協(xié)同理論之于地方政府大部制改革：應(yīng)然、實(shí)然與策略性分析

雷葉飛

摘 要： 地方政府大部制改革通過職能合并、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員調(diào)整，已初步形成了較為完整的行政體制運(yùn)行格局。隨著改革不斷深入，瓶頸問題逐漸顯露，如缺乏精準(zhǔn)的部門職責(zé)分工、內(nèi)外監(jiān)督不力等。協(xié)同理論與地方政府大部制在一定程度上彌合，一方面積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，要求充分認(rèn)識(shí)大部制改革的協(xié)同內(nèi)涵，重點(diǎn)把握轉(zhuǎn)變政府職能，完善行政法律及法規(guī)，理順部門權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)的協(xié)調(diào)運(yùn)作；另一方面輔之以外部監(jiān)督，以求內(nèi)外協(xié)同地推進(jìn)改革進(jìn)程。

關(guān)鍵詞： 協(xié)同理論；地方政府；大部制；改革；應(yīng)然；實(shí)然

中圖分類號(hào)：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.09

黨的十七大報(bào)告提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”以來，中央和地方政府圍繞加強(qiáng)機(jī)構(gòu)整合、轉(zhuǎn)變政府職能、理順部門職責(zé)關(guān)系，開展了豐富的改革實(shí)踐，取得了顯著成效。如中央的五大部委改革、地方政府“合并同類項(xiàng)”的隨州模式、“行政三分”的深圳模式、“專委會(huì)管理”的富陽模式及“黨政聯(lián)動(dòng)”的順德模式等，這些改革模式為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的改革提供了新視角。十八大報(bào)告再次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。但就地方政府大部門制（簡(jiǎn)稱大部制）改革情況來看，部際的協(xié)調(diào)機(jī)制和部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)尚不完善，同時(shí)外部大環(huán)境協(xié)同缺失，協(xié)調(diào)機(jī)制、尤其是部際協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)已經(jīng)成為新一輪大部制改革中亟待解決的問題之一。[1]176-179

一、協(xié)同理論與地方政府大部制改革的契合

內(nèi)涵結(jié)構(gòu)的契合。協(xié)同理論與大部制改革存在著很大程度的契合。協(xié)同理論，一詞來源于希臘文，意為協(xié)調(diào)合作之學(xué)，是自上個(gè)世紀(jì)70年代以來在多學(xué)科研究基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學(xué)科。赫爾曼·哈肯認(rèn)為自然界和人類社會(huì)都具有由無序向有序發(fā)展的普遍規(guī)律。由于子系統(tǒng)雜亂無章沒有形成合作關(guān)系，系統(tǒng)呈現(xiàn)出一種無序狀態(tài)，當(dāng)漲落達(dá)到閾值時(shí)，系統(tǒng)因一個(gè)或幾個(gè)參數(shù)的變化產(chǎn)生臨界漲落，并迅速以一種巨大的協(xié)同力量支配其他子系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間形成的合作關(guān)系引起系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)和功能的突變，這個(gè)過程就是協(xié)同過程，也是系統(tǒng)產(chǎn)生動(dòng)力的過程。[2]5協(xié)同理論主要研究的不是個(gè)別組成部分的功能，而是對(duì)系統(tǒng)的整體性研究。由于經(jīng)過前幾次操作層面的改革，如部門職能合并、人員裁減等，目前中央和地方已經(jīng)形成基本的大部門制框架，黨的十八大報(bào)告再次明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”。 大部制改革發(fā)展趨勢(shì)將更加注重部?jī)?nèi)和部際彌合與協(xié)調(diào)。這就要求大部制改革必須由外延式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、精細(xì)化，將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向部門內(nèi)部協(xié)同，建立從無序到有序的長(zhǎng)效機(jī)制。

