結(jié)果公平：美國(guó)聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策取向與策略

栗玉香 馮國(guó)有

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 102206)

結(jié)果公平：美國(guó)聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策取向與策略

栗玉香 馮國(guó)有

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 102206)

2001年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》(NCLB)法案，以及2009年奧巴馬政府《力爭(zhēng)上游》(RTT)政策的實(shí)施，標(biāo)志著美國(guó)教育財(cái)政政策從追求教育機(jī)會(huì)公平轉(zhuǎn)向追求教育結(jié)果公平。NCLB法案開啟了美國(guó)聯(lián)邦政府在全國(guó)范圍內(nèi)追求教育結(jié)果公平的初步實(shí)踐；奧巴馬政府針對(duì)NCLB實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，提出讓所有兒童都成功的目標(biāo)，深化了教育結(jié)果公平的財(cái)政政策。2015年總統(tǒng)教育預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目更凸顯出聯(lián)邦政府以更務(wù)實(shí)的態(tài)度和措施不斷推進(jìn)結(jié)果公平的進(jìn)程，教育結(jié)果公平成為美國(guó)教育財(cái)政政策的新取向。優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算和財(cái)政誘導(dǎo)作為聯(lián)邦實(shí)施教育結(jié)果公平的財(cái)政政策策略，旨在建立起“政策目標(biāo)——優(yōu)先預(yù)算——財(cái)政誘導(dǎo)——教育結(jié)果——目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的教育財(cái)政支出鏈條，進(jìn)而促進(jìn)結(jié)果公平教育政策的有效執(zhí)行。美國(guó)以結(jié)果公平為導(dǎo)向的教育財(cái)政政策對(duì)我國(guó)推進(jìn)教育公平的教育財(cái)政政策改革具有借鑒意義。

聯(lián)邦政府; 結(jié)果公平; 教育預(yù)算; 財(cái)政誘導(dǎo); 績(jī)效問責(zé)

一、引言

自20世紀(jì)八九十年代，美國(guó)就開始在公共管理領(lǐng)域推行結(jié)果導(dǎo)向的政府預(yù)算，包括公共領(lǐng)域的諸多方面，教育也不例外，目的是改革政府只注重從納稅人那里拿錢，不注重對(duì)納稅人所希望的結(jié)果負(fù)責(zé)，即只注重投入不關(guān)注結(jié)果的投入型預(yù)算模式，績(jī)效預(yù)算隨之盛行。起初的結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算也許是個(gè)模糊的概念，尤其是在教育領(lǐng)域。因?yàn)榻逃Y(jié)果的難測(cè)性，導(dǎo)致了政府教育財(cái)政政策的目標(biāo)常常以比較平和、模糊的表述替代，比如，“保障教育公平”，或者“提高教育質(zhì)量”。但近年來，隨著美國(guó)教育測(cè)量技術(shù)的推進(jìn)，以及地方教育實(shí)踐的豐富，教育結(jié)果的測(cè)量已經(jīng)成為可能，政府的教育目標(biāo)也由泛泛地追求教育公平、提高教育質(zhì)量，到追求“人人都成功”的結(jié)果公平目標(biāo)。這一目標(biāo)追求對(duì)每一個(gè)為政府提供收入的美國(guó)人、對(duì)每一個(gè)在美接受教育的受教育者來說都是很有鼓舞力的。當(dāng)然，真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要一個(gè)不斷完善的過程。小布什時(shí)期開始實(shí)施的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》(No Child Left Behind, NCLB)法案以及現(xiàn)在奧巴馬政府實(shí)施的“力爭(zhēng)上游”(Race to The Top)都是在逐步轉(zhuǎn)向追求“人人都成功”的教育結(jié)果。盡管全國(guó)各州政策實(shí)施的結(jié)果還不盡相同，或者還不是很理想，但各州已經(jīng)在加大實(shí)施力度，比如加利福尼亞州，州政府教育預(yù)算正在配合聯(lián)邦政府以結(jié)果為導(dǎo)向的教育預(yù)算，實(shí)施地方控制的預(yù)算撥款模式(Local Control Funding Formula，LCFF)，通過預(yù)算的績(jī)效管理，引導(dǎo)各學(xué)區(qū)、學(xué)校的教育實(shí)踐，最大限度地讓所有孩子都能通過聯(lián)邦或州規(guī)定的教育標(biāo)準(zhǔn)。各州和聯(lián)邦政府定期發(fā)布的“教育預(yù)算報(bào)告”、“教育審計(jì)報(bào)告”和“教育問責(zé)報(bào)告”就是向公眾展示教育結(jié)果的報(bào)告，將政府拿錢、政府花錢、政府辦事有機(jī)地聯(lián)系在一起。這是納稅人期望的，也是政府應(yīng)該做的。系統(tǒng)探討美國(guó)聯(lián)邦政府以結(jié)果公平為導(dǎo)向的教育財(cái)政政策實(shí)踐，結(jié)合對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府2015年教育優(yōu)先項(xiàng)目預(yù)算策略和財(cái)政誘導(dǎo)預(yù)算策略的分析，不僅可以清晰地看到美國(guó)聯(lián)邦政府的教育公平導(dǎo)向和財(cái)政策略，而且對(duì)于我國(guó)推進(jìn)教育公平的財(cái)政政策改革也具有一定的借鑒意義。

