試評(píng)美國(guó)漸進(jìn)決策模型

摘 要：行政決策是現(xiàn)代公共部門行政管理的核心內(nèi)容。從行政學(xué)的發(fā)展歷史，發(fā)掘理性在決策科學(xué)特別是行政決策中所處的地位和發(fā)揮的作用，讓林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型處于行政學(xué)發(fā)展的大背景下，再把理性作為分析和評(píng)述的切入點(diǎn)，才能更清楚地理解林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型的合理性和局限性。

關(guān)鍵詞：決策；理性；有限理性；理性決策模型；漸進(jìn)決策模型

一、林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型提出的理論背景

“決策”，作為一種管理活動(dòng)，幾乎和人類歷史一樣悠久；作為一門科學(xué)，卻是20世紀(jì)以來的事。決策理論的科學(xué)研究，是在工業(yè)革命以后，隨著管理科學(xué)的發(fā)展而興起的。隨著西方資本主義國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家管理職能不斷擴(kuò)張，迫切需要市政管理知識(shí)和決策理論。尤其是戰(zhàn)后社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域行為主義運(yùn)動(dòng)的興起，再加上自然科學(xué)領(lǐng)域如運(yùn)籌學(xué)、信息論、系統(tǒng)論、控制論等新的研究方法的出現(xiàn)和研究領(lǐng)域的拓展，決策理論借鑒各種新的研究方法，滲透到包括管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)在內(nèi)的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的方方面面，成為戰(zhàn)后各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域中應(yīng)用范圍最廣的“分析方法”和“科學(xué)概念”。

最早把決策作為行政管理的主要功能進(jìn)行研究的是美國(guó)行政學(xué)家古利克（LutherGulick）。1937年，他在《組織理論》一文中提出了決策問題，認(rèn)為決策是行政組織的主要職能，只是沒有引起當(dāng)時(shí)歐美行政學(xué)界的足夠重視。1938年，美國(guó)行政學(xué)家巴納德（Chester L.Barnard）在《經(jīng)理的職能》一書中也提出了決策問題，并提出了和決策問題密切相關(guān)的“動(dòng)機(jī)”“溝通”“目標(biāo)”及“組織關(guān)系”等概念，并進(jìn)行了充分的論述。1940年，斯坦恩（Edwin O.Stene）在《行為科學(xué)的一個(gè)研究途徑》一文中，專門討論了決策問題，并對(duì)決策進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究。

真正把決策研究推向高潮的是赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）。在C.E.巴納德的研究基礎(chǔ)上，西蒙發(fā)展了他的決策概念。1944年，西蒙在美國(guó)《公共行政評(píng)論》（Public Administration Review）雜志發(fā)表的《決策與行政組織》一文中，提出了“行政行為”“行政決策”等概念和行政決策理論的基本框架。1947年，他又根據(jù)這篇文章的輪廓寫成了《行政行為——行政組織中的決策過程研究》一書。他在該書中通過對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的評(píng)價(jià)、批評(píng)，把行為科學(xué)方法介紹到行政管理領(lǐng)域，并積極主張運(yùn)用行為科學(xué)方法來研究行政管理問題，以取代傳統(tǒng)行政學(xué)的研究方法。他通過對(duì)行政行為的系統(tǒng)研究，揭示了決策在管理過程中的地位和作用，認(rèn)為決策是行政管理的核心，貫穿于行政管理過程的始終。在西蒙看來，廣義的決策和管理一詞幾近同義，由此，西蒙成了現(xiàn)代管理科學(xué)決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人和行為主義行政學(xué)派的代表人物。