源動(dòng)力的契合。兩者都是依靠“自組織原理”運(yùn)行。自組織是相對(duì)于外部他組織而言，他組織中指令和動(dòng)力均來自于系統(tǒng)外部，而自組織指系統(tǒng)在沒有外部指令的條件下，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間能夠按照某種規(guī)則自動(dòng)形成一定的結(jié)構(gòu)或功能，具有內(nèi)在性和自生性特點(diǎn)。協(xié)同理論由內(nèi)部序參量變化引起子系統(tǒng)的變化，繼而引起系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及功能的改變。同理，影響大部制改革的成效多種多樣，但部門間與部門內(nèi)的協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，地方政府大部制改革的關(guān)鍵問題即為利益問題，以各部門之間的交叉利益及公共利益作為序參量，序參量的變化引起各子部門加強(qiáng)合作與溝通，形成良性循環(huán)，并以規(guī)章、制度和法律法規(guī)作為規(guī)范，完善職責(zé)體系，最終使部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)形成常態(tài)化的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

控制量的契合。體制內(nèi)改革與體制外的協(xié)同也起著重要的作用。協(xié)同過程是復(fù)雜、開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)相互作用而產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)，因此外部控制量必不可少。同理，缺乏體制外的監(jiān)督和公民參與的反饋與合作，地方政府大部制改革目標(biāo)就會(huì)出現(xiàn)偏差。

二、地方政府大部制改革的實(shí)然表現(xiàn)

雖然大部制改革的推行取得了一定成效， 但也出現(xiàn)了很多值得關(guān)注的問題。以協(xié)同論視角考量大部制改革，主要問題有以下幾個(gè)方面：

（一）制度環(huán)境的不協(xié)調(diào)

只有政府職能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，大部制的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、編制設(shè)置才會(huì)科學(xué)合理。而現(xiàn)在的大部制改革多是“合并同類項(xiàng)”或者“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，忽略了職能轉(zhuǎn)變問題。大部制改革的核心不在于機(jī)構(gòu)的合并與減少，而在于政府職能的根本轉(zhuǎn)變，“在于行政組織的設(shè)置與其內(nèi)在職能的吻合”。[3]108我國(guó)自1982年開始行政體制改革以來，無不是以政府職能轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)提高行政效率為出發(fā)點(diǎn)，但是目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力仍然不足，職能轉(zhuǎn)變的意識(shí)仍然不夠強(qiáng)烈，從而出現(xiàn)“關(guān)起門來搞改革”的現(xiàn)象，結(jié)果往往是忽視各職能部門合作，隨著時(shí)間的推移，重新陷入“精簡(jiǎn)——膨脹”的模式。

（二）“一體多制”現(xiàn)象，缺乏內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

從某種意義上說，大部門體制是在一定程度上對(duì)專業(yè)化管理與職能分工的延續(xù)和重新調(diào)整。[4]52-55目前我國(guó)大部制改革將職能相似、功能相近的機(jī)構(gòu)合并，實(shí)際上很多大部門內(nèi)部存在著“一體多制”，雖然幾個(gè)部門搬到一起辦公，卻各自按原來體系為政，部門間缺乏溝通與協(xié)作，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制。主要表現(xiàn)為：一是大部門內(nèi)各機(jī)構(gòu)之間或部際之間存在利益掣肘，二是部際及部?jī)?nèi)缺乏溝通，三是大部門內(nèi)部缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

（三）決策權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)不到位

奧爾森對(duì)集體形成邏輯的經(jīng)典表述是：“如果一個(gè)集團(tuán)中的所有個(gè)人在實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)目標(biāo)以后都能獲利，由此也不能推出他們會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)那一目標(biāo)，即使他們都是有理性的、尋求自我利益的。實(shí)際上，除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他一些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！盵5]2大部門意味著大權(quán)力，監(jiān)督部門往往處于弱勢(shì)地位，由于行政權(quán)力的級(jí)別，對(duì)權(quán)力監(jiān)督就處于弱勢(shì)地位，并且我國(guó)大部制改革尚未做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的有效配合，影響了大部制改革的推進(jìn)。