二、結(jié)果公平：美國(guó)聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策的取向

(一)從NCLB到RTT：美國(guó)教育公平財(cái)政政策的新起點(diǎn)

教育公平一直是美國(guó)教育財(cái)政政策的主題。從20世紀(jì)60年代開始，聯(lián)邦政府通過了一系列的教育法案，比如《國(guó)防教育法》(1958)、《民權(quán)法案》(1964)、《初等與中等教育法》(1965)、《殘疾兒童教育法》(1975)、《教育鞏固與促進(jìn)法》(1981)等，投入了大量的教育資金，建立了制度化、規(guī)范化的聯(lián)邦政府教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，推進(jìn)了美國(guó)教育機(jī)會(huì)公平的進(jìn)程。20世紀(jì)70年代到21世紀(jì)初，美國(guó)教育財(cái)政政策的重點(diǎn)是解決教育財(cái)政的公平與充足問題，州與學(xué)區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)的差異明顯縮小，教育過程公平得到較大改善。2001年國(guó)會(huì)通過并于2002年開始實(shí)施的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案，標(biāo)志著美國(guó)教育財(cái)政政策重點(diǎn)從追求教育機(jī)會(huì)公平開始轉(zhuǎn)向追求教育結(jié)果的公平。2008年奧巴馬總統(tǒng)上任后，針對(duì)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了改革，2009年實(shí)施了“力爭(zhēng)上游”政策，提出了讓所有兒童都成功的教育目標(biāo)，提升了教育結(jié)果公平的層次。從奧巴馬政府的改革目標(biāo)看，教育結(jié)果公平作為聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策目標(biāo)并沒有改變，而是以一種更高遠(yuǎn)、更務(wù)實(shí)的態(tài)度和措施推進(jìn)教育結(jié)果公平的進(jìn)程，比如通過提供高品質(zhì)的教育，深化教育機(jī)會(huì)公平。結(jié)果公平是當(dāng)代美國(guó)教育財(cái)政政策的新取向、新起點(diǎn)，它強(qiáng)調(diào)教育財(cái)政投入對(duì)教育產(chǎn)出和教育結(jié)果公平的作用，強(qiáng)化了聯(lián)邦政府教育財(cái)政資助對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成就以及學(xué)生未來發(fā)展的作用，更強(qiáng)化了美國(guó)教育改革發(fā)展對(duì)其國(guó)家發(fā)展、全球競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略作用。

(二)《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案：追求教育結(jié)果公平的初步實(shí)踐

2002年，聯(lián)邦政府實(shí)施了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案。該法案內(nèi)容很多，概括其內(nèi)容主要有：一是建立州學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將閱讀和數(shù)學(xué)作為學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)核心課程進(jìn)行州統(tǒng)考；二是學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)面向所有學(xué)生，要求到2014年學(xué)生100%達(dá)到熟練程度；三是設(shè)立年度進(jìn)步獎(jiǎng)，對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)成就改善的州和學(xué)區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒有達(dá)標(biāo)的學(xué)區(qū)、學(xué)校進(jìn)行干預(yù)；四是利用教育券計(jì)劃、特許學(xué)校等市場(chǎng)選擇形式，倒逼學(xué)區(qū)、學(xué)校改進(jìn)學(xué)?？?jī)效，提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就；五是公開州、學(xué)區(qū)、學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成就及相關(guān)信息，充分發(fā)揮社會(huì)和公眾的輿論監(jiān)督作用?！恫蛔屢粋€(gè)孩子掉隊(duì)》法案第一次將財(cái)政資金與學(xué)生學(xué)業(yè)成就聯(lián)系在一起，強(qiáng)調(diào)根據(jù)學(xué)校完成目標(biāo)的情況以及接受績(jī)效問責(zé)的結(jié)果進(jìn)行財(cái)政分配。①聯(lián)邦政府希望通過強(qiáng)化績(jī)效責(zé)任來消除學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距，使所有的學(xué)校、所有的學(xué)生的閱讀和數(shù)學(xué)都必須達(dá)到相同的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。②這標(biāo)志著聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策的重心開始轉(zhuǎn)向教育結(jié)果公平。

聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策重心轉(zhuǎn)向是基于美國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量分化做出的選擇。2003年，根據(jù)學(xué)術(shù)能力測(cè)驗(yàn)結(jié)果，十二年級(jí)的黑人學(xué)生中只有 16% 能夠熟練閱讀，3%在數(shù)學(xué)上達(dá)到熟練水平；拉美裔學(xué)生中有20%能夠熟練閱讀，但也只有 4%在數(shù)學(xué)上達(dá)到了熟練水平。③導(dǎo)致這種狀況的原因與聯(lián)邦政府長(zhǎng)期以來基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)資助模式有密切關(guān)系?？梢哉f，美國(guó)自1965年的《初等與中等教育法》頒布以來，向所有處境不利的兒童提供特殊的補(bǔ)償教育與財(cái)政資助是聯(lián)邦政府教育財(cái)政政策的重心，如以“Title I聯(lián)邦政府教育資助項(xiàng)目”為代表的大量聯(lián)邦政府教育資金大多投入到“處境不利兒童”的教育項(xiàng)目，通過滿足處境不利兒童的特殊教育需求，來擴(kuò)展和改進(jìn)他們的教育狀況。但實(shí)際上，在NCLB法案實(shí)施之前的相關(guān)法規(guī)和資助中，聯(lián)邦政府主要關(guān)注的是對(duì)經(jīng)濟(jì)不利學(xué)生獲得教育機(jī)會(huì)的公平，很少關(guān)注這些資金對(duì)學(xué)生教育結(jié)果的公平，比如1994年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《2000目標(biāo)：美國(guó)教育法案》后，1995年聯(lián)邦政府投入了90多億美元，用以支持州和地方政府為實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)而采取的改革。但聯(lián)邦政府對(duì)地方政府如何進(jìn)行改革以及學(xué)生學(xué)業(yè)成就如何并沒有做出具體的要求。這種只管投入不問結(jié)果、只重形式不重實(shí)質(zhì)的教育財(cái)政支出模式，在很大程度上影響了弱勢(shì)群體教育公平的實(shí)現(xiàn)程度。在一定意義上，《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》法案強(qiáng)調(diào)績(jī)效責(zé)任是對(duì)過去教育財(cái)政支出模式的反思和改革。

為實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平，聯(lián)邦政府教育預(yù)算的優(yōu)先項(xiàng)目重點(diǎn)投向了NCLB法案的實(shí)施項(xiàng)目。聯(lián)邦政府教育預(yù)算數(shù)據(jù)顯示，2006年聯(lián)邦用于NCLB法案項(xiàng)目支出達(dá)253億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出560億美元的45.18%；2007年NCLB項(xiàng)目支出為244億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的42.12%；2008年NCLB項(xiàng)目支出為245億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的46.78%；2009年NCLB項(xiàng)目支出為245億美元，占聯(lián)邦教育預(yù)算總支出的42.23%。從2006年到2009年，聯(lián)邦教育預(yù)算總額每年基本保持在560億美元到592億美元之間，其中每年用于NCLB法案實(shí)施項(xiàng)目的資金均在40%以上。這些項(xiàng)目主要包括，提高學(xué)習(xí)落后或退學(xué)學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，提高學(xué)生閱讀與數(shù)學(xué)能力；資助處境不利學(xué)生改善教育質(zhì)量；培訓(xùn)教師教學(xué)技能，加強(qiáng)教學(xué)研究；獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生學(xué)業(yè)成就進(jìn)步的州、學(xué)區(qū)和學(xué)校；建立學(xué)生學(xué)業(yè)成就測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)；增加和改善特許學(xué)校；擴(kuò)大學(xué)生家長(zhǎng)擇校權(quán)等。教育預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目的投入對(duì)改進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成就起到積極的作用。2007年四年級(jí)的閱讀和數(shù)學(xué)、八年級(jí)數(shù)學(xué)的黑人學(xué)生以及拉美裔美國(guó)學(xué)生學(xué)業(yè)成就均已經(jīng)達(dá)到了歷史最高分。④

(三)創(chuàng)新高品質(zhì)教育的RTT：奧巴馬政府追求更加務(wù)實(shí)的教育結(jié)果公平

奧巴馬政府為完善結(jié)果公平的教育財(cái)政政策目標(biāo)，2009年開始實(shí)施了“力爭(zhēng)上游”政策，為達(dá)到“人人都能成功”的政策目標(biāo)，實(shí)施了更加務(wù)實(shí)的以教育結(jié)果公平為導(dǎo)向的教育財(cái)政政策。

1.完善標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)了學(xué)生學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)體系和學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)體系。即追蹤學(xué)生學(xué)業(yè)成就的進(jìn)步，衡量學(xué)生是否為上大學(xué)或就業(yè)做好了準(zhǔn)備以及學(xué)校是否促進(jìn)學(xué)生個(gè)性化學(xué)習(xí)方式的發(fā)展；對(duì)于那些需要改進(jìn)的學(xué)校采取扶持，而不是簡(jiǎn)單的處罰。

2.加大教育改革投入。簽署《2009美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》，1000 億美元投入教育，用于學(xué)校教學(xué)改革、縮小學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距，使各種不同背景的學(xué)生達(dá)到較高的學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；50 億美元投入“力爭(zhēng)上游”和“有效方法與創(chuàng)新投資項(xiàng)目”。⑤

3.重新界定學(xué)校重組。2012年，奧巴馬政府對(duì)全國(guó)50%以上的不達(dá)標(biāo)的學(xué)校實(shí)行豁免，可以不履行NCLB法案規(guī)定的核心條款，但學(xué)校和學(xué)區(qū)必須保證要為學(xué)生升學(xué)和就業(yè)發(fā)展設(shè)置新的目標(biāo)，必須把對(duì)教師和學(xué)校的評(píng)價(jià)與學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)化考試成績(jī)掛鉤。⑥

4.開發(fā)績(jī)效考評(píng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。有效地使用高品質(zhì)、適時(shí)的數(shù)據(jù)，包括通過對(duì)整個(gè)政策和項(xiàng)目的評(píng)估與績(jī)效測(cè)量。聯(lián)邦政府教育部投入資金開發(fā)學(xué)生學(xué)業(yè)考評(píng)系統(tǒng)和學(xué)生成績(jī)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用于監(jiān)測(cè)學(xué)生成績(jī)進(jìn)步、教師改革教學(xué)、學(xué)校及聯(lián)邦政府教育政策調(diào)整。

