非典型特種設(shè)備行政違法行為的認(rèn)定與法律適用

■文/詹行飛 陳 平

非典型特種設(shè)備行政違法行為的認(rèn)定與法律適用

■文/詹行飛 陳 平

【案 情】

2015年4月22日，T市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，接到轄區(qū)內(nèi)A公司存在違法生產(chǎn)行為舉報，隨即派出執(zhí)法人員進行檢查，在對涉嫌舉報行為檢查的同時，檢查人員另行發(fā)現(xiàn)A公司使用的一臺電梯屬特種設(shè)備，未貼有檢驗標(biāo)志，該公司也無法提供電梯安裝單位所安裝該電梯已經(jīng)監(jiān)督檢驗合格的證明，執(zhí)法人員責(zé)令A(yù)公司立即停止使用，并對該電梯進行就地查封。

在立案調(diào)查A公司涉嫌違法生產(chǎn)和使用未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格的特種設(shè)備過程中，進一步查明該電梯系由B公司向C公司銷售并實施安裝，B公司具有電梯安裝資質(zhì)，安裝電梯時按規(guī)定要求進行安裝告知并申請監(jiān)督檢驗，檢驗機構(gòu)對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝，后續(xù)安裝項目尚未接受監(jiān)督檢驗，更未取得監(jiān)督檢驗合格證書。安裝電梯的廠房由C公司租賃給A公司使用。

【處 理】

本案屬連環(huán)案件，T市質(zhì)監(jiān)局從接到舉報調(diào)查A公司涉嫌違法生產(chǎn)行為開始，繼爾發(fā)現(xiàn)A（C）公司存在特種設(shè)備使用違法行為，再次牽出B公司存在特種設(shè)備生產(chǎn)違法行為。隨著案件調(diào)查的深入，T市質(zhì)監(jiān)局相繼對相關(guān)的違法行為人進行立案查處。除對A公司違法生產(chǎn)行為進行處理外，T市質(zhì)監(jiān)局對B公司存在將未經(jīng)監(jiān)督檢驗（合格）電梯交付使用的違法行為進行處罰，對C公司存在使用未經(jīng)監(jiān)督檢驗（合格）電梯的違法行為進行處罰。

【分 析】

本案對A公司違法生產(chǎn)行為的處理過程中未有爭議，此處不述。主要是對B公司是否存在違法生產(chǎn)（安裝為生產(chǎn)行為）交付特種設(shè)備行為和A、C公司是否承擔(dān)、由誰承擔(dān)違法使用特種設(shè)備法律責(zé)任有不同認(rèn)識，闡述如下：

一、B公司存在非典型違法生產(chǎn)交付特種設(shè)備行為

（一）、生產(chǎn)的特種設(shè)備屬非典型交付。

本案B公司所安裝的電梯，按規(guī)定進行了安裝告知并申請監(jiān)督檢驗，檢驗機構(gòu)對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝，B公司在后續(xù)安裝工作中未經(jīng)監(jiān)督檢驗的情況下，僅口頭告知使用單位在未經(jīng)安裝監(jiān)督檢驗合格前不能使用，但沒有采取有效的技術(shù)和人為手段將安裝的電梯置于停止?fàn)顟B(tài)，而是將電梯置于常人可以使用的運行狀態(tài)，期間還應(yīng)要求出動人員趕赴現(xiàn)場處置該電梯困人故障。

一種觀點認(rèn)為，不能認(rèn)定B公司已將電梯交付。主要理由是，B公司作為安裝單位既沒有向使用單位交付電梯相關(guān)技術(shù)資料和文件，更沒有交付電梯的控制鑰匙，且B公司已告知電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格前不能使用。

另一觀點認(rèn)為，應(yīng)認(rèn)定B公司已將電梯交付使用。雖然前一觀點的事實成立，但是B公司作為電梯安裝單位明知安裝的電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗（合格），僅口頭告知電梯尚不能使用，卻不采取有效的技術(shù)和人為手段措施置電梯于停止（不可用）狀態(tài)，而是將電梯置于常人通常可以使用的狀態(tài)，主觀上顯屬放任單位使用電梯，同時在處置電梯困人故障后，既未向安全監(jiān)察機構(gòu)報告，且繼續(xù)放任電梯處于運行狀態(tài)，故B公司屬主觀上明知自己的行為會導(dǎo)致未經(jīng)監(jiān)督檢驗的電梯發(fā)生使用的結(jié)果，卻放任這種結(jié)果發(fā)生的情形，應(yīng)以交付未經(jīng)監(jiān)督檢驗特種設(shè)備違法行為追究責(zé)任。

