PPP模式在我國軌道交通建設中的應用

張海軍，黃海明，張建明

（江蘇省交通科學研究院股份有限公司，江蘇 南京 210017）

1 我國基礎設施建設面臨的形勢

2014-03國務院下發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，明確了城鎮(zhèn)化建設的目標與步驟，根據(jù)規(guī)劃未來幾年我國努力實現(xiàn)1億左右非城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，在基礎設施方面，提出了城市公交、供水、污水處理等6大方面的發(fā)展指標。同時，要加強中心城市與周邊城鎮(zhèn)基礎設施連接和公共服務的共享，城市群之間要完善綜合交通運輸網(wǎng)絡，城市群內(nèi)部要建設以軌道交通和高速公路為骨干，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次快速交通運輸網(wǎng)絡；由此帶來的基礎設施投資需求約為42萬億元。

與此同時，國家對地方政府融資體制也在逐步規(guī)范化。一方面，2012-12國家四部委聯(lián)合發(fā)出《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購責任（BT）等方式舉借政府性債務；2014-09國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》要求加強政府債務監(jiān)管，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。另一方面國家鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。2014-12國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》提出讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府投資為主導的領域。上述國家相關政策調(diào)整表明，在城市基礎設施建設過程中，政府正在從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。

在我國城市化進程不斷加快形勢下，軌道交通作為解決城市公共交通的有力工具，在區(qū)域中心城市和大城市中得到了快速發(fā)展。目前全國共有37個城市獲批建設軌道交通，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國正在施工建設的地鐵線路超過70條，總投資額達8 000多億，如果加上已經(jīng)獲批的項目，投資額達1.5萬億以上。軌道交通在帶給城市居民出行方便、緩解城市擁堵的同時，巨大的投入也帶來了政府財政與負債的壓力，在新的宏觀政策與經(jīng)濟形勢下，有必要結(jié)合軌道交通的特點，探討一種適合其經(jīng)濟與交通屬性的融資管理模式。

2 軌道交通項目的特點

（1）投資需求大、回收期長

城市軌道交通與道路交通相比，其初期投資巨大。以南京為例，穿越城市中心的軌道交通以地下線位為主，平均每公里造價接近10億元。而且，隨著城市化進程的加快，城市軌道交通的前期動遷費用不斷提高，這也意味著城市軌道交通的單位造價還將進一步上升。

由于造價高昂，城市軌道交通項目在建設過程中通常要借助商業(yè)融資手段來籌措資金，其總投資中的銀行貸款比例往往高達60%以上，因此軌道交通線路在投入運營后要承擔巨額的財務費用，且城市軌道交通運營初期往往因其客流不足而形成虧損。根據(jù)國外有關資料測算，城市軌道交通項目建成運營后，通常需要15~20年才能達到現(xiàn)金流量的平衡，損益平衡則需要20~25年的時間，對于市郊線路則更長。

（2）作為公益性的公共產(chǎn)品盈利性不足

城市軌道是以公益性為主的公共產(chǎn)品，需要政府補貼。城市軌道交通通過售票以及沿線廣告、商業(yè)開發(fā)等相關收入，有一定的資金流入?？推笔杖胧浅鞘熊壍澜煌ǖ闹饕杖耄且话銇碚f在其運營的初期，客流量與城市軌道交通實際運力相比較?。徽畯墓怖娴慕嵌瘸霭l(fā)，一般會制定較低的票價。因此在沒有政府一定形式補貼的情況下，僅靠客票收入不但無法收回項目的投資，甚至無法彌補正常運營成本。但是隨著城市軌道交通運營進入成熟期，客流的不斷增加、運營效率的提高、運營成本的降低使得城市軌道交通逐漸顯示良好的經(jīng)濟效益。

（3）極強的社會效益，TOD效果顯著

城市軌道交通的開通和運營具有極強的社會效益，軌道交通系統(tǒng)能緩解地面交通壓力、減少污染、改善整個城市的投資環(huán)境、促進城市發(fā)展，能帶動沿線土地資源升值，增加沿線商業(yè)、娛樂、廣告等各類企業(yè)收入，因此軌道交通項目的社會經(jīng)濟效益遠大于其財務效益。這種社會公益屬性通常也存在其投資和建設無法完全通過市場機制的調(diào)節(jié)來滿足，這就需要政府通過制定相關政策和制度予以調(diào)整。