（四）外部協(xié)同參與不足

我國(guó)現(xiàn)行的大部制改革，體現(xiàn)了大部制改革的規(guī)模效應(yīng)，實(shí)際是政府系統(tǒng)內(nèi)部的整合，改革的成效也是政府系統(tǒng)內(nèi)部自評(píng)，而忽視了以社會(huì)公眾為導(dǎo)向、以服務(wù)為導(dǎo)向，缺乏外部協(xié)同的機(jī)制。一是多元主體的協(xié)同不足。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，公眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷提高，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能更加突出，政府職能的轉(zhuǎn)變不可能靠政府單中心供給實(shí)現(xiàn)，政府在實(shí)施內(nèi)部改革的同時(shí)，也要引進(jìn)社會(huì)因素，引導(dǎo)企業(yè)、非營(yíng)利組織和公民個(gè)人等多方參與，適當(dāng)分步驟地將部分職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移。二是外部監(jiān)督機(jī)制協(xié)同不足。只有以社會(huì)的需要和公眾的滿意為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大部制改革，才能實(shí)現(xiàn)改革的初衷。目前由于缺乏有效的外部社會(huì)監(jiān)督和不科學(xué)的考核體制，導(dǎo)致政府部門“門難進(jìn)，臉難看”。

二、 大部制改革的協(xié)同治理對(duì)策

針對(duì)大部制改革目前存在的問題，從內(nèi)部協(xié)同和外部協(xié)同兩個(gè)維度提出完善對(duì)策具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）多維度體制改革協(xié)同推進(jìn)

一是完善配套體制的建設(shè)，保證大部制改革成果的進(jìn)一步鞏固。要共同推進(jìn)行政審批制度改革、行政管理方式改革、行政人事制度改革，要加強(qiáng)各部分改革的聯(lián)系，防止改革出現(xiàn)相互掣肘現(xiàn)象，只有這樣才能為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)大部制改革提供更大的外部支持。二是要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)體制和政治體制改革。大部制改革要取得全面成功，就要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，理順中央和地方政府關(guān)系，明確政府職責(zé)，從而為改革提供不竭動(dòng)力；就要推進(jìn)社會(huì)體制改革，使社會(huì)組織和公民個(gè)人參加到改革的評(píng)價(jià)與監(jiān)督中來，為改革提供充足的新鮮血液，推動(dòng)大部制改革不斷完善。

（二）完善法律，明確權(quán)責(zé)

我們需要的不是什么大政府小政府，我們需要一個(gè)更好的政府治理，也就是政府職能清晰的界定。[6]序言25大部制改革的目標(biāo)不是徹底解決職能交叉問題，也無法從根本上解決此問題，而是跨職能的機(jī)構(gòu)協(xié)同重組，達(dá)到各部門無縫隙的彌合與積極合作。以食品監(jiān)管為例，美國(guó)是食品監(jiān)管體制最完善的國(guó)家之一，其專業(yè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)為美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局，但涉及食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)實(shí)際上還包括農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、財(cái)政部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以及美國(guó)海關(guān)等，并沒有完全解決職能交叉的問題。這就需要完善的行政法配套，以法律形式明確政府職能權(quán)責(zé)，對(duì)存在職能交叉的機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確規(guī)定各自的職責(zé)邊界，促使各機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)。各部門依據(jù)職責(zé)分工，相互配合，該管的管，不該管的不管?，F(xiàn)有的大部制改革屬于地方實(shí)驗(yàn)性的改革，大多是頂層設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，和現(xiàn)有的《組織法》和《國(guó)家機(jī)構(gòu)法》的內(nèi)容存在一定沖突。如何在制度層面上保持對(duì)接，使得有益經(jīng)驗(yàn)和改革成果通過法律保留下來，從而避免機(jī)構(gòu)改革走回頭路，應(yīng)該是思考的起點(diǎn)。