三、優(yōu)先與誘導(dǎo)：美國(guó)聯(lián)邦政府追求教育結(jié)果公平的策略

(一)教育優(yōu)先項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算策略

美國(guó)每個(gè)財(cái)年的總統(tǒng)教育預(yù)算都明確列示聯(lián)邦政府教育優(yōu)先項(xiàng)目及其財(cái)政預(yù)算情況?？偨y(tǒng)教育優(yōu)先項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算是聯(lián)邦政府資金預(yù)算優(yōu)先保障的支出項(xiàng)目預(yù)算，是聯(lián)邦政府預(yù)算的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了聯(lián)邦政府教育政策的重點(diǎn)?？偨y(tǒng)教育優(yōu)先項(xiàng)目及其財(cái)政預(yù)算來自于聯(lián)邦政府教育部。在對(duì)政府不同部門根據(jù)國(guó)家教育政策重點(diǎn)編制的優(yōu)先項(xiàng)目和財(cái)政預(yù)算基礎(chǔ)上，教育部綜合形成了總統(tǒng)的教育預(yù)算。一般而言，聯(lián)邦政府公共預(yù)算撥款分為法定支出撥款和自由裁量撥款。法定支出是依法進(jìn)行的支出，其支出額度是已經(jīng)被規(guī)定好的，不需要每年都授權(quán)。自由裁量撥款是需要每年表決授權(quán)的支出。在自由裁量撥款中，聯(lián)邦政府不同部門間的預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)地位存在差異，教育自由裁量預(yù)算在部門預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)中處于比較強(qiáng)勢(shì)的地位，2011財(cái)年它僅次于國(guó)防，位于第二，體現(xiàn)了聯(lián)邦政府對(duì)教育的重視程度?？偨y(tǒng)教育預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目是對(duì)教育領(lǐng)域法定支出撥款和自由裁量撥款的綜合運(yùn)用，反映出聯(lián)邦政府教育財(cái)政支出項(xiàng)目的重點(diǎn)選擇，也反映了聯(lián)邦政府的教育財(cái)政政策的導(dǎo)向。2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府追求教育結(jié)果公平的預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目策略非常明顯。它包括為所有學(xué)生獲得成功創(chuàng)造機(jī)會(huì)，為學(xué)前兒童提供高品質(zhì)的教育項(xiàng)目，為縮小學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距和準(zhǔn)備就業(yè)創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目，為提升低績(jī)效學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成就造就卓越教師團(tuán)隊(duì)等優(yōu)先項(xiàng)目及財(cái)政預(yù)算?；?015年奧巴馬政府教育優(yōu)先項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算的分析，可以進(jìn)一步看出，奧巴馬政府追求教育結(jié)果公平的政策導(dǎo)向不僅沒有變，聯(lián)邦政府教育預(yù)算投入力度及方向性更加明確。

1.為所有學(xué)生獲得成功創(chuàng)造機(jī)會(huì)。2015年總統(tǒng)教育預(yù)算將通過新創(chuàng)的項(xiàng)目與已有項(xiàng)目的組合，為所有學(xué)生獲得成功創(chuàng)造機(jī)會(huì)，著力解決教育資源配置及教育結(jié)果不公平問題。這個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算主要包括：(1)投入3億美元用于新創(chuàng)的“力爭(zhēng)上游-機(jī)會(huì)公平”項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)撥款，主要用于州和學(xué)區(qū)實(shí)施綜合改革，以提高最貧困學(xué)校學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，縮小學(xué)生在教育機(jī)會(huì)和教育成就方面的差距。(2)投入144億美元，用于“Title I 學(xué)生大學(xué)和就業(yè)準(zhǔn)備”項(xiàng)目。其中投入116億美元作為特別教育基金，以幫助保持對(duì)高貧困學(xué)校的低收入家庭學(xué)生和殘障學(xué)生學(xué)業(yè)成就的支持。(3)投入11億美元，用于“21世紀(jì)社區(qū)學(xué)習(xí)中心”建設(shè)項(xiàng)目，以支持州、地方教育機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性組織或地方政府機(jī)構(gòu)為提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就，提供常規(guī)的學(xué)校學(xué)習(xí)之外的各種學(xué)習(xí)、業(yè)余活動(dòng)。(4)投入5.058億美元用于“學(xué)校轉(zhuǎn)制基金”項(xiàng)目，以強(qiáng)力支持對(duì)州和地方實(shí)施對(duì)低績(jī)效學(xué)校嚴(yán)格的、地方選擇干預(yù)政策，擴(kuò)大學(xué)生家長(zhǎng)的擇校權(quán)，倒逼學(xué)校改進(jìn)績(jī)效。(5)投入1億美元，用于“社區(qū)承諾”項(xiàng)目⑦，以獎(jiǎng)勵(lì)那些高品質(zhì)學(xué)校或?qū)W區(qū)設(shè)計(jì)出兒童和家庭需要的、從搖籃到就業(yè)的教育計(jì)劃，并通過有效的、綜合改革方案的實(shí)施，幫助那些教育效果不佳的社區(qū)和學(xué)校提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就。(6)投入7000萬美元，用于“全州范圍內(nèi)縱向數(shù)據(jù)系統(tǒng)”建設(shè)項(xiàng)目，支持學(xué)校加強(qiáng)校級(jí)水平的財(cái)政、教師、領(lǐng)導(dǎo)的有效性、學(xué)生成就等綜合數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，并能夠運(yùn)用這些數(shù)據(jù)分析教育資源分配和學(xué)生學(xué)業(yè)成就的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)教育系統(tǒng)有效發(fā)展的目標(biāo)。