3 PPP模式的特點及其應用

3.1 PPP模式的特點

PPP是 Public-Private-Partnership的簡寫，中文直譯為“公私合作制”，學術(shù)界通常將PPP定義為一系列融資方式的總稱，2014年國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中定義PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

PPP有眾多形式，但其本質(zhì)特點主要包括以下幾方面：

（1）PPP項目是一種特許權(quán)項目

PPP模式適用于基礎設施、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化和資源開發(fā)項目。在大多數(shù)國家，這些項目的所有權(quán)均為國家所有，采用PPP模式是政府把這些項目的建設、經(jīng)營和維護特許權(quán)交給社會企業(yè)，但政府擁有終極所有權(quán)。

（2）PPP是政府和企業(yè)之間長期的合作

PPP項目的特許期一般為10~30年，有的甚至是項目全壽命期的合作。長期合作的主要目的是追求項目總體和長期效率的提高，使項目全壽命周期成本最低，而不是簡單考慮降低建設成本卻忽視了運營和維護成本。

（3）PPP是一種項目融資方式

PPP是利用項目的期望收益、資產(chǎn)和合同權(quán)益進行融資的形式。這種模式不依賴于項目發(fā)起人的資信或擁有的有形資產(chǎn)來安排融資。項目的現(xiàn)金流量、收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益成為償還貸款和補償投資回報的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

（4）PPP項目的操作模式

按照PPP項目的收費機制不同，PPP具體操作模式包括3類，一是經(jīng)營性項目，指具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目（如供水、燃氣項目），可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)模式推進。二是非經(jīng)營性項目，指缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目），可通過政府購買服務、委托運營等市場化模式推進。三是準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目（如污水處理、垃圾處理和城市軌道交通項目），可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等模式推進，相關模式如圖1所示。

圖1 PPP項目收費機制分類

3.2 我國基礎設施建設中主要融資模式分析

近年來，由于政府在市政基礎設施領域的主導作用，包攬著從基礎設施項目前期的規(guī)劃、設計、籌資，以及項目建設、運營與后期維護等工作。在整個過程中通常僅在建設過程采用BT（或BOT）的方式選擇企業(yè)參與建設，后期采用回購或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將資產(chǎn)與債務收回，進行自主運營管理；BT模式雖然在建設期緩解了政府資金壓力，但由于過程中的融資成本、企業(yè)回報的疊加，在回購期反而增加了政府財政負擔；同時受制于政府財政預算，在建設運營的過程中由于投資的不足造成的質(zhì)量不高，效率低下也成為詬病，政府在這個環(huán)節(jié)中往往會形成龐大的地方債務等一系列的問題。

PPP融資模式是以項目為主體、以未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。在該模式下貸款數(shù)量的安排、融資成本的高低，直接由未來項目現(xiàn)金流量和所擁有資產(chǎn)的價值決定，具有項目融資有限追索或無追索、融資風險分散、擔保結(jié)構(gòu)復雜、融資比例大等特點。

對于軌道交通項目，由于其無法通過運營滿足建設及運營中的成本及利潤，所以采用PPP模式的關鍵問題在于以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機制，以及由此帶來的合理的投資回報的保障體系。賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸引社會資本并成功運行的關鍵。而特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個大類：一是特許經(jīng)營權(quán)，二是渠道許可，三是經(jīng)濟性優(yōu)惠政策。協(xié)調(diào)機制的一個重要組成部分是通過約定的特許經(jīng)營及優(yōu)惠政策，確保投資人的合理回報，由此才能吸引社會資本的介入。

3.3 PPP模式回報機制的設定

通過對不同的投資回報機制約定，PPP可以衍生為多種模式，當前相對比較成熟的方式包括影子價格模式和資源注入模式。

影子價格模式：通過物價水平、人均收入、客流量等要素分析，測算平均人次票價收入水平——影子票價；在客流合理的情況下，當實際票價低于影子票價時，政府給予缺額補貼，當實際票價高于影子票價時，政府與投資人按照約定比例分成。在客流遠不足預測水平時，政府需要采用一定的措施回購或終止交易保障投資人利益。

