財(cái)政部財(cái)政科研所所長(zhǎng)劉尚希：財(cái)稅體制改革的核心與挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型離不開(kāi)財(cái)政轉(zhuǎn)型，也就是財(cái)稅體制改革。2014年6月底，中共中央政治局審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，說(shuō)明財(cái)稅體制改革已定位為全面深化改革的“當(dāng)頭炮”和排頭兵。財(cái)稅體制改革的進(jìn)程如何，一定程度上決定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)得怎么樣。

為什么在改革順序上作如此定位？這與財(cái)政在治國(guó)安邦中的基礎(chǔ)性、制度性和保障性作用是分不開(kāi)的。財(cái)稅涉及中央和地方、政府和企業(yè)、國(guó)家和個(gè)人以及部門(mén)間權(quán)力和利益，牽一發(fā)動(dòng)全身。財(cái)稅體制改革是中國(guó)轉(zhuǎn)型的一個(gè)方面，也是制度轉(zhuǎn)型的核心。我們可以通過(guò)以下四個(gè)方面，來(lái)理解這新一輪財(cái)稅體制改革。

一個(gè)變化

財(cái)稅體制改革一個(gè)核心的重大變化，就是由過(guò)去行政力量推動(dòng)變成法治推動(dòng)。時(shí)間分界點(diǎn)就是十八屆三中全會(huì)。此前所有的財(cái)稅改革，都可以說(shuō)是靠行政的力量在推動(dòng)。比如1994年，我國(guó)進(jìn)行分稅制的改革、中央與地方關(guān)系的重構(gòu)，是通過(guò)行政力量在推動(dòng)，采取的也是行政方式，通過(guò)國(guó)務(wù)院文件就定了新體制，這一體制一直沿用到現(xiàn)在，行政色彩非常濃。

十八屆三中全會(huì)明確規(guī)定，要落實(shí)“稅收法定”原則，稅收條例要逐步改成立法。此后，《預(yù)算法》修訂，強(qiáng)調(diào)用預(yù)算來(lái)約束政府收支行為。四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)，實(shí)際上就是從財(cái)政法治開(kāi)始的。這次財(cái)稅體制改革特別強(qiáng)調(diào)要用法治的方式來(lái)推動(dòng)。最典型的例子就是房產(chǎn)稅，以前房產(chǎn)稅用行政方式推動(dòng)，在重慶、上海搞了試點(diǎn);后來(lái)改用法治的方式推動(dòng)，不再以原有方式擴(kuò)大試點(diǎn)，而是要通過(guò)全國(guó)人大進(jìn)行立法，這一點(diǎn)非常明確。環(huán)境稅也是如此，要通過(guò)全國(guó)人大立法，先立法再改革。

當(dāng)然，也不可能所有的稅改項(xiàng)目都先立法再改革。立法需要比較長(zhǎng)的周期，而有些改革需要抓住時(shí)間窗口，否則就不容易推進(jìn)了。所以目前有一些稅收改革還是通過(guò)行政方式在推動(dòng)。比如成品油稅額的提高，也引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)上很多評(píng)論。至少這反映出一種轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，從量變?cè)俚劫|(zhì)變?？傮w而言，我國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)向用法治的方式推動(dòng)財(cái)稅體制改革，這是改革方式的一個(gè)重大變化。

兩個(gè)階段

財(cái)稅體制改革有兩個(gè)階段：第一個(gè)階段，是與經(jīng)濟(jì)改革相匹配的財(cái)稅體制改革;第二個(gè)階段，是與國(guó)家治理改革相匹配的財(cái)稅體制改革。

與經(jīng)濟(jì)改革相匹配的財(cái)稅體制改革就是建立公共財(cái)政體系，主要是解決好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓公共財(cái)政體系為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。比如1994年的工商稅制改革、分稅制改革，都是為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大的作用創(chuàng)造條件。稅制更加公平，有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);地方保護(hù)主義大大減少，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，便利于生產(chǎn)要素在全國(guó)的流動(dòng)和配置。

