政府績效管理研究綜述

張若熙

摘 要：隨著我國改革開放的力度不斷加大，以及政府行政改革實踐的不斷深入，英美等西方發(fā)達(dá)國家的一些行政改革經(jīng)驗開始引起國內(nèi)政府部門以及行政學(xué)界的關(guān)注。學(xué)術(shù)界對我國政府績效管理進(jìn)行了大量的研究，紛紛提出了自己的觀點。

關(guān)鍵詞：政府績效；管理；綜述

自20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)開始關(guān)注政府的行政效率問題，對政府績效管理的研究大致可以分為兩個階段。第一個階段是在20世紀(jì)80年代到90年代中期，第二階段是20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在。在這兩個階段的發(fā)展過程中，國內(nèi)許多學(xué)者紛紛提出了自己的觀點，具體如下：

1 對國外績效管理實踐和理論成果的介紹

來自各個領(lǐng)域的學(xué)者從各種不同的研究視角出發(fā)，觀察和思考西方蓬勃發(fā)展的公共部門績效評價和管理運動，將其成功的績效管理理念和實踐介紹到我國。如周志忍、王慶兵和卓越對英國公共部門績效評價和實踐的研究；吳志華、劉靖華和宋世明對美國公共部門績效管理實踐的研究；薛凱對新西蘭公共部門績效管理實踐的介紹和分析等。1999年初，中國行政管理學(xué)會與有關(guān)部門成立聯(lián)合課題組，對公共部門績效評價的國際實踐特點及其特點和發(fā)展趨勢進(jìn)行了專題研究，將我國各地在績效評價方面的探索歸納為目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)督和效能建設(shè)四種形式，并對其進(jìn)行了詳細(xì)的介紹和比較分析。

2 對地方政府績效管理性質(zhì)和內(nèi)容的研究

武玉英從探索法、邏輯推理、歷史與邏輯相結(jié)合的方法三個角度，將行政效率的研究分為內(nèi)部效率、整合效率和外部效率三個階段。彭國甫對行政效率、行政效能和行政效益的內(nèi)涵及其相互關(guān)系作了系統(tǒng)分析，并對行政效益與經(jīng)濟效益、社會效益、行政速度的關(guān)系進(jìn)行了比較深入的分析。張今聲在《政府與行政效能》一書中，認(rèn)為政府績效管理的內(nèi)容主要包括政府業(yè)績、政府行政效率、政府效能和政府行政成本四個方面。20世紀(jì)90年代中期以來，對行政效率的研究進(jìn)入了觀念整合和轉(zhuǎn)型階段。吳權(quán)偉認(rèn)為，一是行政活動效率“公共性”的價值內(nèi)涵凸顯，二是研究主體和客體的更新，三是研究方法的更新，“成本一收益”替代“投入一產(chǎn)出”的分析框架，經(jīng)濟學(xué)理論特別是公共選擇理論成為政府效率的主要研究方法。劉旭濤、馬春慶、彭國甫等從組織效率研究方法、行政效能建設(shè)、政府績效評價等角度作了系統(tǒng)的研究，提出了一系列觀點。范柏乃認(rèn)為績效管理包括績效計劃、績效實施、績效評估、績效反饋和績效評估結(jié)果的運用等五個相互促進(jìn)、相互交織的要素。

3 對地方政府績效管理流程的研究

胡寧生、周志忍等對績效指標(biāo)設(shè)計的基本程序、績效評價的內(nèi)容及方法和績效評價要注意的問題進(jìn)行了深入細(xì)致的研究。卓越則通過對地方政府的具體分析，把績效評價的過程劃分為6個階段：建構(gòu)績效評價指標(biāo)體系、設(shè)計績效評價指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn)、建立績效評價和管理機構(gòu)、選擇和確定績效評價主體、安排績效評價的實施程序、績效評價結(jié)果的應(yīng)用下。

4 對政府績效管理制度基礎(chǔ)和制度安排的研究

劉旭濤指出，在實施政府績效管理的過程中，其背后必然隱藏著某些理論及其相關(guān)制度基礎(chǔ)的支撐；如果這些制度基礎(chǔ)不存在，那么實施政府績效管理必然遇到“制度瓶頸” 問題。他認(rèn)為西方行政改革為現(xiàn)代政府管理模式奠定了分權(quán)管理、責(zé)任機制、結(jié)果為本以及顧客導(dǎo)向等全新的制度基礎(chǔ)，政府績效管理建立在這些全新的制度基礎(chǔ)之上才能有效發(fā)揮作用。彭國甫對地方政府績效評價程序、評價機制的方面的制度安排做了詳細(xì)的闡述。章秀英等學(xué)者也從分權(quán)化、責(zé)任機制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向等制度基礎(chǔ)上對政府績效管理的制度建設(shè)進(jìn)行了研究。

