基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督問(wèn)題研究

余建法　朱曉琴

（海寧市檢察院，浙江海寧314400）

基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督問(wèn)題研究

余建法朱曉琴

（海寧市檢察院，浙江海寧314400）

基層檢察室對(duì)社區(qū)矯正工作的法律監(jiān)督，是權(quán)力制約原則的需要，是刑罰正義的內(nèi)在要求，也是檢察能動(dòng)性的體現(xiàn)，順應(yīng)了新形勢(shì)下檢察工作發(fā)展和檢察職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。但是當(dāng)前，基層檢察室在開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作中遭遇諸多問(wèn)題，如法律地位不明確、自身建設(shè)不夠完善、法律監(jiān)督剛性不足等，限制了基層檢察室法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)從法律層面明確檢察室地位和開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的職能定位，加強(qiáng)檢察室自身建設(shè)，提高監(jiān)督剛性，從而提高法律監(jiān)督的主動(dòng)性、實(shí)效性和權(quán)威性，促進(jìn)社區(qū)矯正工作依法進(jìn)行，推進(jìn)中國(guó)特色檢察社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度的自我完善和發(fā)展。

基層檢察室；社區(qū)矯正；法律監(jiān)督

《刑法修正案（八）》首次將社區(qū)矯正寫(xiě)進(jìn)《刑法》，新修改后的《刑事訴訟法》也增加規(guī)定了社區(qū)矯正的適用對(duì)象及執(zhí)行主體，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)矯正刑事法律制度的正式確立。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行措施，由于其在執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在較大的權(quán)力尋租空間，并且其執(zhí)行的成效如何直接關(guān)系到刑罰懲罰、修復(fù)和挽救價(jià)值的發(fā)揮，故更需要受到嚴(yán)格的法律監(jiān)督。實(shí)踐中，社區(qū)矯正工作主要由轄區(qū)司法所負(fù)責(zé)，而基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)檢力下沉的前沿陣地，其深入基層的特點(diǎn)恰好能夠滿足對(duì)社區(qū)矯正工作全方位監(jiān)督的需求。

一、基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督之基礎(chǔ)理論

1.權(quán)力制衡——監(jiān)督制約的外在要求

孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“權(quán)力沒(méi)有受到限制，必將導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”“只要是權(quán)力，就有擴(kuò)張的傾向，有濫用的可能，因此，權(quán)力擴(kuò)張到哪里，法律控制就應(yīng)該跟到哪里”。［1］59當(dāng)今，在基層權(quán)力體系的架構(gòu)中，主要有基層法庭、公安派出所、司法所以及工商、稅務(wù)、土地等司法和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。既然各種權(quán)力已經(jīng)延伸到基層，肩負(fù)法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)將監(jiān)督觸角延伸到基層，確保司法與行政執(zhí)法依法規(guī)范運(yùn)行。在社區(qū)矯正工作中，主要負(fù)責(zé)的司法所并不是專(zhuān)門(mén)的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)于犯罪人的管理和約束缺乏剛性，在實(shí)踐中可能存在重教育、輕懲罰、甚至權(quán)力尋租的現(xiàn)象。此外，司法所的工作人員在法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力等方面參差不齊，也易出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的情況。因此，社區(qū)矯正這項(xiàng)非監(jiān)禁刑的執(zhí)行，包括決定權(quán)、實(shí)施權(quán)都應(yīng)該受到必要的監(jiān)督。

2.刑罰正義——司法公正的應(yīng)有之義

司法公正是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，是依法治國(guó)的必然要求，其基本內(nèi)涵是在司法活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)、正義的精神。我國(guó)憲法第33條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”公民在法律面前一律平等，不僅僅要保障其在訴訟程序中平等享有訴訟權(quán)利，接受公平、正義的審判，而且還要保證其在刑罰的執(zhí)行過(guò)程中享有同等的對(duì)待，即在刑罰執(zhí)行期間要履行法定義務(wù)，不得違法增加或減少刑期。刑罰是最嚴(yán)厲的法律責(zé)任，刑罰權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，具有國(guó)家強(qiáng)制力。一定程度上來(lái)說(shuō)，法院裁判文書(shū)僅是文字的判決，而刑罰的執(zhí)行才是真正加諸于當(dāng)事人人身和自由的判決。因此，刑罰正義無(wú)疑是重中之重，刑罰執(zhí)行的不公，不僅是對(duì)司法裁判權(quán)威的蔑視，更是對(duì)被害人權(quán)利的踐踏，甚至是對(duì)整個(gè)司法秩序的破壞。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行措施，直接關(guān)乎刑罰的懲罰、恢復(fù)與挽救價(jià)值，必須受到監(jiān)督。只有這樣，才能防止錢(qián)權(quán)交易，才能有效維護(hù)司法公正。