十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)改革從經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)向全面深化改革，實(shí)際上就是國(guó)家治理的改革。三中全會(huì)指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，很顯然，國(guó)家治理要現(xiàn)代化，必須改革，其基礎(chǔ)也要改革，要與國(guó)家治理相匹配。這跟過(guò)去是不一樣的，目標(biāo)不是停留在公共財(cái)政體系的建立上，而是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度?，F(xiàn)代財(cái)政制度基本特征是什么？那就是要法治、透明、高效，最后落到民生的保障與改善上來(lái)，改革的最終目的是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)改善民生，讓所有人的物質(zhì)文化生活水平不斷提高。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重點(diǎn)有三個(gè)方面：預(yù)算制度，使預(yù)算代表人民的意志，成為約束政府的一個(gè)工具，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法定;公共收入制度，包括稅收、收費(fèi)和公共產(chǎn)權(quán)收益，實(shí)現(xiàn)政府收入法定;三是中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化和法治化。

三個(gè)維度

當(dāng)前財(cái)稅體制改革有三個(gè)維度：一是政府與市場(chǎng)，二是政府與社會(huì)，三是中央與地方。這三個(gè)維度就可以畫(huà)成一個(gè)立體坐標(biāo)系，處在這個(gè)坐標(biāo)系中的財(cái)稅體制改革顯然是立體的轉(zhuǎn)型。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系，其關(guān)鍵詞是效率。從財(cái)政角度來(lái)看，比如說(shuō)宏觀(guān)稅負(fù)多少、政府占用多少資源、中央地方事權(quán)與支出責(zé)任，這都是大家非常關(guān)注的問(wèn)題，影響微觀(guān)效率和宏觀(guān)效率。還有國(guó)有企業(yè)的改革、產(chǎn)權(quán)收益制度、國(guó)有資本體制等問(wèn)題怎么解決，也是財(cái)稅體制改革的焦點(diǎn)。

政府與社會(huì)的關(guān)系，重點(diǎn)是怎么促進(jìn)社會(huì)的公平。是從結(jié)果公平入手，還是從機(jī)會(huì)公平入手？從財(cái)政來(lái)看，更重要的是機(jī)會(huì)公平。財(cái)政與機(jī)會(huì)公平有什么關(guān)系？實(shí)際上，核心是公共服務(wù)，公共服務(wù)就是公共消費(fèi)。過(guò)去我們認(rèn)為消費(fèi)就是消耗物質(zhì)財(cái)富，好像作用是負(fù)面的。其實(shí)，消費(fèi)是將物質(zhì)轉(zhuǎn)成另一種資本——人力資本。公共消費(fèi)對(duì)促進(jìn)人力資本的積累有巨大的作用，能為我們經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)離不開(kāi)人力資本。不僅如此，公共服務(wù)還能促進(jìn)社會(huì)公平。因?yàn)樯鐣?huì)公平取決于能力公平，就是說(shuō)機(jī)會(huì)要是均等的。消費(fèi)差距不斷拉大，意味著社會(huì)成員之間的能力差距不斷拉大?，F(xiàn)在從公共服務(wù)的提供上來(lái)看，造成不同人群在起跑線(xiàn)上就是不公平的，比如農(nóng)民作為龐大的群體，所享受的公共服務(wù)和城市群體是不一樣的，這就決定了這兩大群體進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)候，在起跑線(xiàn)上就是不平等的。只有把社會(huì)公平的重點(diǎn)放到機(jī)會(huì)公平上，政府促進(jìn)社會(huì)公平才會(huì)更有效。

中央與地方的關(guān)系，其中的關(guān)鍵詞實(shí)際上就是分權(quán)。三中全會(huì)決定里也做了一個(gè)原則性的規(guī)定，對(duì)于涉及到全國(guó)的跨區(qū)域性的事權(quán)，和涉及到全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的事權(quán)，毫無(wú)疑問(wèn)要上收。這里說(shuō)的上收，更多是指事權(quán)的履行、支出責(zé)任的上收。比如跨界的河流治理，又如有些地方把教育事權(quán)從縣里上移到市里或者省里。整體來(lái)說(shuō)，適合于哪一級(jí)管的事權(quán)就應(yīng)歸那一級(jí)，應(yīng)從成本效率、風(fēng)險(xiǎn)防控來(lái)考慮。但是，中央與地方的關(guān)系就是集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，哪些權(quán)應(yīng)該集中，哪些權(quán)應(yīng)該分，這個(gè)問(wèn)題到現(xiàn)在還沒(méi)有完全討論清楚，這就是中央與地方關(guān)系沒(méi)有得到很好處理的重要原因。