筆者認(rèn)為第二種觀點符合特種設(shè)備安全法的立法本意。同時我們必須注意，像B公司等作為取得許可資質(zhì)的特種設(shè)備（電梯）安裝單位，理應(yīng)知悉交付未經(jīng)監(jiān)督檢驗特種設(shè)備的性質(zhì)與后果。在當(dāng)前監(jiān)管執(zhí)法日漸嚴(yán)格的今天，特種設(shè)備（電梯）安裝單位，一般不太可能實施典型完整意義上的交付行為，即將未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格特種設(shè)備的技術(shù)資料、控制鑰匙等交付給使用單位，如果放任這種非典型卻具有交付意義行為，帶來的社會危害和對特種設(shè)備安全監(jiān)察制度的負面沖擊是顯而易見的。

因此，特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營單位明知生產(chǎn)、銷售的特種設(shè)備未經(jīng)監(jiān)督檢驗或監(jiān)督檢驗不合格，雖沒有直接顯見的交付行為，但放任使用單位使用的，應(yīng)以違法交付特種設(shè)備進行打擊。

（二）、交付的特種設(shè)備屬非典型的未經(jīng)監(jiān)督檢驗。

2009年國務(wù)院修訂實施的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第二十一條規(guī)定：電梯的安裝過程，必須經(jīng)國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)的檢驗檢測機構(gòu)按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行監(jiān)督檢驗；未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格的不得出廠或者交付使用。

全國人大常委會通過并于2014年開始實施的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二十五條規(guī)定：電梯的安裝過程，應(yīng)當(dāng)經(jīng)特種設(shè)備檢驗機構(gòu)按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進行監(jiān)督檢驗；未經(jīng)監(jiān)督檢驗或者監(jiān)督檢驗不合格的，不得出廠或者交付使用。

依照前述規(guī)定，有兩種觀點：

一種觀點認(rèn)為，特種設(shè)備安全監(jiān)察條例中關(guān)于“未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格”與特種設(shè)備安全法中關(guān)于“未經(jīng)監(jiān)督檢驗或者監(jiān)督檢驗不合格”的規(guī)定，其內(nèi)涵與外延似不完全相同，按照法律效力層級原則，應(yīng)優(yōu)先適用特種設(shè)備安全法的規(guī)定。本案B公司所安裝的電梯，事先已按要求進行安裝告知并申請監(jiān)督檢驗，且檢驗機構(gòu)已對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝即該電梯已經(jīng)進入監(jiān)督檢驗程序和環(huán)節(jié)，同時檢驗機構(gòu)自始沒有出具過監(jiān)督檢驗不合格的文件。因此B公司安裝的電梯既不屬未經(jīng)監(jiān)督檢驗、也不屬監(jiān)督檢驗不合格。

另一種觀點認(rèn)為，“未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格”和“未經(jīng)監(jiān)督檢驗或者監(jiān)督檢驗不合格”的立法規(guī)定，屬同一問題從不同角度描述，特種設(shè)備安全監(jiān)察的立法和實踐工作，出發(fā)點和落腳點都是要保障特種設(shè)備的使用安全，即特種設(shè)備的一切工作都是圍繞使用安全展開并為其服務(wù)，因此，國務(wù)院和全國人大此處的立法意圖，也是禁止生產(chǎn)經(jīng)營單位將存有安全隱患的特種設(shè)備出廠或交付。故《特種設(shè)備安全法》中關(guān)于“未經(jīng)監(jiān)督檢驗”的規(guī)定，應(yīng)包含二層意思，一是應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢驗的特種設(shè)備沒有進入監(jiān)督檢驗程序環(huán)節(jié)，二是雖進入監(jiān)督檢驗程序環(huán)節(jié)，但監(jiān)督檢驗程序沒有終結(jié)。B公司安裝的電梯即屬后一種情形，依法應(yīng)予處罰。

筆者認(rèn)為第二種觀點合乎立法本意。反之如果第一種觀點成立，則特種設(shè)備安全監(jiān)察在理論和法律規(guī)定上有巨大的安全漏洞，實踐中會沖破特種設(shè)備安全保障屏障。

（三）、對非典型交付行為的法律適用。

本案在調(diào)查過程中，B公司提供了國家總局網(wǎng)站公眾留言信箱對“關(guān)于電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗交付使用問題?”回復(fù)，認(rèn)為應(yīng)按照《特種設(shè)備安全法》第七十九條對安裝單位進行處罰，即先行責(zé)令改正。對此：

一種觀點認(rèn)為，國家質(zhì)檢總局已有明確回復(fù)應(yīng)依此執(zhí)行，根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第七十九條的規(guī)定，特種設(shè)備（電梯）的安裝過程，未經(jīng)監(jiān)督檢驗的，責(zé)令限期改正，逾期未改正的，才處罰款處罰。按此應(yīng)責(zé)令B公司限期改正，逾期不改正的，方能給予罰款處罰。