資源注入模式：政府將一定的資源(土地、礦藏和旅游等) 開發(fā)工作權(quán)授予項目公司，項目公司通過資源開發(fā)獲得或與項目發(fā)起人分享開發(fā)利潤，并以此彌補項目運營的虧損, 保證項目公司的正常運營，項目公司需要具有較高的項目建設和資源開發(fā)經(jīng)驗, 能最大限度地提升項目整體利益。

總體來說回報模式是根據(jù)政府、投資人以及項目本身的特點來進行擬定：影子價格模式需要精確測算和評估能力，適合客流情況較好的項目；資源注入模式需要投資人有較強的資源開發(fā)能力，并且政府有相關資源可注入，二者能形成共贏的預期，同時這種模式需要投資人在開發(fā)初期的二次投入。而影子價格模式為目前國內(nèi)外交通基礎設施領域引用較多、操作易行的投資回報設定方式。

4 PPP模式在軌道交通建設應用案例分析

4.1 PPP模式在北京地鐵4號線中的應用

2005年香港地鐵公司與北京市政府簽署北京地鐵4號線項目《特許經(jīng)營協(xié)議》，開始了國內(nèi)軌道交通建設PPP模式的探索。代表北京市政府的北京市基礎設施投資有限公司（簡稱京投公司）、香港鐵路有限公司（簡稱港鐵公司）和北京首創(chuàng)股份有限公司（簡稱首創(chuàng)公司）三方合作成立PPP合作公司北京京港地鐵有限公司（簡稱京港地鐵公司），注冊資本約15億元人民，其中京投公司占股2%，港鐵公司占股49%，首創(chuàng)公司占股49%。

地鐵4號線的特許經(jīng)營期為30年，項目總投資約153億元人民幣。其中70%約107億元由北京市政府出資，其余部分由PPP合作公司京港地鐵公司出資。北京市政府負責4號線土建工程部分（簡稱A部分）的建設并將該部分資產(chǎn)租賃給京港地鐵公司；京港地鐵公司負責4號線車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設備（簡稱B部分）的投資、建設，以及特許經(jīng)營期內(nèi)地鐵4號線（包括A和B部分）的運營管理、設施維護、資產(chǎn)更新、站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營等。特許經(jīng)營期滿后，京港地鐵公司將A部分使用權(quán)歸還，將B部分設施無償移交給政府。

北京市政府測算出平均人次票價收入水平——影子票價，作為投資方進行財務可行性分析的依據(jù)。票價每3年為一個調(diào)整周期，根據(jù)CPI、工資和電價3個要素調(diào)整各運營年度的測算票價。當實際人均人次票價收入水平大于影子票價時，超出部分的70%由PPP公司退還政府，30%部分歸PPP公司所有。當實際人均人次票價收入水平小于影子票價時，差額部分由政府補貼。項目實施框架如圖2所示：

圖2 北京地鐵4號線PPP構(gòu)架圖

北京地鐵引入香港地鐵運營服務主要是考慮兩方面因素，一是能夠節(jié)省政府投資，減輕政府的資金壓力，另一方面就是引進先進的地鐵運營和管理經(jīng)驗，并引入適度競爭，提高地鐵建設、運營和管理效率。北京地鐵4號線的PPP模式已經(jīng)運行了5年，其中很多方面反映出該種模式的先進性，主要如下：

（1）節(jié)約資金。京港地鐵負責地鐵4號線約30%的投資，總額46億元，同時，京港地鐵負責運營期內(nèi)線路、設備設施的所有維修維護和更新改造工作。預計兩部分需投入的資金接近100億元，有效節(jié)省了政府的財政投入。

（2）影子票價。通過特許協(xié)議中核定的票價是3.34元，由于北京市實行2元一票制后，分攤到地鐵4號線的實際票價只有1.04元，北京市按協(xié)議給地鐵4號線提供票價補償，年度補償金額約為6億元。

