印度農(nóng)民抗議，暴露政府失能

白廣燦?吳孟克

2020年11月末以來，大批印度農(nóng)民涌向首都新德里，發(fā)起大規(guī)模抗議示威。圖為12月5日在德里周邊抗議的農(nóng)民。

2020年11月末以來，成千上萬的農(nóng)民涌向印度首都新德里，發(fā)起了聲勢浩大的抗議活動(dòng)。他們中的大部分來自印北部的旁遮普邦和哈里亞納邦，攜帶有食物、燃料、被褥、帳篷等物資，做好了在冬季堅(jiān)持抗議的準(zhǔn)備。這使得印度的農(nóng)村問題，以及其展現(xiàn)出的印政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的深層問題再次進(jìn)入了人們的關(guān)注視野。

當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品收購制度已經(jīng)不合時(shí)宜

本輪聲勢浩大農(nóng)民抗議的主要對象是2020年9月在印度人民院（下院）通過的三份農(nóng)業(yè)改革法案——《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和商業(yè)法案（增強(qiáng)與改進(jìn)）》《農(nóng)民價(jià)格保障與農(nóng)業(yè)服務(wù)法案》《必需品（修正）法案》。其中，抗議農(nóng)民與政府之間的主要爭議點(diǎn)在于，新法案允許農(nóng)民在受政府監(jiān)管的農(nóng)產(chǎn)品集市（Mandis）以外出售產(chǎn)品;允許農(nóng)民與農(nóng)業(yè)經(jīng)營資本方直接簽訂合同，進(jìn)行合同種植;取消對谷物、豆類等農(nóng)產(chǎn)品的最高存儲限制。

從以上爭議點(diǎn)也可以看出，莫迪政府推動(dòng)的這一輪改革以經(jīng)濟(jì)自由化為主要特征，其主要意圖是要通過資本和市場的力量，解決印度農(nóng)業(yè)部門面臨的一系列問題。其中，調(diào)整以最低保證收購價(jià)格（MSP）為核心的農(nóng)產(chǎn)品收購制度是重要改革目標(biāo)。20世紀(jì)60年代，為了解決建國后長期存在的糧食短缺、糧價(jià)高漲問題，印度政府建立了以MSP為核心的農(nóng)產(chǎn)品收購制度。MSP通常要比市場價(jià)格高20%～30%，其極大地促進(jìn)了印度農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，促進(jìn)了糧食短缺問題的解決。然而隨著時(shí)間進(jìn)入到21世紀(jì)，印度的稻米和小麥等主糧生產(chǎn)出現(xiàn)了相對過剩，大豆、玉米、大麥和油菜籽等農(nóng)作物生產(chǎn)卻相對不足。2019～2020農(nóng)業(yè)年（第一年7月到第二年6月），印度的糧食總產(chǎn)量達(dá)到2.92億噸，其中稻米和小麥產(chǎn)量就達(dá)2.25億噸。20世紀(jì)90年代以來，印度人均稻米和小麥的消費(fèi)量不斷下降。但由于畜牧業(yè)產(chǎn)品消費(fèi)增加等因素，2000～2020年間，印度的玉米消費(fèi)量增加了136%，大豆消費(fèi)量增加了500%。

在這種背景下，MSP收購卻還集中于稻米和小麥，這兩種作物的價(jià)格也因?yàn)橛蠱SP保障而保持穩(wěn)定，而諸如玉米、洋蔥、馬鈴薯等常見食品的價(jià)格卻時(shí)常出現(xiàn)暴漲暴跌的情況。與此同時(shí)，印度政府每年不得不為1000多萬噸收購上來的過剩稻米和小麥尋找國際買家。當(dāng)前以MSP為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品收購制度給印度政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，且整個(gè)制度流程腐敗而低效。可見，致力于解決糧食生產(chǎn)不足的當(dāng)前MSP制度已經(jīng)越來越不合時(shí)宜。

抗議農(nóng)民擔(dān)心失去保障

然而，莫迪政府的農(nóng)業(yè)改革方案卻引起了以旁遮普邦和哈里亞納邦農(nóng)民為代表的印北部農(nóng)民的強(qiáng)烈反對。旁邦和哈邦一帶由于人均耕種土地面積大、機(jī)械化程度高、灌溉設(shè)施較為完備等因素，商品糧生產(chǎn)發(fā)達(dá)，被稱為“印度飯碗”。哈邦和旁邦生產(chǎn)的七成以上的稻米和小麥都作為商品糧出售。在抗議農(nóng)民看來，雖然當(dāng)前制度存在各種腐敗現(xiàn)象，但MSP還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場價(jià)格，且更有保障。他們認(rèn)為，引入更多資本的力量，只會進(jìn)一步暴露自己在市場上低下的議價(jià)能力。況且在旁邦，除了稻米和小麥外，其他多數(shù)作物的MSP已被廢除，許多農(nóng)民在嘗試種植非MSP作物獲利時(shí)，都因?yàn)槭袌霾▌?dòng)而血本無歸。這使得農(nóng)民更青睞MSP下有保障、可預(yù)期的收入。

