脫貧要利用好城鎮(zhèn)化機(jī)遇

辜勝阻

現(xiàn)階段，我們不能盲目地戶改和土改，必須使戶改和土改健康可持續(xù)。

近日召開(kāi)的第四屆新型城鎮(zhèn)化峰會(huì)有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)特點(diǎn)是把城鎮(zhèn)化和財(cái)政法治聯(lián)系起來(lái)。財(cái)政是治理能力現(xiàn)代化的核心，法治是治理能力現(xiàn)代化最基本的方式。另一個(gè)特點(diǎn)就是，把城鎮(zhèn)化和扶貧聯(lián)系起來(lái)。扶貧問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)非常重要的工作，拉動(dòng)貧困地區(qū)減貧脫貧，要利用好城鎮(zhèn)化機(jī)遇。

城鎮(zhèn)化在移民扶貧中有兩種模式：一是對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行整體搬遷，就是生態(tài)移民；二是在貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。過(guò)去一年，在武陵山區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖北恩施地區(qū)曾經(jīng)實(shí)施過(guò)這兩種模式。當(dāng)?shù)匾粋€(gè)很重要的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧。另外，恩施的來(lái)鳳縣和湖南的龍山縣也都屬于武陵山區(qū)，兩個(gè)縣城相隔7公里，現(xiàn)在這兩個(gè)縣連通了，建立了一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)。也就是說(shuō)，可以通過(guò)城鎮(zhèn)化發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，來(lái)解決城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、致富問(wèn)題。像武陵山區(qū)的張家界，通過(guò)旅游解決了大量人口的就業(yè)問(wèn)題；秦巴山區(qū)湖北十堰的“竹房城鎮(zhèn)帶城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)”，將竹山、竹溪、房縣三個(gè)縣城連成一片，主要特色是農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，通過(guò)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，也顯示出了很好的效果。

城鎮(zhèn)化有五大要素：人、業(yè)、錢、地、房。

人，是城鎮(zhèn)化的核心。業(yè)，城市必須要建立在多元產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，不能只是房地產(chǎn)。市民化一定要有穩(wěn)定就業(yè)，在推進(jìn)戶籍改革的過(guò)程中，如果農(nóng)民沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)，即使給了他戶籍也沒(méi)用。錢，城鎮(zhèn)化的改革和建設(shè)需要解決“資金從何處來(lái)”的問(wèn)題。地，要有序推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)土地的集約使用。房，城鎮(zhèn)化要解決進(jìn)城人口住有所居問(wèn)題，讓進(jìn)城人口有房住、住得起，能夠安居樂(lè)業(yè)。

人的市民化，關(guān)鍵是要有穩(wěn)定的就業(yè)和基本公共服務(wù)全覆蓋。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議，通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。去年的政府工作報(bào)告提出來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)一億人，棚戶區(qū)改造和城中村改造惠及一億人，中西部就地城鎮(zhèn)化一億人。如果實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，擁有穩(wěn)定就業(yè)和基本公共服務(wù)，戶籍就顯得不重要。

目前，戶籍改革非常復(fù)雜。據(jù)調(diào)查，80%甚至90%的新生代農(nóng)民工，愿意生活和工作在大城市，但是不愿意放棄農(nóng)村戶籍。這個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，現(xiàn)在放開(kāi)小城鎮(zhèn)的落戶限制，沒(méi)有放開(kāi)的是大城市、特大城市，但小城鎮(zhèn)沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民工不愿意去小城鎮(zhèn)，而由于大城市房?jī)r(jià)太高，生活成本太高，農(nóng)民工在大城市感到很難生存。所以，戶籍改革是局部的，而公共服務(wù)改革是全面的。現(xiàn)在80%-90%的農(nóng)民工在城市的就業(yè)是不穩(wěn)定的，公共服務(wù)基本缺失，特別是小孩上學(xué)。我們實(shí)施差別化的落戶政策，但是一些小城市即使放開(kāi)戶籍也沒(méi)有吸引力。

因此，戶籍改革要堅(jiān)持“因城而異”，特大城市嚴(yán)格控制落戶人口，小城市放開(kāi)。要“因人而異”、存量?jī)?yōu)先，在農(nóng)民工群體中間，相當(dāng)大的比重是沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)的。要優(yōu)先把有穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定住房的沉淀型轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化。要保障轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，但很擔(dān)心的問(wèn)題是，農(nóng)民工改變戶籍以后，如果馬上收回他的土地，那他就面臨巨大的機(jī)會(huì)成本。2009年全球金融危機(jī)期間，有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民工在沿海失去工作，但這些農(nóng)民工沒(méi)有感到恐懼，因?yàn)樗麄兗依镉械?，他們想大不了回家種地，土地起到了心理上的穩(wěn)定作用。所以，如何保障轉(zhuǎn)移者的權(quán)益，也很重要。

城鎮(zhèn)化的路徑抉擇，是就地城鎮(zhèn)化還是異地轉(zhuǎn)移？是把大城市做大還是把小城市做多？應(yīng)該是兩個(gè)過(guò)程。從現(xiàn)在講，30多年來(lái)，大規(guī)模的異地轉(zhuǎn)移之后，我們更要反思這樣一種異地轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)化的巨大代價(jià)，來(lái)更好推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。我曾經(jīng)對(duì)就地城鎮(zhèn)化進(jìn)行了大量調(diào)研，得出一個(gè)結(jié)論是，就地城鎮(zhèn)化的幸福感最強(qiáng)。