另一種觀點認(rèn)為，《特種設(shè)備安全法》第七十九條的規(guī)定適用特種設(shè)備未經(jīng)監(jiān)督檢驗但尚未交付的情形，如果未經(jīng)監(jiān)督檢驗又交付使用的，則應(yīng)根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第八十二條的規(guī)定處理，即特種設(shè)備生產(chǎn)單位銷售、交付未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的特種設(shè)備的，直接予以罰款處罰。綜合該兩條規(guī)定，對未經(jīng)監(jiān)督檢驗又交付使用的行為，應(yīng)同時適用《特種設(shè)備安全法》第七十九條、八十二條的規(guī)定，在責(zé)令改正的同時一并給予罰款處罰。

筆者同意第二種觀點，國家質(zhì)檢總局公眾留言信箱對社會公眾的回復(fù)，應(yīng)當(dāng)成為我們質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法活動的重要參考，但是在總局回復(fù)明顯不符立法規(guī)定有失偏頗的情況下，我們不能簡單地將錯就錯。特種設(shè)備生產(chǎn)單位生產(chǎn)的特種設(shè)備僅是未經(jīng)監(jiān)督檢驗，與將未經(jīng)監(jiān)督檢驗交付使用，其對社會公眾即使用者潛在和現(xiàn)實的安全威脅程度可謂天壤之別，是不言而喻的。因此，《特種設(shè)備安全法》對這兩種不同行為的懲戒方式也是完全不一樣，前者只有在未按要求改正的情況方才給予罰款處罰，后者在責(zé)令改正的同時應(yīng)一并給予罰款處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。

二、承擔(dān)特種設(shè)備使用單位法律責(zé)任為非典型主體

本案電梯未經(jīng)監(jiān)督檢驗合格，未能注冊登記，安裝單位也沒有實施典型的交付行為，將電梯技術(shù)文件、鑰匙等交付給使用單位，加之電梯連同廠房又處于租賃合同履行期間，對認(rèn)定承擔(dān)法律責(zé)任的電梯使用單位也形成兩種觀點。一種觀點認(rèn)為，A公司是承擔(dān)電梯使用單位法律責(zé)任的適格主體，理由是本案電梯尚未注冊登記，安裝單位交付的特定對象不明顯，A公司是電梯的實際使用單位，是承擔(dān)責(zé)任的適格主體。另一種觀點認(rèn)為，本案A公司使用的生產(chǎn)廠房系向C公司租賃使用，電梯系廠房輔助設(shè)施，應(yīng)適用特種設(shè)備租用的法律規(guī)定，鑒于A、C公司簽訂廠房租賃合同時對電梯的使用未有特別約定，依法應(yīng)由C公司承擔(dān)使用單位責(zé)任。

我們認(rèn)可第二種觀點，即C公司是承擔(dān)使用單位法律責(zé)任的適格主體。主要理由如下：

（一）、特種設(shè)備使用單位責(zé)任的內(nèi)涵是一種管理責(zé)任。

《特種設(shè)備安全法》的立法本意就是要落實各環(huán)節(jié)的安全主體責(zé)任，如該法第十三條的規(guī)定，特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位及其主要負責(zé)人對其生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的特種設(shè)備安全負責(zé)。第三十八條對使用單位管理責(zé)任的規(guī)定更加明確：特種設(shè)備屬于共有的，共有人可以委托物業(yè)服務(wù)單位或者其他管理人管理特種設(shè)備，受托人履行本法規(guī)定的特種設(shè)備使用單位的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。共有人未委托的，由共有人或者實際管理人履行管理義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

因此，特種設(shè)備的實際使用者那怕是特種設(shè)備運行費用的承擔(dān)者，并不當(dāng)然就是特種設(shè)備安全法中承擔(dān)使用單位法律責(zé)任的適格主體。一般情況下，特種設(shè)備注冊登記的使用單位是承擔(dān)使用管理責(zé)任的單位。城市寫字樓就是最好的例子，承擔(dān)電梯運行費用的單位可能數(shù)十家甚或上百家，而這些實際使用者通常不承擔(dān)《特種設(shè)備安全法》上規(guī)定的使用單位責(zé)任，而是由注冊登記的使用單位承擔(dān)并使用單位法律責(zé)任。

本案中，電梯系C公司向B公司采購并委托其安裝，A公司雖然實際使用了電梯并支付運行費用（廠房租賃費用），但不能據(jù)此確定A公司即是《特種設(shè)備安全法》上承擔(dān)使用單位法律責(zé)任的適格主體。