由于注意到了決策過程中過分強(qiáng)調(diào)理性決策的傾向，1953年，林德布洛姆在其與R·A·達(dá)爾（RobertA.Dahl）合著的《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》（Politics，Economics and Welfare）一書中提到“漸進(jìn)主義”（incrementalism）來補(bǔ)充理性計(jì)算的不足。1958年，林德布洛姆在美國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論發(fā)表的《政策分析》（policy analysis）以及1959年在美國(guó)《公共行政評(píng)論》雜志發(fā)表的《“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)》（science of muddling through）對(duì)傳統(tǒng)的廣博理性決策模型（第一種）的批評(píng)，開始較有系統(tǒng)地建立自己的分析模型，即第二種模式：連續(xù)有限比較模型。1963年林德布洛姆在《決定的策略》一書中完整周詳?shù)匕l(fā)展出他的斷續(xù)漸進(jìn)主義（disjointed incrementalism）。不稱傳統(tǒng)的模式是廣博理性，改稱周全分析（synoptic analysis）而與他自己的漸進(jìn)分析（incremental analysis）相對(duì)應(yīng)。傳統(tǒng)的理性決策模型，表面是理性，但其實(shí)做不到，并且如果照辦，并不見得是理性。他自己所主張的漸進(jìn)分析才是現(xiàn)實(shí)中真正的理性。1979年林德布洛姆在美國(guó)公共行政評(píng)論，反駁并補(bǔ)充他二十年前的《“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)》，堅(jiān)稱尚未做成，仍需調(diào)適漸進(jìn)，補(bǔ)充黨派相互調(diào)適和社會(huì)組織情形，澄清漸進(jìn)政治、漸進(jìn)分析、黨派相互調(diào)適的區(qū)別，并歸結(jié)分析有賴相互適應(yīng)所給予的誘因，促使分析更加細(xì)膩，并考慮周到，而提升到問題解決的焦點(diǎn)上。

二、對(duì)理性決策模型的反叛

1.來自于西蒙的挑戰(zhàn)

西蒙是現(xiàn)代管理科學(xué)決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人和行為主義行政學(xué)派（或稱邏輯實(shí)證主義行政學(xué)派）的代表人物。西蒙行政決策理性的最大特點(diǎn)在于他基于理性概念發(fā)展其理論。他在《行政行為——行政組織中的決策過程研究》一書第三版的導(dǎo)言中就明確指出：行政理論所關(guān)注的焦點(diǎn)，是人的社會(huì)行為的理性方面和非理性方面的界限，行政理論，是關(guān)于意向理性和有限理性的一種獨(dú)特理論——是關(guān)于那些因缺乏尋求最優(yōu)的才智而轉(zhuǎn)向滿意的人類行為的理論。西蒙對(duì)理性決策模型的反思，是從它的“經(jīng)濟(jì)人”前提假設(shè)開始的。西蒙駁斥了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人具有客觀理性（object rationality）或絕對(duì)理性并且能夠使利益最大化的觀點(diǎn)，他認(rèn)為知識(shí)的不完備性、預(yù)見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，決定了可觀理性在實(shí)際行動(dòng)中是不存在的，在此基礎(chǔ)上提出了有限理性（bounded rationality）的決策模型。

西蒙的有限理性（bounded rationality）決策理論認(rèn)為，人類理性是有條件的，是相對(duì)的。雖然在數(shù)學(xué)中理性可能是無與倫比的（即使這種高級(jí)創(chuàng)造活動(dòng)也會(huì)受到潛意識(shí)的支配），但在實(shí)際的社會(huì)活動(dòng)過程中人們難以避免地會(huì)受到直覺或判斷、經(jīng)驗(yàn)、信息的準(zhǔn)確程度、價(jià)值判斷取向等因素的影響。因此，理性就是要用評(píng)價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系去選擇令人滿意的備選行為方案，而不是去追求最優(yōu)、最大值的所謂客觀理性（object rationality）。因?yàn)榭陀^理性的決策模型只是理性決策模型的一種假定模式，只是一種形式理論，而不是真實(shí)世界中的政策方式。

有限理性決策理論認(rèn)為，在決策過程中，必須區(qū)分事實(shí)與價(jià)值，因?yàn)閮r(jià)值偏好并不能代替事實(shí)；必須區(qū)分手段與目的，因?yàn)橐欢ǖ恼吣康闹皇歉h(yuǎn)大政策目標(biāo)的工具，理性只存在于這樣一種系列式、層級(jí)式的手段——目的的動(dòng)態(tài)過程之中。事實(shí)上，政府從來只是對(duì)有限的政策選擇進(jìn)行有限的成本效益分析，并且從來不能肯定有限的選擇已經(jīng)包括了最佳的解決辦法。除此之外，政府從來沒有擁有也不可能擁有完全的權(quán)力，隨心所欲地設(shè)定和推行公共政策。據(jù)此，有限理性決策理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)政策分析和政策決定的選擇標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)也不可能是最佳的（optiming），而應(yīng)當(dāng)也只能是滿意的（satisfying）或次佳的（second best）。只有建立這樣的政策標(biāo)準(zhǔn)，才有可能實(shí)現(xiàn)政策理論與政策實(shí)踐的統(tǒng)一，進(jìn)而提高公共政策的質(zhì)量。