5 對地方政府績效管理價值取向的研究

范柏乃認(rèn)為，政府績效管理以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為政府的基本價值取向，強調(diào)服務(wù)和顧客至上的理念。彭國甫認(rèn)為，價值取向是地方政府績效管理體系和績效評價行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績效管理的靈魂。馬寶成概括出人們共存的幾個基本價值取向一增長、公平、民主、秩序。在選擇公共部門績效價值標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)堅持增長這個價值標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以公平作為內(nèi)在的必要約束。凌文栓從社會轉(zhuǎn)型的角度提出，滿足公眾需求是政府績效的根本價值選擇，廉潔、高效、公正是政府績效的價值追求。徐邦友指出滿意原則是行政績效評價的最終尺度。國家行政學(xué)院專家認(rèn)識到加強對政府績效的評價，加強財政預(yù)算管理的必要性。

6 對我國地方政府績效管理方法和模式的研究

彭學(xué)明等從經(jīng)濟學(xué)的視角，運用投入一產(chǎn)出方法對評價方法進(jìn)行了研究。彭國甫等對行政效益測量的基本內(nèi)容、客觀標(biāo)準(zhǔn)、基本方法做了分析研究。福建廈門思明區(qū)課題組開發(fā)了一套公共部門績效評價軟件，其績效管理的核心即評估模式的構(gòu)建，分為評估主體的確定、評估維度的劃分和評估指標(biāo)的建立等三個層次，其研究成果對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)管理機制創(chuàng)新、提升政府服務(wù)質(zhì)量有實質(zhì)性的應(yīng)用價值。

7 對地方政府績效管理評價指標(biāo)的研究

彭國甫、張定安等將平衡計分卡引入公共部門管理績效評價，對其理論體系對中國公共部門治理和變革可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了預(yù)測分析。唐任伍將中國省級政府效率的指標(biāo)體系，設(shè)計為政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟福利四個因素及其子因素組成。2004年國家人事部在《中國政府績效評估研究》當(dāng)中提出了“33評估指標(biāo)體系”，即一級指標(biāo)3個，分別是影響指標(biāo)、職能指標(biāo)和潛力指標(biāo)；二級指標(biāo)11個，分別是經(jīng)濟、社會、人口與環(huán)境，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理，人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率：三級指標(biāo)包括人均GDP等33個。這是一個建立在科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、政府進(jìn)行績效管理的一個比較全面和優(yōu)秀的指標(biāo)體系，是適應(yīng)當(dāng)前我國國情的政府績效評估工具。 雖然我國學(xué)術(shù)界對政府績效管理進(jìn)行了大量的研究，也取得了一系列成果，但由于缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)和規(guī)范性的總結(jié)，因此，在實際應(yīng)用中也存在很多問題，如：對政府績效管理的價值導(dǎo)向存在誤區(qū)；評估內(nèi)容過分關(guān)注結(jié)果而忽略過程；評估過程較為隨意；缺乏法定程序的約束；組織內(nèi)缺乏良好的績效文化；沒有在全體成員之間達(dá)成有效的共識；績效評估技術(shù)較為粗放，缺乏精細(xì)化工具。雖然我國在運用政府績效管理工具方面進(jìn)行了很多有益的探索，取得了一些成效，但同時也出現(xiàn)了一些新的問題。因此，根據(jù)我國的實際情況，并在借鑒世界各國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，急需對中國現(xiàn)有的政府績效管理進(jìn)行持續(xù)的改進(jìn)和優(yōu)化，加大學(xué)術(shù)界與政府的交流合作。此外，我國學(xué)者側(cè)重于介紹國外績效管理理論與方法的文章關(guān)于我國政府績效評估的文章很多，而關(guān)于我國政府績效管理理論完整體系的研究關(guān)于政府績效管理理論與實踐如何融合等的研究較少，這有待于學(xué)者們進(jìn)一步研究。

參考文獻(xiàn)

[1] 武玉英，關(guān)于行政效率的研究綜述，中國行政管理，2001

[2] 劉旭濤：《政府績效管理——制度、戰(zhàn)略與方法》，機械工業(yè)出版社，2003 年版。

[3] 彭國甫：《對政府績效評估幾個基本問題的反思》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》，2004.3

[4] 彭國甫，價值取向是地方政府績效評估的深層結(jié)構(gòu)，中國行政管理，2004.7