2.為學(xué)前兒童提供高品質(zhì)的教育項(xiàng)目。2015年總統(tǒng)教育預(yù)算更新了總統(tǒng)為所有兒童投資750億美元法定支出項(xiàng)目，設(shè)立了“學(xué)前發(fā)展基金”。這個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算主要包括：(1)投入13億美元，為所有兒童享有高品質(zhì)的學(xué)前教育提供支持，使所有兒童能夠順利地與中小學(xué)教育系統(tǒng)銜接。 (2)投入5億美元用于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目“學(xué)前教育發(fā)展資助”，幫助州和地方實(shí)施高品質(zhì)的學(xué)前教育項(xiàng)目以及鞏固現(xiàn)有項(xiàng)目的能力建設(shè)。(3)投入4.418億美元用于“嬰幼兒和家庭教育資助”項(xiàng)目，以幫助州實(shí)施在全州范圍內(nèi)對(duì)合乎要求的2歲殘障兒童及其家庭提供早期干預(yù)服務(wù)。(4)投入3.532億美元用于“IDEA學(xué)前教育資助”(IDEA Preschool Grants)，以幫助州為3-5歲殘障兒童在最低限制環(huán)境下提供自由適宜的公共教育，幫助殘障兒童獲得成功。

3.為縮小學(xué)生學(xué)業(yè)成就差距和準(zhǔn)備就業(yè)創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目。聯(lián)邦政府強(qiáng)調(diào)教育創(chuàng)新和合作，以促進(jìn)教育改革和提高教育成就。在這個(gè)領(lǐng)域，政府的旗艦項(xiàng)目繼續(xù)投資在基于縮小美國(guó)學(xué)生學(xué)業(yè)成就差異、有效進(jìn)行教育實(shí)踐基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。2015財(cái)年預(yù)算還為高中科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)(STEM)教育更新了總統(tǒng)預(yù)算案，同時(shí)在成人教育以及促進(jìn)創(chuàng)新和合作的職業(yè)技術(shù)教育方面提出了新的創(chuàng)意。設(shè)計(jì)這些投資項(xiàng)目，旨在支持針對(duì)為學(xué)生和成年人的大學(xué)學(xué)習(xí)以及職業(yè)成功做好準(zhǔn)備而進(jìn)行的改革。這一總統(tǒng)教育優(yōu)先項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算主要包括：(1)1.65億美元用于“投資創(chuàng)新”項(xiàng)目。該預(yù)算比往年增加了2340萬美元，以保持強(qiáng)力支持“基于證據(jù)方法去測(cè)試新的想法、工作的有效性、在高需求地區(qū)擴(kuò)大使用最為有效方法”等項(xiàng)目。(2)1.5億美元用于新創(chuàng)的“高中再設(shè)計(jì)”項(xiàng)目，以支持高中使用創(chuàng)新的方法，更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)生為上大學(xué)和就業(yè)成功做好準(zhǔn)備；鼓勵(lì)學(xué)區(qū)及其合作者參與資金競(jìng)爭(zhēng)；讓所有高中生通過項(xiàng)目或解決問題式的學(xué)習(xí)、有組織的實(shí)習(xí)以及導(dǎo)師制等方式，獲得上大學(xué)需要的相應(yīng)學(xué)分和就業(yè)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)或競(jìng)爭(zhēng)力。(3)1.7億美元用于資助綜合“STEM創(chuàng)新提案”，以改變美國(guó)學(xué)校在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育方面的教學(xué)狀況。(4)1000萬美元用于新創(chuàng)的“非認(rèn)知技能”項(xiàng)目，為學(xué)區(qū)和研究伙伴在發(fā)展和測(cè)試干預(yù)方面的工作提供競(jìng)爭(zhēng)性資助，以提高中學(xué)生的非認(rèn)知技能。(5)11億美元用于授權(quán)的“卡爾 D.帕金斯職業(yè)和技術(shù)教育”項(xiàng)目，以增強(qiáng)中學(xué)和高等教育、職業(yè)技術(shù)教育以及與產(chǎn)業(yè)、商業(yè)的聯(lián)合。