（三）建立內(nèi)外協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系

大部制使得部門公權(quán)力擴(kuò)大， 這就需要對(duì)權(quán)利尋租及濫用行為進(jìn)行監(jiān)督，能否建立起有效的權(quán)利約束機(jī)制，成為大部制改革成敗的關(guān)鍵。首先要加強(qiáng)體制內(nèi)即行政監(jiān)督，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。其次，完善外部監(jiān)督機(jī)制，要求充分發(fā)揮人大的作用，以人大為核心，以社會(huì)組織和媒體及公眾積極參與為基礎(chǔ)，形成有效的外部監(jiān)督機(jī)制，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督加以規(guī)范和引導(dǎo)，使其發(fā)揮應(yīng)有作用，達(dá)到多元監(jiān)督主體各司其職，共同作用，形成完善的監(jiān)督體系。

（四）建立部門內(nèi)協(xié)同機(jī)制

逐步建立起大部門內(nèi)的協(xié)同機(jī)制。首先，加強(qiáng)組織內(nèi)部共同文化建設(shè)。機(jī)制設(shè)計(jì)之父赫維茨認(rèn)為，貫徹激勵(lì)相容原則，能夠有效地解決個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式和結(jié)果符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值與集體價(jià)值兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)的一體化。[7]1-30其次，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)部門間信息共享。電子政務(wù)，得益于網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，為地方政府各職能部門的協(xié)作提供了發(fā)展的契機(jī)。由于電子政務(wù)的便捷性和無界性，使得政府各職能部門可以采取一站式服務(wù)的方式，為公民提供服務(wù)，也便于將政策法規(guī)等公示，方便人民監(jiān)督。再次，建立部門間利益協(xié)調(diào)機(jī)制及補(bǔ)償機(jī)制。大部制改革之所以阻力重重，說到底是各部門利益的博弈，只有建立起利益共享、責(zé)任共擔(dān)的規(guī)范化和程序化的利益分配機(jī)制，才能從根本上推動(dòng)大部制改革的進(jìn)一步發(fā)展。

（五）加快政府職能轉(zhuǎn)變

加快政府職能轉(zhuǎn)變不能僅停留在一般原則和號(hào)召上，要有可操作性的保障機(jī)制。大部制改革最終方向是服務(wù)型政府，大部制改革將向外部尋求“服務(wù)型”改革，正如張康之所言，可以預(yù)見，隨著新一屆政府的大部制改革達(dá)到預(yù)期目標(biāo)后，機(jī)構(gòu)改革這一主題下所要做的工作可以告一段落，在相對(duì)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，可以把政府行政改革工作的重心轉(zhuǎn)移到其他方面。[8]7-10改革目標(biāo)就是充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，政府根據(jù)人民的需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，將不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)撤并，明確界定機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)小政府大社會(huì)；以結(jié)果為導(dǎo)向，以公眾為導(dǎo)向，以服務(wù)為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)，這就要求進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革與外部大環(huán)境的協(xié)同。

總之，大部制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合的、系統(tǒng)的改革過程，不可能一蹴而就，就像克羅齊耶所言，“社會(huì)既不是柔軟的面團(tuán)，可供改革者任意揉捏塑形，也不是堅(jiān)固的整體結(jié)構(gòu)，必須用炸藥將其炸開，而是處在運(yùn)動(dòng)過程之中的整體，其間運(yùn)行著巨大的能量。假如我們可以如此看待社會(huì)的話，那么改革所提出的問題，從根本上講，是這樣一個(gè)問題：使這類巨大的能量得以耗散，或更為準(zhǔn)確地說，使這類能量不向消極的指向或保守的維度轉(zhuǎn)化?！盵9]61在改革基本框架形成的基礎(chǔ)上，只有進(jìn)一步在根本上轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)大部門內(nèi)各職能部門之間職責(zé)精準(zhǔn)化分工，完善行政法律法規(guī)，加大行政監(jiān)督力度，大部門之間協(xié)同合作，全局彌合，輔之以外部的法律、財(cái)政體制改革及監(jiān)督保障機(jī)制，才能建立無縫隙的以結(jié)果為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

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