重建政治家主導(dǎo)的日本政治

程?hào)|金

在2014年12月日本眾議院選舉中，安倍領(lǐng)導(dǎo)的自民黨和公明黨聯(lián)合政府不出所料地奪得絕對(duì)多數(shù)席位，得以繼續(xù)執(zhí)政。如無(wú)意外，這一屆安倍政府將延續(xù)到2018年底的下一次大選。由此，安倍贏得了足夠長(zhǎng)的時(shí)間，來(lái)比較從容地推進(jìn)安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)以及修憲等涉及戰(zhàn)后日本國(guó)策根本轉(zhuǎn)向的大戰(zhàn)略。

對(duì)頻繁更迭政府的日本政治來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)稀有的時(shí)刻。最近二十多年的日本政治和它的經(jīng)濟(jì)一樣，也陷入了困境不能自拔。頻繁地更換首相是其表象，深層次根源則是，“55年體制”下官僚主導(dǎo)的舊模式不能適應(yīng)上世紀(jì)80年代以來(lái)國(guó)內(nèi)外全新環(huán)境而瓦解，不再能夠有效領(lǐng)導(dǎo)和整合社會(huì)，而政治家主導(dǎo)的新模式卻受阻遲遲不能建立。

和中國(guó)類(lèi)似，“改革”在日本也是一個(gè)閃亮的詞匯。改革似一場(chǎng)漫長(zhǎng)的運(yùn)動(dòng)，慢性耗竭逐漸喪失動(dòng)力，淪為陳詞濫調(diào)，繼而又被新一波政治力量重啟。改革的首要目標(biāo)，是要促成日本政治體系轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘷?quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制。所謂威斯敏斯特體制就是英國(guó)模式的議會(huì)制政府，在這一體制下，在最高民意機(jī)關(guān)議會(huì)占據(jù)多數(shù)席位的政黨組成政府，實(shí)際的統(tǒng)治權(quán)即授予首相及其內(nèi)閣所代表的政黨政治家。通過(guò)政黨這一中介機(jī)制，議會(huì)實(shí)際上從屬于政府。其背后蘊(yùn)含的政治原理不是美國(guó)式的分權(quán)與制衡，而是英國(guó)式的權(quán)力融合理論。

上世紀(jì)80年代末以來(lái)的日本政治史，就可以看作是一條通向威斯敏斯特之路的曲折歷程。在此之前，日本更接近協(xié)商政治型的集體領(lǐng)導(dǎo)。在其中，首相及其內(nèi)閣并不擁有最高權(quán)威，在政策制定和決策中，也不占有重要地位。他們的角色與其說(shuō)是發(fā)號(hào)施令的領(lǐng)導(dǎo)，不如說(shuō)是弱勢(shì)的協(xié)調(diào)者和平衡者。固然也曾出現(xiàn)過(guò)強(qiáng)勢(shì)的首相和政治家，如田中角榮、中曾根康弘等，但真正賦予他們權(quán)威的，實(shí)際上是其強(qiáng)有力的黨內(nèi)派系地位，而非首相職位。而自民黨本身，也更像是一個(gè)派系的大聯(lián)盟?？傮w上，這是一個(gè)官僚主導(dǎo)的體制，“政治家統(tǒng)而不治，官僚實(shí)際理政”。承擔(dān)著主要政策制定和決策功能的，實(shí)際上是各省廳的高級(jí)官僚。在戰(zhàn)后早期階段，這一現(xiàn)象尤其突出。當(dāng)然，官僚并非壟斷政策制定，而是與議會(huì)內(nèi)的執(zhí)政黨成員緊密商議。尤其是在1970年代政黨政治家力量增強(qiáng)之后，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層與官僚攜手，近乎獨(dú)立地負(fù)責(zé)政策制定。也因此，出現(xiàn)了一個(gè)政黨與官僚并行的雙軌制決策系統(tǒng)。而圍繞著政黨領(lǐng)袖產(chǎn)生和選拔以及政府職位分配，也存在著激烈的權(quán)力斗爭(zhēng)，這一基于派系的斗爭(zhēng)逐漸得以規(guī)范，并高度制度化。自民黨內(nèi)，這種擬似的政權(quán)交替一直持續(xù)到1993年。