3.能動(dòng)檢察——檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)展的需要

所謂能動(dòng)司法，就是法律應(yīng)對(duì)社會(huì)改革和變遷起指導(dǎo)、保障和推動(dòng)作用，即檢察應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)的需要，肩負(fù)起服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與民生改善以及保障國(guó)家法制的統(tǒng)一與正確實(shí)施雙重使命。［2］在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，司法也面臨著適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了對(duì)自身功能重新定位的需求。［3］84為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的新的社會(huì)矛盾，檢察機(jī)關(guān)迫切需要通過(guò)新的方式、新的面貌和新的途徑來(lái)拓展和鞏固其法律監(jiān)督職能。以縣級(jí)為最基層的檢察機(jī)關(guān)對(duì)遍布全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的社區(qū)矯正工作監(jiān)督鞭長(zhǎng)莫及、捉襟見(jiàn)肘。而設(shè)立基層檢察室，深入基層，全方位開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，正是適應(yīng)了新形勢(shì)對(duì)檢察工作職能發(fā)展的客觀需要，有助于發(fā)揮檢察能動(dòng)性，與基層法庭、公安派出所、司法所等部門(mén)形成協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)檢察法律監(jiān)督職能的發(fā)展。

二、基層檢察室開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作之困境

1.基層檢察室開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的法律依據(jù)缺失

一是基層檢察室法律地位不夠明晰?，F(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，關(guān)于基層法庭和公安派出所設(shè)置及其職能的法律依據(jù)較為明確?！度嗣駲z察院組織法》第2條規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！钡窃摋l對(duì)于派駐基層檢察室設(shè)立的規(guī)定并不明確，基層檢察室的法律地位和職能定位也不明晰，嚴(yán)重阻礙了其各項(xiàng)工作的開(kāi)展?；鶎訖z察室在與基層法庭和公安派出所溝通聯(lián)系中，也因法律地位尷尬而往往得不到應(yīng)有的支持和尊重。

二是高位階的法律依據(jù)缺乏。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)社區(qū)矯正法律監(jiān)督的規(guī)定僅限于最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，該法規(guī)定：“人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督”。但對(duì)于基層檢察室開(kāi)展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的規(guī)定主要為各省、自治區(qū)、直轄市的地方規(guī)定，如浙江省檢察院出臺(tái)《關(guān)于監(jiān)所檢察部門(mén)與基層檢察室協(xié)作配合加強(qiáng)社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的若干規(guī)定》、江蘇省人大常委會(huì)公布的《社區(qū)矯正工作條例》等，但是這些規(guī)定并非法律法規(guī)，位階較低。

2.基層檢察室自身建設(shè)不夠完善，職能運(yùn)行不統(tǒng)一

一是設(shè)置類(lèi)型、運(yùn)行模式不夠統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，各地檢察機(jī)關(guān)檢察室主要類(lèi)型有派駐式、巡回式、依托式等。［4］137派駐式是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室或工作室，選派檢察人員定期派駐，開(kāi)展工作；巡回式是指根據(jù)需要抽調(diào)控申、民行、預(yù)防等部門(mén)人員輪流到檢察室值班；依托式是指不增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，依靠司法所或綜治辦等機(jī)構(gòu)在基層設(shè)立工作站點(diǎn)，依托開(kāi)展工作。檢察室類(lèi)型不一，沒(méi)有統(tǒng)一的運(yùn)行模式，實(shí)踐中各行其道，不利于維護(hù)法律監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二是職責(zé)虛化、泛化、異化。最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》僅從范圍上提出了七項(xiàng)職責(zé)和工作重點(diǎn)，并未明確檢察室的具體職能，導(dǎo)致檢察室職能的虛化。實(shí)踐中有些地區(qū)檢察室以服務(wù)功能為主，有的以偵查功能為主，有的以辦理輕微刑事案件為主，各地區(qū)檢察室職能并不統(tǒng)一，導(dǎo)致檢察室職能的泛化。另外，有些檢察室超越工作職責(zé)范圍，參與地方黨委政府的工作，成了協(xié)助部門(mén)甚至從屬機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致檢察室職能的異化。

3.對(duì)基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督對(duì)象和范圍存在爭(zhēng)議