現(xiàn)在，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“雙轉(zhuǎn)移”的“推力”和“拉力”，中西部由于產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移形成一種“拉力”，東南沿海地區(qū)，傳統(tǒng)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)迫切，以及“城市病”等因素，形成一種“推力”，這種“雙轉(zhuǎn)移”的“推力”和“拉力”，就帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力向中西部轉(zhuǎn)移，秦巴山區(qū)的這個(gè)項(xiàng)目就需要很好地研究這點(diǎn)?！半p轉(zhuǎn)移”改變城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工的回鄉(xiāng)潮，可以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化模式。所以，金融危機(jī)以后，很多人在中西部城市尋找幸福，他們覺(jué)得和家人在一起，很有幸福感。

說(shuō)到土改，總書記在2014年9月的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，和10月的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上，都分別討論了土改。第五次深改會(huì)議講農(nóng)地改革，農(nóng)民工到城市以后，他的農(nóng)地如何流轉(zhuǎn)。第七次深改會(huì)議講的是建設(shè)用地入市。土地流轉(zhuǎn)的改革問(wèn)題，對(duì)于研究城鎮(zhèn)化是非常重要的。土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，既提到農(nóng)民工收益問(wèn)題，也涉及到戶籍改革問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)可以喚醒“沉睡的資本”，可以使得農(nóng)民能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得一定收入。

這就面臨一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)地如何流轉(zhuǎn)？第五次深改會(huì)議上討論了一個(gè)很重要的議題：三權(quán)分置。所有權(quán)不變，承包權(quán)歸農(nóng)民也不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)或者使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這樣一種產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)和城市土地的兩權(quán)分置是不一樣的，只有把產(chǎn)權(quán)界定清楚，土地流轉(zhuǎn)才能有序、有效。所以，土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)分置，可以推進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)，提高老百姓財(cái)產(chǎn)收入。

對(duì)于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我非常擔(dān)憂“一哄而起”，大量的農(nóng)民失去土地，會(huì)使社會(huì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重影響。因此，我認(rèn)為對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要有嚴(yán)格的門檻，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。有序流轉(zhuǎn)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積是3.8億畝，占所有耕地的28.8%，接近30%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式有出租、互換、轉(zhuǎn)包等等。當(dāng)前，我國(guó)28.8%的土地流轉(zhuǎn)中存在一些問(wèn)題，包括沒(méi)有遵循依法自愿有償原則，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)滯后，土地流轉(zhuǎn)不誠(chéng)信不規(guī)范，存在糧食安全和耕地保護(hù)隱患。城鎮(zhèn)化不能導(dǎo)致“去農(nóng)村化”，未來(lái)誰(shuí)來(lái)種地也很重要。有一部分土地非農(nóng)化、非糧化，這就給糧食安全和耕地保護(hù)帶來(lái)隱患。要防止非農(nóng)化，保護(hù)耕地紅線。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上要公開(kāi)、公正、規(guī)范。農(nóng)民應(yīng)該有三權(quán)：承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)、宅基地上自住房的房產(chǎn)權(quán)，對(duì)應(yīng)這三權(quán)就應(yīng)該有三證。所以，歸納起來(lái)就是，不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、不能搞強(qiáng)迫命令、不能搞行政瞎指揮、不能片面追求“快”和“大”。現(xiàn)在，30%的土地流轉(zhuǎn)了，70%還沒(méi)有流轉(zhuǎn)，將來(lái)這一比例或許還會(huì)進(jìn)一步下降，但總體講，經(jīng)營(yíng)自己承包耕地的普通農(nóng)戶占大多數(shù)，不能忽視這一基本農(nóng)情。這也是對(duì)城鎮(zhèn)化的態(tài)度，城鎮(zhèn)化也不能片面追求“快”和“大”。

在此情況下，如何使土地集約城鎮(zhèn)化？就需要建立統(tǒng)一的城市建設(shè)市場(chǎng)。其中，重要的問(wèn)題是，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤改革，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。土地城鎮(zhèn)化要在存量上做文章，而非增量。我們土地的粗放利用，土地紅利呈現(xiàn)出日益衰竭的趨勢(shì)。從開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（建設(shè)空間/城市總空間）這一指標(biāo)看，北京48%，上海37%，深圳49%，東莞43%，而日本東京只有29%，香港只有19%。所以，這種土地的粗放利用，各主要城市基本快到了無(wú)地可用的地步。

還有個(gè)很重要的問(wèn)題是征地制度的改革，從土地財(cái)政角度講，地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市政府過(guò)度依賴土地財(cái)政的局面必須改變。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，房地產(chǎn)調(diào)控會(huì)影響建設(shè)用地市場(chǎng)，土地出讓金大幅下降。所以，過(guò)度依賴土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致很大風(fēng)險(xiǎn)。

此外，要發(fā)展農(nóng)地金融，如何用土地來(lái)?yè)?dān)保和抵押，用好土地的融資制度。土地有兩種功能：一是生存保障，二是致富資本。土地不可以私有化，但土地可以資本化。如何發(fā)揮土地致富資本功能？利用好土地資本化紅利，是件重要的事。

土地制度改革的總體思路是，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，三權(quán)分置，構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的市場(chǎng)，推進(jìn)征地制度改革，合理分配土地增值收益，完善與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度，建立國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理制度，發(fā)展農(nóng)地金融和土地融資制度，改變地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政局面。