論對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查

伏海璇

摘 要：行政裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法的核心內(nèi)容，對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查既能促進(jìn)行政裁量權(quán)的社會(huì)效益，又能有效預(yù)防和控制行政裁量權(quán)的濫用。在我國(guó)，為構(gòu)建合理完備的行政裁量權(quán)司法審查制度，對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查應(yīng)當(dāng)以目的不正當(dāng)、因素考慮缺乏正當(dāng)性和周密性、違背先前承諾侵害相對(duì)人合法預(yù)期和信賴(lài)?yán)?、違背平等原則、程序不當(dāng)或違法、怠于或拖沓行使裁量權(quán)為審查標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；行政裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

1 前言

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，行政裁量權(quán)正以前所未有的速度膨脹。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！毙姓杂刹昧繖?quán)在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能的同時(shí)，也不可避免地面臨著被濫用的危險(xiǎn)。因而，加強(qiáng)對(duì)行政裁量權(quán)的調(diào)整和控制成為現(xiàn)代行政法的關(guān)鍵。對(duì)于行政裁量權(quán)，英美法系和大陸法系的國(guó)家都持“裁量必須受司法控制主義”的態(tài)度，對(duì)行政裁量進(jìn)行司法審查被公認(rèn)為控制行政裁量權(quán)的最有效方式。因此對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查問(wèn)題進(jìn)行研究非常必要。

2 行政裁量權(quán)的概念

行政法學(xué)界賦予了行政裁量權(quán)多種不同的概念。在我國(guó)，王珉燦主編的《行政法概要》最早定義了行政裁量權(quán)：“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自由的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模遣昧康男姓胧?。”羅豪才教授在其主編的《行政法學(xué)》中這樣定義：“自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力”。姜明安在其主編的《行政法學(xué)》中將其定義為“行政裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在行使法律未作詳細(xì)、具體、明確的規(guī)定時(shí)，可根據(jù)自己的評(píng)價(jià)和判斷，確定適當(dāng)?shù)姆秶?，選擇適當(dāng)?shù)姆绞健⑹侄?，處理具體事項(xiàng)的權(quán)利?！?/p>

基于學(xué)界對(duì)行政自由裁量權(quán)的不同定義，筆者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、從事行政活動(dòng)的過(guò)程中，對(duì)于缺乏羈束性法律規(guī)范的具體事項(xiàng)，以法定的權(quán)限范圍、原則和標(biāo)準(zhǔn)為根本依據(jù)，結(jié)合自己的意志和理解做出價(jià)值判斷和價(jià)值選擇，并酌情合理予以處理或做出決定的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)的有如下幾個(gè)特征：①行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的前提是處理的具體事項(xiàng)缺乏羈束性法律規(guī)范；②行政裁量權(quán)是行政主體在其法定的權(quán)限范圍內(nèi)享有并行使的；②行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的應(yīng)以法定的原則和標(biāo)準(zhǔn)為根本依據(jù)；③行政主體在行使自由裁量權(quán)可以結(jié)合自己的意志和理解；④行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)對(duì)對(duì)具體事項(xiàng)做出合理的處理或決定。作為一種行政權(quán)力，行政自由裁量權(quán)，從取得到行使，從程序到實(shí)體，都必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，充分貫徹和體現(xiàn)行政法治的精神和理念。

3 行政裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

在法律平等原則和正當(dāng)程序原則等抽象原則的指導(dǎo)下，在美國(guó)下級(jí)法院和學(xué)術(shù)界，對(duì)行政裁量權(quán)的濫用一般認(rèn)為具有以下幾種：（1）不正當(dāng)?shù)哪康?；（2）忽視相關(guān)因素 ；（1）不遵守自己的先例和諾言 ；（4）顯失公平的制裁 ；（5）不合理的遲延。英國(guó)以合理性原則和自然公正原則為中心，堅(jiān)持“越權(quán)無(wú)效”，不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)哪康?、法律上錯(cuò)誤、非法委托、不得授予的裁量權(quán)、違反地方當(dāng)局的財(cái)政義務(wù)、無(wú)理性（不合理）和比例原則等八個(gè)方面是其對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)堅(jiān)持合法性原則與行政均衡原則，其審查標(biāo)準(zhǔn)為判斷事實(shí)明顯錯(cuò)誤、手段與目的不相稱(chēng)、損失與利益的失衡三個(gè)方面。德國(guó)并未確定具體的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，而是要求區(qū)分不確定的法律概念和行政裁量，并通過(guò)司法程序嚴(yán)格控制行政裁量權(quán)。

在對(duì)域外行政裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理總結(jié)后，筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查應(yīng)當(dāng)遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：

3.1 目的不正當(dāng)，致使行政行為產(chǎn)生明顯偏差，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益