四大挑戰(zhàn)

第一個(gè)挑戰(zhàn)，政府的有形之手和市場(chǎng)的無(wú)形之手能不能有效融合。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論來(lái)看，政府之手和市場(chǎng)之手似乎是天生就對(duì)立、水火不相容。是否真的如此？我認(rèn)為，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)都是混合經(jīng)濟(jì)，需要兩只手協(xié)同發(fā)揮作用。要讓政府與市場(chǎng)那只“看不見(jiàn)的手”一樣，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中發(fā)揮積極的作用，而不是成為某些批評(píng)中所說(shuō)“閑不住的手”和越界的手，這就必須從制度層面上對(duì)政府行為加以規(guī)范。但二者具體怎么融合，這個(gè)問(wèn)題從理論到實(shí)踐，面臨著一系列不確定性，需要去化解。

第二個(gè)挑戰(zhàn)，效率與公平怎樣協(xié)同。流行的看法認(rèn)為，效率與公平是沖突的，強(qiáng)調(diào)效率就會(huì)損害公平，強(qiáng)調(diào)公平就會(huì)損害效率。這種說(shuō)法對(duì)不對(duì)？其實(shí)，我認(rèn)為這兩者是可以融合的。理論上可以，但在實(shí)際操作中怎么做到，這也是一大挑戰(zhàn)。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)30年的快速發(fā)展導(dǎo)致了當(dāng)前面臨一個(gè)巨大問(wèn)題，就是分配差距越來(lái)越大;同時(shí)我們的效率也在不斷下滑。兩個(gè)問(wèn)題同時(shí)出現(xiàn)。財(cái)政在這里面怎么發(fā)揮作用，是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。公平、效率兩者真正有機(jī)融合，唯一能依靠的機(jī)制就是財(cái)政。

第三個(gè)挑戰(zhàn)，發(fā)展的路徑依賴(lài)怎樣擺脫。路徑依賴(lài)是普遍存在的。改革是擺脫路徑依賴(lài)的根本途徑，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)換的根本動(dòng)力。而當(dāng)下的改革不再可以“重復(fù)昨天的故事”，改革本身也面臨著改革。財(cái)稅改革如何撬動(dòng)全面改革，通過(guò)全面改革來(lái)擺脫發(fā)展的路徑依賴(lài)，這也不是必然的邏輯，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第四個(gè)挑戰(zhàn)，社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本怎樣有機(jī)融合。文化、誠(chéng)信、和睦等可以積累社會(huì)資本，而社會(huì)資本又可以激活經(jīng)濟(jì)資本，提高效率。社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本都與財(cái)政有關(guān)。但是把社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本有效的融合在一起，我認(rèn)為也面臨實(shí)踐和理論都沒(méi)有解決的問(wèn)題。知識(shí)都是分科分領(lǐng)域的，大家各研究各的專(zhuān)業(yè)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)如何打通，現(xiàn)在面臨新挑戰(zhàn)。

四大挑戰(zhàn)關(guān)系到財(cái)稅體制改革，也關(guān)系經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能不能順暢成功。

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

劉尚希，財(cái)政部財(cái)政科研所所長(zhǎng)兼書(shū)記，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專(zhuān)家。

1990年獲得中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位;曾出訪(fǎng)美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等20多個(gè)國(guó)家，對(duì)國(guó)外同領(lǐng)域的問(wèn)題有較廣泛的了解;調(diào)查研究的足跡遍及全國(guó)所有的省市，并在二十幾個(gè)省市政府部門(mén)及大學(xué)做過(guò)專(zhuān)題性學(xué)術(shù)演講;注重經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的實(shí)踐性和本土性，從我國(guó)改革與發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，撰寫(xiě)了一系列論著、論文、調(diào)研報(bào)告和政策建議;多次主持或參與國(guó)內(nèi)重大課題研究和國(guó)際合作課題研究。目前主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共分配、公共政策等。

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