城市土地儲(chǔ)備的供應(yīng)方式弊端及創(chuàng)新思路研究

摘 要：我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度正步入一個(gè)非常關(guān)鍵的發(fā)展期，為了推進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)，最大限度的發(fā)揮該制度的功能和作用，城市政府必須針對(duì)實(shí)踐中存在的問題通過各種政策途徑加以解決。本文主要對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度實(shí)踐過程中存在的儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式不科學(xué)問題進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)的解決辦法，以期能為我國(guó)各大中小城市施行城市土地儲(chǔ)備制度提供一定的參考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情況也有差異，因此各城市在實(shí)踐中應(yīng)因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發(fā)揮城市土地儲(chǔ)備制度的功能。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 土地供應(yīng) 弊端 創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）05（a）-0000-00

城市土地儲(chǔ)備制度盡管在各地城市的實(shí)踐中取得了巨大的成效，但由于城市土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)全新的土地管理制度，在實(shí)施過程中也面臨諸多涉及運(yùn)行程序、法律、市場(chǎng)、資金等方面的問題，這些問題制約了當(dāng)前城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

城市土地儲(chǔ)備的實(shí)施一般包括土地收購、儲(chǔ)備和供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)。其中土地供應(yīng)是城市土地使用權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)環(huán)節(jié)，即城市政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃、及城市發(fā)展需要和土地市場(chǎng)的需求，將儲(chǔ)備土地的使用權(quán)有計(jì)劃地投入市場(chǎng)，出讓給用地單位，從而獲取土地使用權(quán)出讓金或者土地收益的環(huán)節(jié)。城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的供應(yīng)方式對(duì)城市建設(shè)發(fā)展以及城市政府、用地單位及市民的利益具有重大的影響。但目前，我國(guó)現(xiàn)行的城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式存在比較嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

1 現(xiàn)行城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式存在嚴(yán)重的弊端

招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地使用權(quán)的方式雖有不同，但它們出讓的標(biāo)的物都是儲(chǔ)備土地的使用權(quán)；在具體的運(yùn)作上，在以拍賣、掛牌方式出讓土地使用權(quán)的過程中，一般規(guī)定拍賣或掛牌的底價(jià)，應(yīng)價(jià)最高者最后獲得土地使用權(quán)；在以投標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)的過程中，一般只是重點(diǎn)評(píng)定投標(biāo)方所開出的土地使用權(quán)價(jià)格，開價(jià)最高者最后獲得土地使用權(quán)，因此招拍掛成交的基本原則都是價(jià)高者得。

采用招拍掛方式供應(yīng)土地相對(duì)于實(shí)施土地儲(chǔ)備制度以前以協(xié)議出讓為主的方式而言是一個(gè)很大的進(jìn)步，它有利于規(guī)范土地市場(chǎng)行為、顯化土地資價(jià)值，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，減少國(guó)有土地資產(chǎn)流失。然而，以土地使用權(quán)設(shè)定標(biāo)的，以土地使用權(quán)價(jià)格高低作為出讓依據(jù)的儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)直接的后果——出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收購和前期開發(fā)的成本，土地使用權(quán)的價(jià)格不斷上升。因此，這種儲(chǔ)備土地出讓方式因其自身的制度缺陷，會(huì)帶來了一系列的負(fù)面效應(yīng)。

2 城市儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式的創(chuàng)新

2.1 變土地使用權(quán)招拍掛為建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)

現(xiàn)行城市儲(chǔ)備土地供應(yīng)招拍掛方式的標(biāo)的物是儲(chǔ)備土地的使用權(quán)，此時(shí)該擬供土地的開發(fā)用途、建筑容積率、建筑密度等使用條件和開發(fā)建設(shè)時(shí)限都已經(jīng)由政府城市規(guī)劃管理局或者相關(guān)部門予以確定，并作為土地供應(yīng)的附加條件。也就是說，此時(shí)的土地使用權(quán)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變成了建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)，用地單位通過招拍掛方式購買的名義上是土地使用權(quán)，實(shí)際上是以該儲(chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)，而土地使用權(quán)只是作為建設(shè)項(xiàng)目的基本前提所存在。既然如此，是否可以將儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式由土地使用權(quán)的出讓轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩?chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的出讓呢？如果這種轉(zhuǎn)變可以改變上述單純以土地使用權(quán)為標(biāo)的、以土地使用權(quán)價(jià)格高低為依據(jù)的供應(yīng)方式所帶來的負(fù)面效應(yīng)，那就應(yīng)該是可以的。