如果說理性決策論還是西蒙決策理論最大的特征的話，那么林德布洛姆的漸進(jìn)決策模式則是從另外一個(gè)全新的思維角度來探討政治決策。

2.林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型的觀點(diǎn)

針對(duì)理性決策模型的經(jīng)典的問題解決模式：

（1）面對(duì)一個(gè)存在的問題；

（2）一個(gè)理性的人首先澄清他的目的、價(jià)值或目標(biāo)，然后在頭腦中將這些東西進(jìn)行排列或用其他方法加以組織；

（3）然后列出所有可能達(dá)到其他目的的主要政策手段；

（4）并審查每項(xiàng)可選擇的政策會(huì)產(chǎn)生的所有重要后果；

（5）這時(shí)他就能將每項(xiàng)政策的后果和目的進(jìn)行比較；

（6）因而選出其后果與目的最為相稱的政策。

林德布洛姆教授提出了一系列的疑問：

（1）界說政策問題的困難。因?yàn)闆Q策者并不是面對(duì)一個(gè)既定的問題，而是必須指認(rèn)并明確他們的問題。由于種種原因，在問題是什么這點(diǎn)上有各種爭(zhēng)論的余地。沒有任何可以通過分析來解決這一爭(zhēng)論的方法。因此，決策分析就有了一個(gè)局限，而決策中的政治和其他非理性的東西也必須有一個(gè)進(jìn)入決策的時(shí)間。

（2）問題的復(fù)雜性和不充分的信息。上述經(jīng)典的問題解決模式中的第2步到第6步實(shí)際上對(duì)一些復(fù)雜的問題束手無策，即使采用最新的技術(shù)和計(jì)算機(jī)也是如此。一個(gè)明智的決策者并不試圖去完成這些步驟。因?yàn)槌吻搴徒M織所有有關(guān)的價(jià)值觀，排列所有重要的、可能的政策選擇，探究每個(gè)選擇可能產(chǎn)生的無盡后果，然后將每一選擇的多種后果同闡述的目標(biāo)進(jìn)行比較——所有這些都超越了人類的智能，超越了一個(gè)決策者為解決問題所花費(fèi)的時(shí)間和精力，事實(shí)上也超越了他所能得到的信息。另外，作出一個(gè)決策也不能不考慮時(shí)間限制和分析的成本問題。

（3）確立目標(biāo)或價(jià)值觀的困難。作出一個(gè)決策，必然涉及分析者的價(jià)值觀問題。每一個(gè)人的價(jià)值觀不可能是相同的。因?yàn)閮r(jià)值觀無法被經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，終極的主張無論在原則上還是在實(shí)際上都是不可能被證實(shí)的，因此，分析既無法證明任何人的價(jià)值觀，也無法命令人統(tǒng)一他們的價(jià)值觀。更何況涉及種種不同利益集團(tuán)的切身利益，在政策標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致意見更是一件不可能的事情。

（4）對(duì)政策分析的抵制。人們以冷漠和敵對(duì)的眼光來看待政策分析，原因在于決策者在政策分析過程中并不是完全理性的。人類的智慧是有限度的，不可能獲得充分足夠的信息，決策者在決策時(shí)很難將事實(shí)和價(jià)值分開。