4.為提升低績(jī)效學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成就造就卓越教師團(tuán)隊(duì)。2015年總統(tǒng)教育預(yù)算加大財(cái)政投入力度用于對(duì)低績(jī)效學(xué)校實(shí)施轉(zhuǎn)制、實(shí)行新的學(xué)業(yè)成就評(píng)價(jià)系統(tǒng)、支持學(xué)校教師和領(lǐng)導(dǎo)者能力的提升、提高教師的教育實(shí)踐水平和學(xué)校管理水平。這個(gè)優(yōu)先項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算主要包括：(1)2億美元用于新創(chuàng)的“聯(lián)系教育者”項(xiàng)目，幫助教育者通過轉(zhuǎn)向應(yīng)用技術(shù)和數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)個(gè)性化教學(xué)，提高CCR(College-and-Career-Ready)標(biāo)準(zhǔn)教學(xué)和評(píng)估水平。(2)23億美元用于新創(chuàng)的“卓越教學(xué)團(tuán)隊(duì)”項(xiàng)目，以幫助州和地方教育機(jī)構(gòu)提高教師和校長(zhǎng)工作的有效性。(3)3500萬美元用于“學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變”項(xiàng)目，促進(jìn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行專業(yè)化的發(fā)展，以提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)必要技能，如給教師提供評(píng)估和反饋、分析學(xué)生數(shù)據(jù)、發(fā)展學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)、營(yíng)造積極的學(xué)校氣氛、支持CCR標(biāo)準(zhǔn)教學(xué)等方面的能力。(4)5億美元用于“認(rèn)知成功、專業(yè)卓越和合作教學(xué)”項(xiàng)目的一次性法定支出撥款，為教師和領(lǐng)導(dǎo)者提供有針對(duì)性的支持，支持其提高早期職業(yè)準(zhǔn)備和幫助學(xué)生的能力。

(二)財(cái)政誘導(dǎo)的政府預(yù)算策略

財(cái)政誘導(dǎo)，即聯(lián)邦政府通過財(cái)政資金引導(dǎo)州和地方政府一系列旨在實(shí)現(xiàn)教育結(jié)果公平的行動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府追求結(jié)果公平的政策目標(biāo)。其財(cái)政誘導(dǎo)行動(dòng)包括：聯(lián)邦政府制定教育結(jié)果公平政策目標(biāo)(預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目目標(biāo)是重點(diǎn))→聯(lián)邦政府提供資金資助(預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目資金規(guī)模)→州與地方政府簽訂教育績(jī)效問責(zé)協(xié)議→州和地方政府靈活使用聯(lián)邦政府教育撥款→聯(lián)邦政府以結(jié)果進(jìn)行考核、決定獎(jiǎng)懲。這樣聯(lián)邦政府通過相關(guān)教育法案和財(cái)政資助，逐步建立起“政策目標(biāo)——經(jīng)費(fèi)投入——教育過程——教育結(jié)果——目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的教育財(cái)政支出鏈條。

聯(lián)邦政府之所以選擇財(cái)政誘導(dǎo)作為實(shí)施教育結(jié)果公平政策的預(yù)算策略，與美國(guó)地方教育自治、教育財(cái)政分權(quán)、州與地方教育經(jīng)費(fèi)需求狀況有密切的關(guān)系。以教育結(jié)果公平為導(dǎo)向賦予州與地方政府使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)，是財(cái)政誘導(dǎo)預(yù)算策略的核心，學(xué)校教學(xué)與教育結(jié)果評(píng)價(jià)分離、結(jié)果公平績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開是財(cái)政誘導(dǎo)策略實(shí)施的重要制度條件。

1.財(cái)政誘導(dǎo)預(yù)算策略實(shí)施的原因。(1)美國(guó)憲法并沒有授權(quán)給聯(lián)邦政府直接干預(yù)教育的權(quán)力。根據(jù)美國(guó)憲法第十條修正案，“本憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給相應(yīng)各州人民行使”。顯然，聯(lián)邦憲法中沒有涉及公共教育，至今美國(guó)也沒有全國(guó)統(tǒng)一的教育系統(tǒng)，舉辦教育是州和地方政府的權(quán)力。比如2004-2006年，夏威夷州為捍衛(wèi)獨(dú)立的教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，曾宣稱不要聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)資助；弗吉尼亞州和猶他州也通過州議會(huì)的立法拒絕按聯(lián)邦政府的意志實(shí)施教育改革。⑧教育分權(quán)決定了聯(lián)邦政府不可能強(qiáng)制推行教育政策，而正是這種分權(quán)也為州和地方政府的教育創(chuàng)新提供了較為自由的空間和環(huán)境，財(cái)政誘導(dǎo)成為聯(lián)邦政府的權(quán)威與教育分權(quán)體制的契合。(2)州與地方政府對(duì)聯(lián)邦教育撥款形成一定程度的依賴。比如，1999-2000年，阿拉斯加州、亞拉巴馬州、路易斯安那州、新墨西哥州、北達(dá)科他州、南達(dá)科他州、密西西比州等，聯(lián)邦教育撥款占州教育經(jīng)費(fèi)支出均超過了10%以上。⑨尤其在2008年金融危機(jī)之后，大多數(shù)州和地方政府受財(cái)政收入下降的影響，不同程度削減了教育經(jīng)費(fèi)開支。2009 年 4 月，奧巴馬宣布實(shí)施“力爭(zhēng)上游”教育革新計(jì)劃，提供 43.5 億美元基金供各州政府申請(qǐng)，獲得聯(lián)邦政府高額的教育撥款對(duì)州和學(xué)區(qū)具有極大的誘惑力。研究發(fā)現(xiàn)：即使在各州的撥款增加15%，地區(qū)資源利用率提升15%的情況下，聯(lián)邦政府對(duì)堪薩斯州的撥款須增加18%，紐約州須增加129%，加利福尼亞州須增加547%，密蘇里州須增加1077%，才能實(shí)現(xiàn)“良好”的績(jī)效目標(biāo)。⑩這在一定程度上也刺激州政府參與聯(lián)邦政府教育政策執(zhí)行的積極性。