（3）運營效果。通過優(yōu)化前期工作，地鐵4號線開通即實現(xiàn)最小行車間隔3 min的紀錄，并在開通后19個月內(nèi)，2次縮小運行間隔至目前的2 min15 s。4號線開通運營2年，日均客流達到近90萬人次，最高日客流量近120萬人次，與開通初期相比增長了71%。良好的客流量業(yè)績?yōu)轫椖砍墒炱谟峁┝吮Ｕ?，客流量表現(xiàn)強勁，營利性趨勢可見。

（4）商業(yè)開發(fā)。地鐵4號線在商業(yè)開發(fā)上也進行了創(chuàng)新，在廣告資源經(jīng)營上采用了業(yè)主自建媒體、廣告公司許可經(jīng)營的全新模式，強化了合作雙方的經(jīng)營關聯(lián)和協(xié)作需求。目前地鐵4號線一年的廣告收入超過7 000萬，大大高出一般單一線路的廣告收入。

（5）利益分享。對比情況基本類似的北京5號線，補貼金額按照同口徑計算，財政一年要負擔8億元左右，同比地鐵4號線一年就為政府節(jié)省了1億多元。而作為投資人，2013年港鐵集團京港地鐵公司的利潤為2.03億港元，真正達到了合作共贏的目標。

4.2 BDOT模式在深圳地鐵4號線中的應用

BDOT是“Build-Development-Operate-Transfer”的簡寫，其與傳統(tǒng)BOT的不同之處是多了開發(fā)這一環(huán)節(jié)，將軌道交通周邊土地、物業(yè)開發(fā)與BOT相結(jié)合。該模式與傳統(tǒng)的BOT融資建設模式相比，其特點在于政府在特許經(jīng)營權(quán)中向項目承包建設方授予了項目相關產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的開發(fā)權(quán)，以開發(fā)權(quán)來支持非贏利性基礎設施的建設，確保穩(wěn)定的資金流。

深圳軌道交通4號線采用了BDOT項目融資模式。深圳地鐵4號線以授予特許經(jīng)營權(quán)的方式由香港地鐵公司投資、建設、運營，建設期5年，運營期30年；香港地鐵公司還獲得4號線沿線290 m2建筑面積的物業(yè)開發(fā)權(quán)，開發(fā)期限30年。此外，香港地鐵公司在整個建設和經(jīng)營期內(nèi)，項目公司由香港地鐵公司絕對控股，自主經(jīng)營、自負盈虧，運營期滿，全部資產(chǎn)無償移交深圳市政府。

4.3 BOT+股權(quán)回購在淮安有軌電車項目中的應用

淮安有軌電車一期工程全長20.3 km，工程估算投資約35億元。由上海基礎設施建設發(fā)展有限公司、上海城市建設設計研究總院、上海城建市政工程（集團）有限公司組成聯(lián)合體承擔本項目的投資、設計和建設工作。上?；A設施建設發(fā)展有限公司設立專門的項目公司作為項目合同乙方運作該項目?；窗彩姓跈?quán)淮安市交通局為項目甲方,與項目公司簽訂《特許經(jīng)營權(quán)合同》，并明確在項目建設期結(jié)束后，由項目甲方指定的部門按約定原則通過股權(quán)回購的方式回購項目公司股權(quán)。該有軌電車項目總投資期限為 6.5 年，包含工程建設期 1.5年及項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓期5 年。這種模式與傳統(tǒng)BOT的不同之處是多了股權(quán)回購這一安排。

上述3個案例分別采用了票價補貼、商業(yè)開發(fā)和股權(quán)回購的融資及回報模式，其中淮安有軌電車項目由于建設資金少、回購期短，政府對社會資源的使用僅僅在融資和建設期間，沒有形成利益共同體的深度合作模式。北京地鐵4號線的實施模式完全符合PPP模式的特點，且對PPP模式在城市軌道交通領域的應用起到了標桿示范作用，具有極為重要的意義；而深圳地鐵4號線由于土地開發(fā)出讓基準價格難以合理評估、確定，因而對投資人開發(fā)獲利標準的難以把握，將對資源注入模式的回報方式帶來極大的影響，事實上，目前已有多地政府明確規(guī)定投資人不享受土地開發(fā)的增值收益。