一是監(jiān)督對(duì)象不夠明確。監(jiān)督對(duì)象解決的是監(jiān)督誰(shuí)的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，基層檢察室的監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是擔(dān)負(fù)監(jiān)外執(zhí)行交付、管理、矯正社區(qū)服刑人員的司法所及公安派出所的司法、執(zhí)法活動(dòng)；也有學(xué)者認(rèn)為，檢察室監(jiān)督對(duì)象既包括社區(qū)矯正的工作主體——司法行政機(jī)關(guān)，又包括執(zhí)行主體公安機(jī)關(guān)，還包括授權(quán)履行教育矯正、幫困扶助職責(zé)的社會(huì)團(tuán)體和組織，也包括與交付執(zhí)行、更變執(zhí)行和終止執(zhí)行有關(guān)的法院、監(jiān)獄、看守所等。［5］16但對(duì)于承辦社區(qū)矯正職能的企業(yè)、社區(qū)等組織，檢察室能否開(kāi)展監(jiān)督，并沒(méi)有明確規(guī)定。

二是監(jiān)督范圍較為狹窄。監(jiān)督范圍即檢察室是對(duì)社區(qū)矯正整個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督還是僅對(duì)某個(gè)環(huán)節(jié)或特定司法、執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題。從新《刑事訴訟法》和“兩高兩部”出臺(tái)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》看，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督范圍并不明朗。一些省級(jí)規(guī)范文件規(guī)定范圍較為狹窄，如對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的不作為和亂作為、對(duì)社區(qū)矯正人員的分類(lèi)管理和考核獎(jiǎng)懲制度均不在監(jiān)督范圍。

4.基層檢察室發(fā)出的糾正意見(jiàn)和檢察建議剛性不足

根據(jù)新《刑事訴訟法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正的主要監(jiān)督方式為提出糾正意見(jiàn)、發(fā)出糾正違法通知書(shū)或檢察建議書(shū)。然而，檢察建議、糾正意見(jiàn)和糾正違法通知書(shū)都存在剛性不足的弱點(diǎn)。

首先，檢察建議權(quán)的行使缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。檢察建議權(quán)雖具有程序上的法律效力，但是它并不能直接產(chǎn)生實(shí)體上的法律效力，［6］387如檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)在《刑事訴訟法》中有明確的程序和引發(fā)的法律后果，而檢察建議的程序及產(chǎn)生的法律后果卻未有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在行使檢察建議權(quán)時(shí)，對(duì)于提出條件、提出時(shí)間、提出程序等均體現(xiàn)一定的隨意性，使得監(jiān)督效果大打折扣。其次，檢察建議和違法糾正通知缺乏強(qiáng)制力。由于未規(guī)定法律后果，在被監(jiān)督者不采納、不改正、不回復(fù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)就束手無(wú)策，往往只能通過(guò)反復(fù)督促來(lái)達(dá)到監(jiān)督的效果，缺乏強(qiáng)制措施保障，使得檢察建議常常被束之高閣。

三、基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督困境之破解

1.明確法律地位，細(xì)化監(jiān)督工作職能

正所謂“名不正言不順”。雖然基層檢察室如雨后春筍般地設(shè)立運(yùn)轉(zhuǎn)，但是缺乏法律的承認(rèn)和授權(quán)是制約基層檢察室工作的最大障礙。我們認(rèn)為，首先，在《人民檢察院組織法》修改時(shí)，可以增加規(guī)定，如：人民檢察院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干基層檢察室。基層檢察室是人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)，代表人民檢察院依法對(duì)基層司法、基層行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，解決基層檢察室地位不明問(wèn)題。再者，基層檢察室對(duì)社區(qū)矯正工作的具體監(jiān)督職能也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法加以確定，制定全國(guó)性的《社區(qū)矯正法》應(yīng)當(dāng)提上立法議程。在該法中可以明確規(guī)定基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作職能，如：對(duì)社區(qū)矯正的適用、交付執(zhí)行、變更、終止等是否合法進(jìn)行監(jiān)督；受理社區(qū)服刑人員的申訴、控告；對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)中的職務(wù)犯罪案件立案?jìng)刹?，開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作；辦理監(jiān)外罪犯再犯罪案件，等等。

2.強(qiáng)化自身建設(shè)，提高業(yè)務(wù)履職能力

首先，要配齊配強(qiáng)基層檢察室工作人員?？梢蕴剿骱驮O(shè)置檢察室輪崗式和駐扎式混合的人員配備模式，具體由駐扎式檢察人員負(fù)責(zé)處理與各司法所、公安派出所、社區(qū)的日常溝通工作，對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督工作進(jìn)行臺(tái)賬制作等常規(guī)業(yè)務(wù)，形成較好的信息來(lái)源網(wǎng)；而輪崗式檢察人員（如每個(gè)科室每周一次值班）為檢察室提供復(fù)合型人才，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)都有對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)型人才來(lái)處理和應(yīng)對(duì)，通過(guò)組合達(dá)到業(yè)務(wù)水平的最大值。其次，要加強(qiáng)對(duì)基層檢察室人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。基層檢察室的各項(xiàng)職能具有復(fù)合性，對(duì)從事檢察室工作人員的綜合知識(shí)、業(yè)務(wù)能力及素質(zhì)要求甚高，尤其是社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作剛剛開(kāi)展，工作人員業(yè)務(wù)與職業(yè)經(jīng)驗(yàn)尚存有欠缺，更應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)對(duì)檢察室工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，密切各地檢察室間的溝通交流，對(duì)監(jiān)督方法、監(jiān)督程序進(jìn)行研究、探討和總結(jié)，提高基層檢察室整體業(yè)務(wù)水平。