聯(lián)邦政府不僅要求各級(jí)教育結(jié)果公平績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開，同時(shí)也給予學(xué)生家長(zhǎng)“用腳投票”的權(quán)利，倒逼地方政府有效使用聯(lián)邦政府教育撥款，不斷改進(jìn)績(jī)效。比如，家長(zhǎng)可以根據(jù)學(xué)?？?jī)效報(bào)告進(jìn)行市場(chǎng)選擇，參與教育券計(jì)劃、特許學(xué)校計(jì)劃。學(xué)生如果離開原來學(xué)校轉(zhuǎn)到其他學(xué)校，其發(fā)生的額外經(jīng)費(fèi)仍然要由地方政府負(fù)擔(dān)。同時(shí)，聯(lián)邦政府充分發(fā)揮地方教育自治傳統(tǒng)在教育績(jī)效問責(zé)中的作用。比如，公眾通過選舉學(xué)區(qū)委員會(huì)委員、家長(zhǎng)委員會(huì)代表來體現(xiàn)自己的利益訴求；公眾參與學(xué)校定期舉辦的家長(zhǎng)會(huì)、質(zhì)詢會(huì)、聽證會(huì)，直接參與學(xué)校預(yù)算及相關(guān)決策等，充分發(fā)揮學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)學(xué)?？?jī)效問責(zé)的監(jiān)督作用。

四、推進(jìn)我國(guó)教育公平的思考

教育公平是世界性的教育發(fā)展主題，我國(guó)政府為推進(jìn)教育公平的進(jìn)程出臺(tái)了一系列的政策，投入了大量的財(cái)政資金，教育非公平問題得到一定程度的改善。未來我國(guó)教育公平之路如何走，我們可以從美國(guó)聯(lián)邦政府追求以結(jié)果公平為導(dǎo)向的財(cái)政政策實(shí)踐中獲得一些啟示。

(一)教育預(yù)算應(yīng)與教育公平領(lǐng)域需要優(yōu)先解決的政策目標(biāo)有機(jī)銜接

預(yù)算過程的本質(zhì)是政治的，但預(yù)算的結(jié)果表現(xiàn)為財(cái)政資源在不同領(lǐng)域的分配。對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，教育政策目標(biāo)最終是要落實(shí)到預(yù)算的資金配置上。任何國(guó)家的教育預(yù)算都存在財(cái)政資源的約束，如何把有限的教育財(cái)政資源優(yōu)先配置在百姓最關(guān)心、政府最迫切需要優(yōu)先解決的教育領(lǐng)域，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效的最大化，這是教育預(yù)算要考慮的關(guān)鍵問題。從教育預(yù)算和政府教育政策目標(biāo)的關(guān)系來看，從政府確定教育政策目標(biāo)——選擇優(yōu)先性項(xiàng)目——分配教育預(yù)算——預(yù)算單位使用教育資金——實(shí)現(xiàn)政府教育政策目標(biāo)，是一個(gè)完整而緊密的關(guān)系鏈。對(duì)于我國(guó)而言，一是中央政府應(yīng)確立以教育結(jié)果公平為導(dǎo)向的政策目標(biāo)，即以提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就為核心，分析教育項(xiàng)目與之存在的關(guān)聯(lián)程度，確立教育優(yōu)先性支出項(xiàng)目，各級(jí)政府教育預(yù)算及學(xué)校預(yù)算應(yīng)遵循這一基本的邏輯順序，力求每一分財(cái)政支出都對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)形成貢獻(xiàn)。二是改革我國(guó)目前投入型教育預(yù)算模式，強(qiáng)調(diào)教育投入的產(chǎn)出績(jī)效，即教育服務(wù)的產(chǎn)出及結(jié)果公平效益。三是在強(qiáng)調(diào)教育產(chǎn)出績(jī)效預(yù)算過程中，科學(xué)規(guī)劃與之相適應(yīng)的有針對(duì)性的教育活動(dòng)，使教育資金配置與每一個(gè)教育活動(dòng)相匹配，提高教育預(yù)算的精細(xì)化水平。

(二)中央對(duì)地方的教育財(cái)政資金撥付應(yīng)以激勵(lì)為主，并采取重結(jié)果而非過程的管理

目前，我國(guó)中央政府對(duì)地方的教育撥款基本是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)的。大量的轉(zhuǎn)移支付資金增加了地方教育財(cái)政支出的供給，但其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金所占比重較高在一定程度上限制了地方政府根據(jù)本地實(shí)際和居民教育利益訴求決策的自主性。一般而言，相對(duì)于中央政府，地方政府更了解居民的教育需求，更能夠有針對(duì)性做出符合居民教育需求的決策。從根本上講，中央政府教育轉(zhuǎn)移支付目的是為了激勵(lì)地方政府提供公平教育服務(wù)的積極性，從而達(dá)成中央教育公平政策的目標(biāo)；地方政府獲得中央政府教育撥款應(yīng)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與提供績(jī)效成果信息為承諾，中央政府通過賦予地方政府經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，獲得地方政府提供的績(jī)效信息結(jié)果來調(diào)動(dòng)地方政府積極性。