（二）、特種設(shè)備實際使用單位非當(dāng)然的承擔(dān)法律責(zé)任的適格主體。

《特種設(shè)備安全法》第二十九條規(guī)定，特種設(shè)備在出租期間的使用管理和維護保養(yǎng)義務(wù)由特種設(shè)備出租單位承擔(dān)，法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。

1.從租賃行為看C公司是出租單位。

本案電梯由C公司購買并承其旨意由安裝單位實施安裝，電梯作為廠房的有效組成部分，電梯所安裝之廠房由C公司出租。從特種設(shè)備租賃的范疇看，C公司顯然是該電梯的出租人。

2.租賃合同當(dāng)事人未對電梯問題有特別約定。

3.尚未發(fā)現(xiàn)出租期間的電梯由承租人承擔(dān)使用管理和維護保養(yǎng)義務(wù)的法律規(guī)定。

另外，我國《合同法》第二百二十一條規(guī)定，承租人在租賃物需要維修時可以要求出租人在合理期限內(nèi)維修。出租人未履行維修義務(wù)的，承租人可以自行維修，維修費用由出租人負擔(dān)。根據(jù)合同意思自治原則，在當(dāng)事人未有特別約定的情況下，電梯作為租賃物的范疇，其維修保養(yǎng)義務(wù)應(yīng)由出租人承擔(dān)。

【啟 示】

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，特別是特種設(shè)備的使用數(shù)量日漸增多，給我們質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法帶來新的挑戰(zhàn)。在本案查辦過程中，執(zhí)法人員堅持以事實為依據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，圓滿辦結(jié)了該起較復(fù)雜的非典型特種設(shè)備違法案件，有以下啟示：

一是執(zhí)法檢查統(tǒng)籌兼顧不機械。質(zhì)監(jiān)部門作為綜合管理和行政執(zhí)法部門，涉及產(chǎn)品質(zhì)量（許可認(rèn)證認(rèn)可）、標(biāo)準(zhǔn)化、特種設(shè)備等多個領(lǐng)域，容易出現(xiàn)行政違法行為平行交叉重合情況，單純的就舉報查舉報，為檢查而檢查，就有可能放縱了違法行為。在本案辦理中，群眾舉報的是A公司涉嫌一般的違法生產(chǎn)行為，執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)違法使用特種設(shè)備，查處了C公司，再而發(fā)現(xiàn)特種設(shè)備安裝單位違法交付行為，又制裁了B公司，可謂一石三鳥。

二是應(yīng)用解釋實事求是不盲從。案件查處中，當(dāng)事人提供了總局就有關(guān)問題向社會公眾所作的回復(fù)，這種回復(fù)從一定意義上說，對我們基層質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管執(zhí)法活動具有航標(biāo)燈的意義。對總局向社會公眾的回復(fù)，我們不是簡單地盲從，而以法律為準(zhǔn)繩實事求是地貫徹執(zhí)行。本案中，相對于未經(jīng)監(jiān)督檢驗實施特種設(shè)備安裝行為而言，安裝單位將未經(jīng)監(jiān)督檢驗（合格）特種設(shè)備交付使用，屬遞進違法行為范疇，其違法性質(zhì)、沖擊和挑釁特種設(shè)備管理制度的程度、對社會公眾潛在和現(xiàn)實安全威脅的后果都有著質(zhì)的區(qū)別，對此類行為打擊制裁的規(guī)定理應(yīng)區(qū)別對待，總局向社會公眾所作的回復(fù)未能明確具體，當(dāng)事人誤解成僅承擔(dān)按期改正責(zé)任即可，執(zhí)法人員引經(jīng)據(jù)典，有理有據(jù)做好宣傳解釋工作，并根據(jù)《特種設(shè)備安全法》的規(guī)定在責(zé)令改正的同時，并處罰款處罰，維護了《特種設(shè)備安全法》的權(quán)威與尊嚴(yán)。

三是適用法律準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)不寬泛。主要是在注重法律對一般通常情況規(guī)定的同時，特別留意法律對特殊例外情況的規(guī)定。就特種設(shè)備使用管理責(zé)任而言，單一的特種設(shè)備使用單位在現(xiàn)實一般情況下就是使用管理責(zé)任單位，但是這一理念如果形成“鐵定”，就容易走進法律誤區(qū)，因為法律對特種設(shè)備租賃使用的管理責(zé)任落實作出了例外的“使用主體與使用管理責(zé)任主體”相分離的法律規(guī)定。本案沒有追究違法使用特種設(shè)備的實際使用單位A公司的責(zé)任，而是追究了非實際使用單位即該設(shè)備出租單位C公司的法律責(zé)任，應(yīng)屬對特種設(shè)備安全法嚴(yán)謹(jǐn)和準(zhǔn)確適用。

（作者單位：浙江省臺州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）