行政行為目的的不正當(dāng)往往導(dǎo)致行政手段的偏差，以致于侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。如行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政性壟斷行為。行政機(jī)關(guān)在是否對(duì)外地商品頒發(fā)行政許可的裁量中，規(guī)定與本地同類(lèi)商品不同的技術(shù)要求和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施。行政機(jī)關(guān)作出此項(xiàng)裁量行為的目的在于限制外地商品流入本地市場(chǎng)，限制排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，具有明顯的不正當(dāng)性，構(gòu)成行政性壟斷，侵害外地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，也擾亂了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。顯然，法院對(duì)此種目的不正當(dāng)，損害相對(duì)人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的行政裁量行為應(yīng)當(dāng)予以變更或撤銷(xiāo)。具體到審查過(guò)程，法院往往可以先審查分析行政裁量行為可能涉及到的所有目的，不論合法目的還是非法目的，然后通過(guò)取證，用案件的具體事實(shí)來(lái)進(jìn)一步確認(rèn)該行政裁量行為的真正目的。如果一個(gè)行政裁量行為中既有合法目的也有非法目的，且非法目的是主要目的，則屬于目的不正當(dāng)。而判斷主要目的的標(biāo)準(zhǔn)在于，看非法目的對(duì)行政裁量行為的具體處理結(jié)果有無(wú)實(shí)質(zhì)性的影響。

3.2 因素的考慮缺乏正當(dāng)性或周密性

因素的考慮缺乏正當(dāng)性，即考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的裁量因素；因素的考慮缺乏周密性，即遺漏了應(yīng)當(dāng)考慮的重要裁量因素。以行政機(jī)關(guān)作出行政處罰為例。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行罰款，在對(duì)罰款數(shù)額的裁量中，若考慮到該經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)的企業(yè)對(duì)地方財(cái)政收入作出了一定的貢獻(xiàn)而減免其罰款數(shù)額，顯然就是缺乏正當(dāng)性的因素考慮。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不考慮經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向其報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的情況并提供重要證據(jù)的因素，反而對(duì)其處以較大數(shù)額的罰款時(shí)，則屬于缺乏周密性的因素考慮。

3.3 行政行為違背先前承諾，專(zhuān)橫武斷，反復(fù)無(wú)常，明顯超出相對(duì)人的預(yù)期范圍，損害行政相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?/p>

無(wú)論是基于對(duì)契約精神的遵守，還是對(duì)相對(duì)人合法預(yù)期的保護(hù)，行政主體作出行政行為都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行承諾，不可隨意作出變更?！捌跫s”主要指行政主體與相對(duì)人訂立的行政合同，如與相關(guān)企業(yè)訂立的特許專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)協(xié)議。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中就有對(duì)于結(jié)論專(zhuān)橫的、反復(fù)無(wú)常的行政行為，法院有權(quán)認(rèn)定為非法并取消的規(guī)定，英國(guó)判例則將合法預(yù)期的主要內(nèi)容概括為明確的承諾、已公布的政策、聽(tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利以及繼續(xù)享有權(quán)益的權(quán)利。行政主體作出的行政裁量行為若違背其先前與相對(duì)人達(dá)成的協(xié)議，出爾反爾，損害行政相對(duì)人合理預(yù)期和信賴(lài)?yán)娴模銟?gòu)成權(quán)力濫用。

3.4 違背比例原則，對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成過(guò)度侵害

若行政裁量行為明顯違反適當(dāng)性或者妥當(dāng)性原則，違反最小侵害原則，致使采取行政措施所付出的成本明顯超過(guò)收益，即是對(duì)比例原則的逾越。是否明顯違反。美國(guó)哥倫比亞上訴法院審理的國(guó)家海軍醫(yī)療中心拒絕某記者關(guān)于國(guó)會(huì)議員麻醉藥品使用劑量情報(bào)查詢(xún)一案，就是這一司法審查標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用。在我國(guó)，如果行政裁量行為明顯不合比例，給行政相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)或者其他重要權(quán)益造成重大的影響，或者造成明顯過(guò)度的不必要的損害，則構(gòu)成行政裁量權(quán)濫用。

3.5 違背行政先例或平等原則，致使處理結(jié)果顯示公平

平等原則要求行政主體作出行政行為應(yīng)當(dāng)對(duì)相同情況作相同處理，不可徇私包庇相對(duì)人的違法行為。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有時(shí)從本部門(mén)、本地區(qū)的局部利益甚至個(gè)人利益出發(fā)，考慮行政相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，針對(duì)相同或者類(lèi)似的事實(shí)、情節(jié)、后果，對(duì)不同的對(duì)象作出完全不一致的具體處理結(jié)果。此種行政行為明顯違背平等原則，構(gòu)成行政裁量權(quán)濫用。

3.6 程序違法或明顯不當(dāng)