3.厘清監(jiān)督對(duì)象，適度擴(kuò)大監(jiān)督范圍

就監(jiān)督對(duì)象而言，我們認(rèn)為，在社區(qū)矯正工作中所有享有職權(quán)、參與社區(qū)矯正工作的機(jī)關(guān)單位和個(gè)人都是監(jiān)督的對(duì)象，包括作為社區(qū)矯正工作主體的司法所，與交付執(zhí)行、更變執(zhí)行和終止執(zhí)行有關(guān)的法院、看守所等。那么授權(quán)履行教育矯正、幫困扶助職責(zé)的社會(huì)團(tuán)體和組織是否也是監(jiān)督對(duì)象呢？答案是肯定的。因?yàn)楸皇跈?quán)的團(tuán)體和組織同樣具有開(kāi)展矯正工作的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。就監(jiān)督范圍而言，我們認(rèn)為，檢察室的監(jiān)督不能僅局限于對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為監(jiān)督，還要對(duì)其不作為、慢作為、亂作為進(jìn)行監(jiān)督。另外，對(duì)于矯正機(jī)構(gòu)制定的罪犯計(jì)分考核規(guī)定和獎(jiǎng)懲制度等也應(yīng)納入監(jiān)督范圍，因?yàn)檫@些規(guī)定和制度直接影響罪犯社區(qū)矯正的執(zhí)行。檢察室應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)考核規(guī)定和獎(jiǎng)懲制度的合法性、合理性進(jìn)行審查，如果認(rèn)為相關(guān)制度存在不合法、不合理之處，有權(quán)提出糾正意見(jiàn)或檢察建議。

4.完善救濟(jì)措施，提升法律監(jiān)督剛性

一是要拓展線索來(lái)源渠道，為被矯正人員提供救濟(jì)途徑。檢察室可以通過(guò)發(fā)放聯(lián)系卡片、設(shè)立檢察信箱、不定期巡訪等方式，受理被矯正人員及其家屬的控告、申訴和舉報(bào)，及時(shí)收集司法行政機(jī)關(guān)存在的不公正、違法情況，并進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。二是要明確檢察建議書(shū)和糾正違法通知書(shū)等法律監(jiān)督文書(shū)的法律效力，規(guī)范審批主體、審批程序、提出建議的時(shí)間、反饋時(shí)限和反饋程序等，以統(tǒng)一、規(guī)范各地做法。三是加強(qiáng)違法行為的處置。應(yīng)當(dāng)在《社區(qū)矯正法》中明確被監(jiān)督機(jī)關(guān)單位及其工作人員無(wú)視或違反檢察建議的法律后果，如人民檢察院通過(guò)檢察建議書(shū)或糾正違法通知書(shū)履行監(jiān)督職責(zé)的，被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)在收到相關(guān)文書(shū)后及時(shí)審查，并在一個(gè)月內(nèi)作出回復(fù)。若在規(guī)定期限內(nèi)未予回復(fù)的，檢察院可以要求被監(jiān)督單位的上級(jí)單位進(jìn)行核實(shí)處理；涉嫌違法亂紀(jì)的，可以提請(qǐng)紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)給予紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案?jìng)刹椤?/p>

可以預(yù)見(jiàn)，社區(qū)矯正作為一項(xiàng)創(chuàng)新的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，其懲罰和挽救的雙重價(jià)值功能決定了社區(qū)矯正工作具有廣闊的適用空間，給基層檢察室的建設(shè)和工作職能的開(kāi)展帶來(lái)契機(jī)的同時(shí)，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。我們必須正視問(wèn)題，并通過(guò)不斷完善法律法規(guī)，統(tǒng)一工作職能，健全工作機(jī)制，為檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的開(kāi)展掃除障礙，提高法律監(jiān)督的實(shí)效性、權(quán)威性。

［1］胡亞球.論行政自由裁量權(quán)的司法控制［J］.法商研究，2001（4）.

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D916

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.02.11

2014-08-25

余建法，浙江海寧市檢察院檢委會(huì)專(zhuān)職委員，研究方向：民事法學(xué)；朱曉琴，浙江海寧市檢察院民行科助理檢察員，研究方向：民事法學(xué)。