除了對MSP制度被廢除的擔(dān)憂外，廣泛參與抗議活動(dòng)的半中農(nóng)、小農(nóng)和邊緣農(nóng)群體還格外反對“合同耕種”。這一群體占到了旁邦和哈邦人口的多數(shù)，其主要依賴于租種大土地所有者的土地。以旁遮普邦邊緣農(nóng)群體為例，其平均文化水平只有初中，平均年齡約43歲，但是依靠租賃來的平均4公頃（60畝）的土地，生活還算小康。2012～2013農(nóng)業(yè)年，旁遮普農(nóng)業(yè)家庭平均月收入達(dá)到18059盧比，遠(yuǎn)高于全印平均的6426盧比。旁遮普的中下層農(nóng)民擔(dān)心改革會使資本大量涌入土地流通領(lǐng)域，導(dǎo)致土地價(jià)格暴漲。他們最恐懼的是資本進(jìn)入會拆解佃戶與地主的傳統(tǒng)關(guān)系，將依附—庇護(hù)的相互義務(wù)轉(zhuǎn)換為利潤核算的資本邏輯，致使自己被排除在土地租賃關(guān)系外。

抗議農(nóng)民，尤其是小農(nóng)和邊緣農(nóng)群體還認(rèn)為，調(diào)整當(dāng)前的MSP制度會動(dòng)搖公共分配系統(tǒng)（PDS），導(dǎo)致生活成本提高。20世紀(jì)60年代，印度推出了PDS系統(tǒng)。該系統(tǒng)為貧困線以下家庭發(fā)放配給卡，憑借配給卡每人每月可以在定點(diǎn)商店領(lǐng)取5公斤左右糧食。這些幾乎免費(fèi)發(fā)放的糧食，就是通過MSP收購的。盡管PDS效率低下，充斥腐敗，但還是使包括中小農(nóng)在內(nèi)的很大一部分貧困群體受益，該系統(tǒng)受到?jīng)_擊是印度廣大中下層階級不能接受的。

政府失能導(dǎo)致惡性循環(huán)

本輪農(nóng)業(yè)抗議充分暴露了印度當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)體系存在的嚴(yán)重問題。印度農(nóng)村已經(jīng)承載了太多的人口。1970～2015年間，由于人口快速增長，印度農(nóng)村戶均耕地面積從2.28公頃降低到1.08公頃?，F(xiàn)今，印度國內(nèi)約70%的人口參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)部門只創(chuàng)造了約15%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。印度還存在嚴(yán)重的土地分配不均問題，占總?cè)丝?%的地主占有了全國30%的耕地。與此同時(shí)，印度卻沒能在農(nóng)業(yè)以外的部門創(chuàng)造足夠的就業(yè)崗位。2006～2019年，制造業(yè)占GDP從17.3%降低到13.7%，印勞動(dòng)參與率也從63.7%降低到49.8%。

在這種背景下，印度政府卻缺乏通過有效的改革措施來制度性解決農(nóng)村問題的能力，只能依靠補(bǔ)貼的方式維持農(nóng)村的勉強(qiáng)運(yùn)行。2017～2018財(cái)年，印度各級政府提供的各種農(nóng)業(yè)支持、補(bǔ)貼達(dá)到了35770億盧比，其中農(nóng)業(yè)貸款減免達(dá)到12220億盧比，而中央實(shí)際財(cái)政總收入僅為143523億盧比。農(nóng)業(yè)貸款減免的龐大數(shù)額充分暴露了印度政府低下的治理能力。事實(shí)上，印度政府在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供資金支持方面做出了巨大的努力，但礙于政府低效，巨量的資金支持要么沉淀于銀行，要么落到了地方放債者手中。而承擔(dān)大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的半中農(nóng)和邊緣農(nóng)往往難以從銀行和官方金融機(jī)構(gòu)得到資金支持，因而不得不利用民間熟人網(wǎng)絡(luò)借高利貸。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性等特征，許多農(nóng)民已負(fù)債累累。政府只能通過農(nóng)業(yè)貸款減免這種“簡單粗暴”的方式，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)。

當(dāng)政府失能時(shí)，迫切需要保障的農(nóng)民只得在傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)的依附關(guān)系中尋求支持，比如地主、放債者、中間人等，在大土地所有制盛行的旁邦尤其如此。本輪農(nóng)民抗議中，發(fā)揮核心組織作用的恰恰就是以上群體控制的農(nóng)會。由于執(zhí)行層面已經(jīng)被“架空”，試圖進(jìn)行改革的莫迪政府發(fā)現(xiàn)，無論從哪個(gè)角度提出調(diào)整政策，都可能適得其反，最后只能從末端的MSP制度入手。但在缺乏配套保障措施的情況下，這無異于“甩包袱”，使最脆弱群體承擔(dān)改革最主要成本。

綜上所述，印度政府孱弱的能力使得其很多針對農(nóng)村的政策都沒能達(dá)到設(shè)計(jì)效果，甚至起到了反作用。時(shí)間拖得越長，農(nóng)業(yè)部門的問題積累越多，作為癥狀的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)也越來越重、越來越不可承受。當(dāng)?shù)搅瞬坏貌桓牡臅r(shí)候，政府又試圖通過拋棄最弱勢群體利益的方式來尋求突破。這種做法導(dǎo)致政府失信于民，使得農(nóng)民在利益和情感上更加依附于傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步削弱政府效能。如何打破這種惡性循環(huán)，是印度政府在今后的改革進(jìn)程中迫切需要思考的問題。