由于土地使用權(quán)作為一種價(jià)值單一的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以采取招標(biāo)、拍賣和掛牌的交易方式供應(yīng)；而建設(shè)項(xiàng)目是由技術(shù)因素與價(jià)值因素多個(gè)要素構(gòu)成，不適合采取單一準(zhǔn)則的拍賣和掛牌方式交易，而只能采取招標(biāo)的方式。變儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓為以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的出讓，實(shí)際上就意味著土地使用權(quán)價(jià)格不再是唯一的成交指標(biāo)而只是建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)指標(biāo)中的一個(gè)因素，這必然會(huì)使得用地單位加大對(duì)非地價(jià)的技術(shù)因素的重視，同時(shí)減少城市政府以及用地單位對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格的預(yù)期，由此產(chǎn)生對(duì)高地價(jià)的抑制，從而達(dá)到削弱和改善儲(chǔ)備土地招拍掛供應(yīng)方式導(dǎo)致地價(jià)高漲所帶來的上述負(fù)面效應(yīng)。因此，創(chuàng)新城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式，將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩?chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，是完全可能的。這種轉(zhuǎn)變將會(huì)改變政府的形象，進(jìn)一步完善我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度。以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，標(biāo)的是建設(shè)項(xiàng)目，擬出讓的土地使用權(quán)是項(xiàng)目建設(shè)的物質(zhì)實(shí)現(xiàn)條件。招標(biāo)的項(xiàng)目由兩部分組成，其一為商務(wù)標(biāo)，為針對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格所設(shè)的標(biāo)；其二為技術(shù)標(biāo)，為針對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和建設(shè)管理措施所設(shè)的標(biāo)。從內(nèi)涵上講，建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式中的商務(wù)標(biāo)就相當(dāng)于現(xiàn)行的土地使用權(quán)招拍掛出讓的內(nèi)容，但以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式增加了技術(shù)標(biāo)，其內(nèi)容更為豐富。

具體而言，商務(wù)標(biāo)設(shè)定的是土地使用權(quán)的出讓價(jià)格，在實(shí)際的操作中并非遵循“開價(jià)越高，評(píng)定越優(yōu)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織專家參考土地取得成本和城市基準(zhǔn)地價(jià)，根據(jù)擬出讓土地的區(qū)位、面積、地質(zhì)、地勢(shì)、形狀，交通因素，環(huán)境因素等，設(shè)定一個(gè)合理的投標(biāo)價(jià)格區(qū)間，當(dāng)投標(biāo)者的投標(biāo)價(jià)格低于或者超過這個(gè)區(qū)間時(shí)，該投標(biāo)當(dāng)即被否決；對(duì)于符合這一區(qū)間的投標(biāo)價(jià)格再根據(jù)“開價(jià)越高，評(píng)定越優(yōu)”的原則，給出相應(yīng)的評(píng)分。這樣既不會(huì)使土地使用權(quán)出讓價(jià)格過低，又防止了用地單位非理性高價(jià)獲取土地使用權(quán)，再將增加的土地取得成本轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)者的情況，而城市政府始終獲得理性而相對(duì)較高的出讓價(jià)錢。技術(shù)標(biāo)設(shè)定的是建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案與建設(shè)管理措施，其中包括：項(xiàng)目用途、規(guī)劃指標(biāo)、外觀設(shè)計(jì)、建筑技術(shù)、環(huán)保節(jié)能、建設(shè)期限、經(jīng)營(yíng)管理等等指標(biāo)。

2.2 以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的適用范圍

以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式適用于目前的任何一種城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的供應(yīng)，只是根據(jù)情況的不同，評(píng)標(biāo)模型的參數(shù)值不同。對(duì)于普通商品住宅用途土地使用權(quán)的出讓，如果出讓地價(jià)過分偏高，將導(dǎo)致房?jī)r(jià)抬升，最終影響到購房者的利益，這違背了改善城市居民住房條件這一城市土地儲(chǔ)備制度建立和實(shí)施的初衷。因此，在住宅用地供應(yīng)時(shí)，住宅項(xiàng)目招標(biāo)中商務(wù)標(biāo)中的最高價(jià)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)合理，不應(yīng)過高。另外，因?yàn)樽≌玫嘏c居民生活的關(guān)系密切，在技術(shù)標(biāo)中，外觀、環(huán)保和節(jié)能等因素應(yīng)當(dāng)予以重視，這些評(píng)價(jià)指標(biāo)在技術(shù)標(biāo)中所占比例也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)設(shè)定的較大一些。