城市軌道交通特別是地鐵項目，專業(yè)配備多，資金龐大，管理體系復雜，政府需要更多地利用市場力量，進行資源的合理配置，通過設定務實可行的投資回報機制，有利于拓寬融資渠道，提高項目運作效率。

5 PPP模式成功應用的關鍵要素分析

（1）政府的角色定位

PPP模式中政府和社會企業(yè)是以特許權(quán)為基礎的合作關系，因而政府在軌道交通建設中的角色需要改變，要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務。

（2）經(jīng)濟分析可行性

在現(xiàn)實中，由于政府常常急于落實項目建設計劃、社會企業(yè)急于尋找投資機會，雙方往往對項目前景的估計過于樂觀，包括過分夸大未來的市場需求，忽視潛在的競爭因素和精細的經(jīng)濟測算，使得項目的經(jīng)濟可行性分析不夠科學，增加了項目投資風險。因此，合作雙方應對項目經(jīng)濟性進行充分的可行性論證。

（3）互信及互補的合作機制

與社會資本合作的基礎在于無論是公共部門還是社會企業(yè)，它們在公共服務的生產(chǎn)和提供的過程中，都具有獨特的優(yōu)勢；成功的制度安排在于汲取雙方的優(yōu)勢以建立互補性的合作關系。雙方應該在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，按照權(quán)責明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。合同雙方應牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。

（4）風險分擔機制

風險分擔是否合理是PPP模式能否成功的決定因素之一。針對軌道交通項目投資和風險較大的特點，應該按照風險收益對等的原則，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調(diào)整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

（5）外部環(huán)境支持

PPP項目實際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運行，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，對政府部門與社會企業(yè)在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。

此外，PPP模式最大的特點是通過給予一定的政策扶持來保障社會資本的收益，從而吸引社會資本投入。除采用常規(guī)的稅收優(yōu)惠、項目配套設施的實物資助或貸款擔保等，如果能夠在結(jié)合當?shù)剀壍澜煌ńㄔO的實際情況，創(chuàng)新性地提出符合有關法律法規(guī)規(guī)定的政府扶持政策，必將更加有利于調(diào)動社會資本的積極性。

6 結(jié)語

PPP模式有利于拓寬軌道交通建設的融資渠道，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補，促進投資主體多元化；有利于理順政府與市場關系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。作為政府和社會企業(yè)，在互信共贏理念基礎上推動合作，使PPP模式在城市軌道交通項目中具有更強的操作性，實現(xiàn)城市軌道交通的公益性和贏利性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，那么PPP模式在我國城市軌道交通建設方面必將具有更廣闊的應用前景。

［1］嚴玲，崔健. 城市軌道交通項目PPP模式交易方式選擇的多案例研究［J］.科技進步與對策，2011，28（13）：110-115.

［2］馬君. PPP模式在我國基礎設施建設中應用前景研究［J］.寧夏社會科學，2011 （3）：43-45.

［3］陳波城市軌道交通建設的PPP模式應用研究［D］.成都：西南交通大學，2008.

［4］嚴大龍.城市軌道交通融資建設模式研究［D］.長沙：國防科技大學，2007.

［5］李志勇. 北京地鐵“4號線模式”能否復制［N］. 經(jīng)濟參考報，2011-05-30（5）.

［6］冶桂春.沈陽城市軌道交通建設項目投融資問題研究 ［D］.大連：大連海事大學，2010.

［7］陳柳欽. 運用PPP模式進行城市軌道交通建設融資［J］.湖北經(jīng)濟學院學報，2006，4（3）52-58.

［8］蔡蔚. 我國城市軌道交通投融資體制演進機理探析［D］.上海：同濟大學，2007.

［9］唐興霖，周軍.公私合作制（PPP）可行性：以城市軌道交通為例的分析［J］.學術(shù)研究，2009（2）：60-65.

［10］麻寶莉.城市軌道交通投融資模式研究［D］.長春：吉林大學，2005.