為了使地方政府經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)力不被濫用、挪用，完善信息公開和社會(huì)參與制度很有必要。相對(duì)而言，我國(guó)教育公平績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開程度和社會(huì)參與程度均比較低，導(dǎo)致中央政府不敢賦予地方政府更多的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。但是，也應(yīng)該看到，從2008年《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，到部門預(yù)算公開實(shí)踐，再到2014年8月新頒布的《預(yù)算法》，對(duì)財(cái)政績(jī)效、預(yù)算信息公開和公眾監(jiān)督做出了相對(duì)明確的規(guī)定；我們有理由相信，未來教育公平績(jī)效評(píng)價(jià)的信息公開、政府教育財(cái)政支出信息公開，以及社會(huì)公眾的積極參與和監(jiān)督將會(huì)成為常態(tài)。就目前而言，亟待解決的問題是建立地方政府獲得中央教育撥款與信息公開、公眾監(jiān)督的關(guān)系鏈。一是中央應(yīng)要求地方政府明確其教育結(jié)果公平的政策目標(biāo)及年度實(shí)現(xiàn)程度承諾。地方政府應(yīng)明確公布其教育結(jié)果公平的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，公開與之相關(guān)的政策文獻(xiàn)、具體數(shù)據(jù)及經(jīng)費(fèi)使用信息。這將對(duì)地方政府獲得經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)形成內(nèi)在壓力。這些信息的公開必須合規(guī)、完整、適時(shí)、易懂、可得，以便公眾進(jìn)行監(jiān)督。二是中央應(yīng)賦予公眾明確的、可以操作的監(jiān)督權(quán)及教育選擇權(quán)。信息公開有助于擴(kuò)展公眾參與和監(jiān)督教育公共事務(wù)的渠道，教育選擇權(quán)可以對(duì)地方政府改善教育結(jié)果公平績(jī)效評(píng)價(jià)形成外在的壓力，從而在政府承諾與公眾監(jiān)督間形成良性的互動(dòng)。

注釋

①鄭宏宇、司林波：《美國(guó)教育問責(zé)模式述評(píng)》，《上海教育科研》2010年第11期。

②No Child Left Behind Act of 2001. http://www.ed.gov.

③隗峰：《試析“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”法案的實(shí)施與發(fā)展》，《外國(guó)中小學(xué)教育》2007年第12期。

④U.S. Department of Education Progress by Our Schools. http://www.ed.gov.

⑤傅林：《從〈2009美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案〉看奧巴馬時(shí)代的美國(guó)教育改革動(dòng)向》,《比較教育研究》2010年第4期。

⑥龔慶子譯：《美國(guó)：削弱〈不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)〉法案的地位》,《比較教育研究》2012年第9期。

⑦這個(gè)項(xiàng)目是資助學(xué)業(yè)成就好的學(xué)區(qū)和學(xué)校采取措施幫助成就差的學(xué)校提高其學(xué)生的學(xué)業(yè)成就，如洛杉磯承諾社區(qū)團(tuán)隊(duì)——青年政策研究所(Los Angeles Promise Neighborhood,Youth Policy Institute, 華盛頓特區(qū)學(xué)區(qū)承諾社區(qū)團(tuán)隊(duì)——DC Promise Neighborhood Institute (DCPNI)。

⑧⑩《教育周刊》編:《奧巴馬的教育藍(lán)圖》，北京：教育科學(xué)出版社，2010年，第16頁(yè)，第45頁(yè)。

責(zé)任編輯 曾新

Equitable Outcomes:The U.S. Federal Government’s Education Policy Orientation and Fiscal Strategy

Li Yuxiang Feng Guoyou

(School of government, Central University of Finance and Economics， Beijing 102206)

The federal education policy of the United State， “No Child Left Behind”(NCLB)， authorized by the American Congress in 2001，and “Race to The Top” (RTT)，the education policy carried out by Obama administration，marks the orientation change of U.S. federal education policy from the pursuit of giving all children equal access to education in pre-2001 policies to the pursuit of equitable education outcomes for all children. NCLB initiated the pursuing of equitable education outcomes in U.S. Aiming to the problems existed in NCLB， the “Race to The Top” policy proposed the educational objective of success for all children， which deepened the pursuing of equitable outcomes through education fiscal reform practice. In 2015，the President’s education budget priorities projects shows more practical attitude and measurements in carrying out the principle of the pursuit of equitable education outcomes by adding funding incentives to help the weakest schools make progress. The pursuing of equitable education outcomes has become the new orientation of U.S. education funding policy， and the budget priorities and fiscal inducement are the fiscal strategies for the federal to implement the educational objectives. A clear chain of fiscal policy has been set up to promote the effective implementation of education policy: educational objectives of the government——budget priorities——fiscal inducement——education outcomes——the realization of the objectives. China can learn from the U.S. education fiscal policy to promote education equality.

federal government； equitable outcomes； education budget；fiscal inducement； performance accountability

2014-10-09

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“義務(wù)教育財(cái)政均衡與財(cái)政效率協(xié)調(diào)機(jī)制研究——教育預(yù)算精細(xì)化視角”(10YJA880073)