對(duì)于工業(yè)用途儲(chǔ)備土地的供應(yīng)，也應(yīng)采用招標(biāo)的方式。此時(shí)，不僅商務(wù)標(biāo)中最高價(jià)要結(jié)合工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)出水平和國(guó)家與地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策合理設(shè)定，而且還要結(jié)合工業(yè)項(xiàng)目自身生產(chǎn)流程對(duì)總圖布置的要求、以及工業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的特征設(shè)定技術(shù)標(biāo)。同時(shí)，商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)的權(quán)比要合理。對(duì)于商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途土地使用權(quán)的供應(yīng)，城市政府可以放手讓市場(chǎng)來調(diào)節(jié)出讓價(jià)格。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，可以將商務(wù)標(biāo)中的最高價(jià)設(shè)定得相對(duì)大一些，甚至可以設(shè)定為無窮大即不設(shè)最高價(jià)。在技術(shù)標(biāo)中，則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮環(huán)境保護(hù)、交通組織、城市景觀等指標(biāo)。而且在一定的情況下，也可以將技術(shù)標(biāo)的權(quán)重設(shè)定為零，即只考慮商務(wù)標(biāo)的內(nèi)容。

2.3 以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的配套條件

創(chuàng)新城市儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式，將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩?chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，首先是要有完善的法律支持。

在法律層面，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第 2 條規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)法適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，因此以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方式同樣適用招標(biāo)投標(biāo)法?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第 3 條規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目是必須進(jìn)行招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目。城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的招標(biāo)顯然不在必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目之列。但是，城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公眾的利益有很大的影響：城市政府在城市土地儲(chǔ)備的過程中在收購?fù)恋亍⑶捌陂_發(fā)等環(huán)節(jié)投入大量的資金，這涉及到土地能否盤活，巨額銀行貸款能否償還等等一系列的風(fēng)險(xiǎn)；城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓與城市規(guī)劃之間往往存在沖突，進(jìn)而影響到城市的發(fā)展；城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓關(guān)系到城市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及與城市各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展；城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓，尤其是住宅土地使用權(quán)的出讓對(duì)居民的影響甚大，關(guān)系到居民的住房條件、生活質(zhì)量和社會(huì)福利等等方面。正是基于城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)的出讓對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公眾的利益的巨大影響，筆者建議修改《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，將以城市儲(chǔ)備土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)規(guī)定為必須進(jìn)行招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目。

在地方性法律法規(guī)和規(guī)章層面，目前各地都規(guī)定對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地一般采用招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的方式，經(jīng)營(yíng)性用地中往往包含了普通住宅用地。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)于住宅用地應(yīng)該利用本文提出的新的儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式，即采用以儲(chǔ)備土地為基礎(chǔ)的住宅建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)的方式進(jìn)行。對(duì)住宅用地的出讓采用新的招標(biāo)方式，更有利于發(fā)揮城市土地儲(chǔ)備制度改善居民住房條件、提高社會(huì)福利水平的功能。因此，城市政府有必要修改土地儲(chǔ)備法規(guī)和規(guī)章中相應(yīng)的儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式的條款，將住宅用地供應(yīng)明確列入項(xiàng)目招標(biāo)的范圍。此外，將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?chǔ)備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)，尤其是對(duì)于其中關(guān)系到城市市民生活質(zhì)量與社會(huì)福利水平的普通商品住宅項(xiàng)目的招標(biāo)，還需要建立配套的利潤(rùn)監(jiān)督機(jī)制。

3 結(jié)論

我國(guó)土地管理制度改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，而城市土地儲(chǔ)備制度也已成為城鎮(zhèn)土地使用制度改革的一個(gè)突破點(diǎn)。本文主要對(duì)城市土地儲(chǔ)備制度實(shí)踐過程中存在的儲(chǔ)備土地供應(yīng)方式不科學(xué)問題進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)的解決辦法，以期能為我國(guó)各大中小城市施行城市土地儲(chǔ)備制度提供一定的參考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情況也有差異，因此各城市在實(shí)踐中應(yīng)因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發(fā)揮城市土地儲(chǔ)備制度的功能。

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