城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中地方政府的注意力配置測量研究

2003年，成都市政府開始摸索一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展道路。本文基于注意力基礎觀，借助Nvivo 11軟件，對成都市政府工作報告（2005-2015）進行文本分析，以探究十多年來成都市政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的注意力分配模式。研究結(jié)果表明：農(nóng)業(yè)占據(jù)成都市政府地方統(tǒng)籌的最高注意力；生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌近年來持續(xù)吸引成都市政府注意力；成都市政府注意力維度穩(wěn)定，維度內(nèi)指標在不同時期各有側(cè)重。

一、引言

（一）研究背景

近年來，黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，農(nóng)村社會事業(yè)得到明顯改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)關系調(diào)整取得重大進展。同時，由于欠賬過多、基礎薄弱，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出。如何加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，對中央和各級地方政府都有了更高的要求，任務也更加緊迫。

2007年，中央政府批準成都為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，鼓勵成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點領域大膽創(chuàng)新，探索實踐。十三年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程，成都積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。測量成都市政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中的注意力配置，厘清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展脈絡，探尋城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點和難點，總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)驗，對各級地方政府有著重要的參考推廣意義。

（二）注意力基礎觀

注意力是赫伯特·西蒙有限理性決策理論以及卡內(nèi)基學派的核心概念之一。西蒙認為，對于有限理性的決策者而言，信息并不是稀缺資源，處理信息的能力才是稀缺資源，決策的關鍵是決策者如何有效地配置其有限的注意力。本文以注意力基礎觀為理論基礎，選擇研讀成都市地方政府政策文件的方法，來測量成都市政府在十多年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的注意力配置，以闡釋政府對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌各項進程的重視程度變化，把握整個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程。

（三）文本分析法與QSR Nvivo 11軟件的應用

文字使用頻率的變化反映了人們對于事物關注程度的變化，但是，有限理性往往使得人在閱讀文本材料時對文本的理解有所偏差，因此，本文借助專業(yè)軟件Nvivo 11來完成文本材料的相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，其強大的編碼功能可以將眾多文獻與某一研究主題相關的全部信息匯總起來，使研究者快速捕捉文獻中的信息點，能夠有效提高研究信度與效度。

確定節(jié)點關鍵詞進行文本分析分析的必須步驟，有效的關鍵詞是保證文本分析過程和結(jié)果高信度的基礎。本文使用NVivo 11對文獻進行編碼，形成了樹狀節(jié)點的各級節(jié)點為從屬關系。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中成都市政府注意力配置測量結(jié)果

（一）農(nóng)業(yè)占據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最高注意力

近年來，以土地與農(nóng)民集中為主線的“成都模式”受到學界的廣泛關注。成都市政府提出的“三個集中”——工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中——實際上是以農(nóng)業(yè)為核心的集中。農(nóng)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌核心地位在成都市政府工作報告中得到了充分體現(xiàn)，占據(jù)了政府的最高注意力。

（二）生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌近年來持續(xù)吸引政府注意力

從2010年起，“生態(tài)”建設已連續(xù)五年出現(xiàn)在政府注意力配置的前三位。成都市政府不斷加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌生態(tài)建設力度，堅持生態(tài)文明，推進綠色發(fā)展，治理城鄉(xiāng)環(huán)境，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，實行更嚴格的生態(tài)保護政策。在城市“生態(tài)危機”日益嚴峻的今天，成都市將注意力更多地轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌領域。

（三）注意力維度穩(wěn)定，維度內(nèi)指標各有側(cè)重

將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌七個維度下的編碼參考點數(shù)分別進行匯總，如圖1，可以發(fā)現(xiàn)，成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，對七個維度給予的注意力，不僅在該年的所占的比例較為穩(wěn)定，而且年際變化也不明顯。這源于成都市擁有一套完整的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制體系，因此每年在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排時，能夠全面而穩(wěn)定地將七個維度都充分涵蓋。

三、啟示

（一）保持對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全局的注意力

從系統(tǒng)性的角度來看，成都市政府保持了對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全局的注意力。

成都市制定了《成都市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《成都市中心城城市設計導則》、《成都市小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設技術(shù)導則》和《成都市社會主義新農(nóng)村規(guī)劃建設技術(shù)導則》等多個覆蓋城鄉(xiāng)的技術(shù)標準，形成了具有地方特色的空間政策工具，為規(guī)劃的編制實施提供了有力引導。

另一方面，成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)了城市與農(nóng)村的滿覆蓋。自2007年成都市委首次提出全域成都理念之后，政府工作報告中的“城市規(guī)劃”逐步演變?yōu)椤俺青l(xiāng)規(guī)劃”。在全域成都規(guī)劃的指導下，未來成都既不是以中心城區(qū)為圓心向四周“攤大餅”的均質(zhì)發(fā)展，也不是星羅棋布的分散發(fā)展，而是以交通網(wǎng)絡連接的城鎮(zhèn)走廊（密集發(fā)展區(qū)）與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)同步發(fā)展。

（二）因地制宜分配城鄉(xiāng)統(tǒng)籌注意力

從地域差別性的角度來看，地方政府要因地制宜地分配城鄉(xiāng)統(tǒng)籌注意力。

在對成都市政府工作報告進行文本分析時，就能發(fā)現(xiàn)成都市政府把握住了中心城區(qū)、近郊及遠郊區(qū)（市）縣的特點和發(fā)展的差異，采取了不同的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方法，著力解決各個區(qū)域的重點難點，合理協(xié)調(diào)整體發(fā)展與局部推進的關系?！俺啥寄Ｊ健笔浅啥甲鳛橐粋€圈層化明顯的、經(jīng)濟發(fā)展最快的欠發(fā)達地區(qū)，在對當?shù)氐淖匀粭l件、經(jīng)濟社會狀況做了深入調(diào)查研究的基礎上，形成的一套適合當?shù)氐某青l(xiāng)統(tǒng)籌模式，其中不乏值得借鑒推廣之處。但因地制宜還要求各地方政府在借鑒成都模式的同時，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況來分配自身城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的注意力，探究出屬于自己當?shù)氐某青l(xiāng)統(tǒng)籌注意力分配模式。

（作者單位：四川大學公共管理學院）