權(quán)力結(jié)構(gòu)很大程度上具有派生性，最終要服務(wù)于利益結(jié)構(gòu)。支撐和聯(lián)絡(luò)這一官僚主導(dǎo)體制的，是自民黨政治家、官僚和財(cái)閥大企業(yè)的鐵三角聯(lián)盟。這一聯(lián)盟雖充斥腐敗，但卻異常有效，成為快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁發(fā)動(dòng)機(jī)，用一位研究者的評(píng)論來(lái)說(shuō)，這一體制為快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革提供了穩(wěn)定的政策框架，最大限度弱化了周期性選舉帶來(lái)的短期擾亂。

鐵三角聯(lián)盟確保了主要利益集團(tuán)的利益能在政策制定中得到充分考量，但這也是一個(gè)散財(cái)型的利益政治。此一時(shí)期，朝野各派對(duì)于“輕武裝”、“經(jīng)濟(jì)立國(guó)”的大方向，存在著廣泛的共識(shí)。借由高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的大量財(cái)富，各階層的分配需求均能大體得到滿足。尤其是農(nóng)民的利益，在這一體制下得到了特殊的保護(hù)。在大多數(shù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都是被剝奪者，而在日本，這一社會(huì)集團(tuán)卻成為自民黨的寵兒。這或許源于一個(gè)偶然的歷史條件。戰(zhàn)后的民主化改革掃蕩了原本是保守主義政治天然基礎(chǔ)的地主階層，戰(zhàn)后一代的日本保守派政治家為遏制與都市產(chǎn)業(yè)大軍更具親和力的社會(huì)民主主義的崛起，就只能轉(zhuǎn)而與農(nóng)民結(jié)盟。這一選舉策略最終演化為系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，日本也由此分化為二元結(jié)構(gòu)：一個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的尖端產(chǎn)業(yè)和城市部門(mén)，奉行經(jīng)濟(jì)優(yōu)先；一個(gè)受到保護(hù)主義屏障的落后的農(nóng)業(yè)及零售業(yè)等部門(mén)，奉行社會(huì)優(yōu)先。1960年代以后，自民黨為消解反對(duì)黨的壓力而轉(zhuǎn)型為全民黨，這一二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自然就反映在自民黨的內(nèi)部構(gòu)成上，從而加劇了其派系分化和政策協(xié)調(diào)的難度。

接下來(lái)的故事是，這一體系最終完成了自己的歷史使命，但卻遲遲不愿退出。1980年代起，國(guó)內(nèi)外諸環(huán)境發(fā)生巨變，官僚主導(dǎo)也越來(lái)越無(wú)法勝任一個(gè)現(xiàn)代多元社會(huì)的利益協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)的體制改革勢(shì)在必行。但政治家、官僚和大企業(yè)互相勾結(jié)形成的既得利益圈抗拒這種變化，直到1990年代，這種改革仍然難以實(shí)現(xiàn)。為適應(yīng)新環(huán)境，強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)能力不可或缺。自那時(shí)起，集權(quán)于首相及其內(nèi)閣的威斯敏斯特體制就成為了日本政治改革的模范。一系列改革的實(shí)施，最終為小泉這一政治明星的登場(chǎng)準(zhǔn)備了制度條件。2009年政權(quán)更迭之后的民主黨政府在官僚的抵制下，仍設(shè)法推進(jìn)了改革，建立了一系列首相賴以發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的支持系統(tǒng)。如充實(shí)首相府，建立直接服務(wù)于首相的智庫(kù)，等等。如此一來(lái)，內(nèi)閣發(fā)揮效能的手、腳和頭腦均得以裝備起來(lái)。

在選舉民主體制穩(wěn)固的工業(yè)化國(guó)家，大規(guī)模制度變革歷來(lái)是困難的。民主體制在這些國(guó)家通常帶有保守性格，更有助于維持現(xiàn)狀。對(duì)比而言，近代以來(lái)日本的兩次制度變革，一次明治維新，一次戰(zhàn)后民主化改造，都是由強(qiáng)力自上而下推動(dòng)。在這種非議會(huì)民主的環(huán)境下，反對(duì)聲音很容易忽略，或者干脆被鎮(zhèn)壓。而在今天，阻撓變革的都是合法的反對(duì)派，除了妥協(xié)和討價(jià)還價(jià)，沒(méi)有更好的手段可以推進(jìn)改革。