程序正義是實(shí)體正義的基礎(chǔ)，程序違法或明顯不當(dāng)極易導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)關(guān)系人利益的失衡。為了實(shí)現(xiàn)行政主體作出行政行為符合實(shí)體正義，就必須確保行政主體按照法律規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由未獲取負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)即對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施，即屬程序違法，構(gòu)成程序裁量的濫用。在稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法程序方面缺乏慎重選擇，要么停止供應(yīng)或者收繳發(fā)票，要么動(dòng)輒調(diào)取賬簿，要么草率凍結(jié)納稅人賬戶(hù)、扣押較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)等，這些均屬于程序裁量濫用。

3.7 怠于行使裁量權(quán)或行使裁量權(quán)明顯拖沓

對(duì)于符合法定條件的行政相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定的合理期限及時(shí)作出授益性的行政給付行為，以保障相對(duì)人能夠獲得基本的生存資料，進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。若行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)或者行使裁量權(quán)明顯拖沓，則會(huì)給相對(duì)人的正常生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成嚴(yán)重影響。在相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益急需得到保護(hù)的危急情況下，行政裁量權(quán)行使的怠惰和遲延會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)怠于行使裁量權(quán)或明顯拖沓行使裁量權(quán)的行為構(gòu)成違法。此外，對(duì)于法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)的不作為也構(gòu)成裁量的怠惰。《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款賦予了行政機(jī)關(guān)在認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的情況下可以決定對(duì)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息予以公開(kāi)的裁量權(quán)。無(wú)論出于什么目的，如果行政機(jī)關(guān)有意不公開(kāi)信息，也構(gòu)成裁量怠惰。

4 結(jié)語(yǔ)

行政裁量已經(jīng)成為行政管理活動(dòng)的主要方式，行政裁量法律制度的完善勢(shì)在必行，而司法審查則是保障這種制度合法運(yùn)行的必要機(jī)制。目前我國(guó)行政裁量權(quán)的司法審查對(duì)合法性原則與合理性原則的選擇較為模糊，司法審查標(biāo)準(zhǔn)在合理定位司法裁量與行政裁量之間的關(guān)系方面的不足需要我們認(rèn)真對(duì)待，這涉及到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)審查的縱向尺度和行政法治的發(fā)展。筆者簡(jiǎn)要總結(jié)了主要英美法系和大陸法系國(guó)家對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行司法審查的原則和標(biāo)準(zhǔn)，為在我國(guó)構(gòu)建一個(gè)合理完備的行政裁量審查制度提出了理論上的建議。司法機(jī)關(guān)在審查行政裁量權(quán)的實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要和社會(huì)效益不斷改進(jìn)完善我國(guó)的行政裁量司法審查制度，促進(jìn)行政裁量權(quán)不斷走向規(guī)范化和服務(wù)化。

參考文獻(xiàn)

一、著作及譯著類(lèi)

[1]張?jiān)街骸队?guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2004 年版。

[2]羅豪才著：《行政法學(xué)》，法律出版社 1996 年版。

[3]王珉燦著：《行政法概要》，法律出版社 1983 年版。

[4]李廣宇：政府信息公開(kāi)訴訟[M].北京：法律出版社，2009：144.

[5]沈?？。盒姓ㄅc行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[6]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2000：80.

[7][法]孟德斯鳩著：《論法的精神》（上冊(cè)）中譯本，商務(wù)印書(shū)館 1982 年

版。

[8][美]古德諾：《政治與行政》王元譯，華夏出版社 1987 年版，第 45 頁(yè)。

[9][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997年版。

[10]彼得·萊蘭，戈登·安東尼.英國(guó)行政法教科書(shū)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：491.

[11]王振宇.行政裁量與司法審查[J].行政執(zhí)法與行政審判，2006（4）：9-41.

二、編著類(lèi)

[1]姜明安主編：行政法學(xué)[M]. 太原： 山西人民出版社，1999.

[2]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社 1996 年版。

[3]胡建淼主編：《行政法學(xué)》，法律出版社 1998 年版。

論文類(lèi)

[1]李哲范. 論行政裁量權(quán)的司法控制——《行政訴訟法》第5條、第54條之解讀[J]. 法制與社會(huì)發(fā)展，2012，06：66-75.

[2]崔海峰. 論對(duì)行政裁量權(quán)的司法審查[D].華東政法學(xué)院，2007.

[3]李洋. 我國(guó)行政裁量權(quán)司法審查研究[D].中國(guó)政法大學(xué)，2008.

[4]李登喜. 論行政裁量權(quán)濫用的司法審查[D].吉林大學(xué)，2009.

[5]張西湖. 論行政裁量權(quán)的司法審查[D].安徽大學(xué)，2011.

[6]王少. 行政裁量權(quán)司法審查探析[J]. 法制博覽（中旬刊），2013，02：118-119.

[7]葉正國(guó). 行政裁量的司法審查標(biāo)準(zhǔn)[J]. 公民與法（法學(xué)），2011，03：47-49.