此外，人們不可避免地一直受到那些想操縱他的人發(fā)出的大量信息的干擾，受到來自外來環(huán)境的干擾。

另外，組織影響了令人滿意的分析，組織中的等級(jí)差別妨礙了信息交流；通才與專才的競(jìng)爭(zhēng)播下了互不信任的種子并成為偏見的來源；組織的錄用政策可能吸引不了能干的人；提升的基礎(chǔ)或許是與組織一致，而不在于有分析技術(shù)等。林德布洛姆在對(duì)理性決策模型作出挑戰(zhàn)性的批評(píng)后，提出了自己的解決辦法，最初稱為“漸進(jìn)主義”（incrementalism），演變成“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)（science of muddling through），后又修改成斷續(xù)漸進(jìn)主義（disjointed incrementalism），名稱雖各異，其內(nèi)涵其實(shí)是一致的。林德布洛姆認(rèn)為，決策的過程只是決策者基于過去的經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)行政策稍加修改而已。這是一個(gè)漸進(jìn)的過程，看上去似乎行動(dòng)緩慢，但積小變?yōu)榇笞?，其?shí)際速度往往要大于一次大的變革。政策上的大起大落是不可取的，欲速則不達(dá)，它會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定。他這樣總結(jié)道：按部就班、修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者或許看來不像個(gè)英雄人物，但他卻是一個(gè)正在同他清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)他來說碩大無朋的宇宙進(jìn)行勇敢地角逐的足智多謀的問題解決者。

三、對(duì)林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型的簡(jiǎn)單評(píng)述

對(duì)林德布洛姆教授的漸進(jìn)決策模型，贊成者有之，反對(duì)者也不在少數(shù)。畢竟，在擺脫傳統(tǒng)行政學(xué)和決策科學(xué)的理性化傾向上，林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型是一個(gè)巨大的進(jìn)步，他并沒有完全否認(rèn)理性決策分析的價(jià)值，而是從實(shí)踐的角度，發(fā)現(xiàn)了一條被傳統(tǒng)行政學(xué)家忽視的政策分析和決策的新角度。這本身就是一種創(chuàng)造性。這種模型具有重視現(xiàn)實(shí)的可行性，注重人們可控制的因素并持續(xù)不斷地努力改進(jìn)的特點(diǎn)。這種漸進(jìn)式的決策模型，不會(huì)引起重大的社會(huì)動(dòng)蕩，對(duì)于中國(guó)這樣處于改革的與世界接軌的發(fā)展中國(guó)家來說，具有重要的借鑒意義。事實(shí)上，回顧20多年來中國(guó)改革開放的歷程，經(jīng)歷16年的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，正是一種漸進(jìn)式的改革典范。

林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型比較適合一個(gè)高度穩(wěn)定的社會(huì)，只有在各種社會(huì)問題得到比較妥善的解決、民心相對(duì)安定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的局面下才能持久地進(jìn)行漸進(jìn)式改革。因此，漸進(jìn)決策模型的使用就受到了很大的限制。漸進(jìn)決策模型不能適用于處在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型和重大變革的社會(huì)，這是它最大的缺點(diǎn)。一旦社會(huì)發(fā)生驟變，特別是在諸如人口膨脹、資源匱乏、環(huán)境污染、社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)等政策領(lǐng)域內(nèi)，漸進(jìn)決策模型更顯得無能為力。有學(xué)者批評(píng)這是一種保守的方法。特別是在具有發(fā)達(dá)的技術(shù)官僚體制的國(guó)家，漸進(jìn)式的決策和改革可能會(huì)遇到來自官僚體制的強(qiáng)大阻力，從而越來越起阻礙作用。

在運(yùn)用漸進(jìn)決策模型的過程中，就存在這樣一個(gè)困境：是按照部分民眾的意見實(shí)施較為徹底的改革呢？還是按照各種利益集團(tuán)或政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施漸進(jìn)的改革？只顧來自于媒體的民意，而忽視來自于相關(guān)利益集團(tuán)的阻力，改革能順利進(jìn)行嗎？但是忽視民眾的意見，任憑利益集團(tuán)玩弄政治權(quán)術(shù)（其結(jié)果可能在解決社會(huì)問題時(shí)采用非理性的方法），那么政府的合法性又在哪里？如何在各種民意和相關(guān)利益集團(tuán)進(jìn)行權(quán)衡，達(dá)成一種妥協(xié)和平衡，正是考驗(yàn)政策制定者的智慧和能力的時(shí)候，這也許就是對(duì)公共政策是一門大智慧的學(xué)問的一種解釋吧。

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編輯 李建軍