改革需要耗費(fèi)一兩代人的時(shí)間也就不足為奇了。盤(pán)點(diǎn)日本1990年代以來(lái)的政治變遷，大致可作結(jié)論：改革仍在路上，首相及其內(nèi)閣府所代表的政治力量大大強(qiáng)化，但也未能完全從官僚手中接管政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，新的權(quán)力格局是一個(gè)三足鼎立之勢(shì)，政治家成為與執(zhí)政黨和官僚競(jìng)爭(zhēng)決策權(quán)的第三個(gè)系統(tǒng)。

當(dāng)代日本這一官僚主導(dǎo)的、政治家孱弱的格局，和韋伯在19世紀(jì)末德意志帝國(guó)所觀察到的政治狀況有類(lèi)似之處，都有其深刻的國(guó)內(nèi)和國(guó)際根源?？梢哉f(shuō)，日本獨(dú)特的權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題不只是個(gè)單純的比較政治學(xué)問(wèn)題，它同樣是個(gè)實(shí)際的國(guó)際政治問(wèn)題。

戰(zhàn)后日本發(fā)展的外部大環(huán)境是，日本在冷戰(zhàn)對(duì)抗中被迫加入西方陣營(yíng)，接受美國(guó)的戰(zhàn)略和外交屏障，集中精力于不受限制的工業(yè)擴(kuò)展。為交換美國(guó)的軍事保護(hù)，日本成為其遠(yuǎn)東戰(zhàn)略的前線國(guó)家，或者說(shuō)代理人國(guó)家。當(dāng)然，保守派也得以有效地將社會(huì)主義者排除在政府之外。考察55年體制以及隨后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能離開(kāi)這一大背景?；蛟S可以說(shuō)，日本人在運(yùn)用一套獨(dú)特的東方智慧應(yīng)付和化解美國(guó)壓力。通過(guò)這一微妙的制度安排，實(shí)際統(tǒng)治的責(zé)任被轉(zhuǎn)嫁給無(wú)政治性格的官僚，得到主權(quán)者合法授權(quán)的統(tǒng)治者的實(shí)際權(quán)力，只限于協(xié)調(diào)技術(shù)官僚和利益平衡。荷蘭學(xué)者沃爾夫廉稱之為“無(wú)核心的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。 嚴(yán)格講，日本的政府機(jī)構(gòu)只是官僚，并不是實(shí)際意義上的政府，因?yàn)樗⒉慌袛嗪螢閲?guó)家利益并據(jù)此行事，而日本國(guó)民也不能對(duì)其加以控制并以此作為遂行其意志的機(jī)關(guān)。西方人完全不能理解這樣一個(gè)缺乏政治責(zé)任主體的體系何以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)。面對(duì)這樣一個(gè)無(wú)物之陣，美國(guó)霸權(quán)也就失去了有效的制度管道去和日本討論任何需要它展開(kāi)行動(dòng)的緊要問(wèn)題。

丘吉爾曾經(jīng)說(shuō)，俄羅斯是謎中之謎。這句話似也可以拿來(lái)描述日本。上世紀(jì)八九十年代，對(duì)日本的國(guó)內(nèi)保護(hù)主義秩序失去容忍的美國(guó)人展開(kāi)密集的經(jīng)濟(jì)外交，但困惑其談判代表的經(jīng)常是需要查明“到底是誰(shuí)在統(tǒng)治日本”。在中日關(guān)系已成為嚴(yán)重挑戰(zhàn)時(shí)，我們也需要理解并高度關(guān)注日本的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其政治動(dòng)向。殷鑒不遠(yuǎn)，日本的國(guó)內(nèi)政治發(fā)展?fàn)縿?dòng)著東亞和平，正在逐步確立決策主導(dǎo)權(quán)的日本政治家能否為自己的國(guó)家指示一個(gè)正確的方向，仍在未知之?dāng)?shù)。endprint