區(qū)域重化科技政策過程中的民主化研究

摘 "要：民眾參與是公共政策民主化與科學(xué)化的必要條件。然而，當(dāng)公共政策具體化到涉及區(qū)域重型化工項(xiàng)目建設(shè)的科技政策時(shí)，民眾參與便會(huì)逐步偏離公共政策為民意表達(dá)所設(shè)定的功能方向，使其陷入盲目反對(duì)的非理性陷阱而對(duì)本該合理合法且有益的政策多加掣肘。本文基于近年來在各地發(fā)生的民眾大規(guī)模反對(duì)PX項(xiàng)目建設(shè)的案例，就區(qū)域重化科技政策過程中的民眾參與悖論進(jìn)行綜合的歸因分析，并就如何使民主化成為推進(jìn)區(qū)域重化科技政策的積極因素提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：重化科技政策;民主;PX事件

中圖分類號(hào)：D669 " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " " "文章編號(hào)：1003-949X（2015）-08-0046-03

一、引言

（一）區(qū)域重化科技政策的含義與特性

所謂區(qū)域重化科技政策，是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)發(fā)展重型化工項(xiàng)目的科技政策。因?yàn)橹匦突ろ?xiàng)目具有污染性、危險(xiǎn)性等消極的性質(zhì)特點(diǎn)，因而決定了區(qū)域重化科技政策具有一般公共政策乃至一般科技政策所不具備的特性，歸納概括起來其特性主要有如下幾點(diǎn)：第一，公害性。如重型化工項(xiàng)目在運(yùn)行過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，如有不慎就極易引發(fā)諸如爆炸、化學(xué)品泄漏等危害公共利益的不良事件，因此其具有較為明顯的公害性;第二，持久性。眾所周知，重型化工項(xiàng)目一般都具有成本高、規(guī)模大、效益穩(wěn)定等特點(diǎn)，因此往往一個(gè)重型化工項(xiàng)目的生命周期會(huì)具有較長的時(shí)間跨度。如此一來，重化項(xiàng)目一旦建成，其對(duì)一地范圍內(nèi)的影響就不再是短暫的，而具有極強(qiáng)的持久性;第三，無利性。重化科技政策作為促成一地重化項(xiàng)目建成與發(fā)展的公共政策，其意義與價(jià)值更多是體現(xiàn)在某一區(qū)域甚至是國家這樣一個(gè)宏觀層面上的。因而，它對(duì)普通民眾影響的間接性決定了它在可視范圍內(nèi)極小地有利于普通民眾，甚至可以近似看成無利。

（二）中國公共政策過程的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，中國公共政策的制定已逐步擺脫過去的精英決策模型而日益走向尊重民意，鼓勵(lì)民眾參與的開放式?jīng)Q策模型。然而，由于公共政策所具有的特殊屬性決定了其價(jià)值取向與一般的管理決策略有差異，正如向楠英（2007）所說，“公共政策所要解決的是大多數(shù)人所共同面臨的問題，必須以公共利益為其價(jià)值取向，聽取大多數(shù)人的意見”[1]。除了公共政策本身所應(yīng)該具備的價(jià)值取向之外，不少學(xué)者還認(rèn)為民眾參與對(duì)公共政策的制定與執(zhí)行存在確實(shí)的效用。樸貞子（2005）將民眾參與對(duì)公共政策的價(jià)值與功能歸納為三個(gè)方面：民眾參與可集中政策制定所需要的智慧、知識(shí)以及信息;民眾參與能確保政策的正當(dāng)性;民眾參與能加深民眾對(duì)于政策的理解，使政策更易獲得支持進(jìn)而有利于政策的執(zhí)行[2]。吳錦旗（2009）也認(rèn)為，“公民有序參與可以提高公共政策制定的效率，增強(qiáng)公共政策的合法性和正當(dāng)性”，“ 更為重要的是，公民有序參與體現(xiàn)為參與的理性，有助于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧” [3]。不可置否，公共政策的公共性決定了民意應(yīng)該成為政策過程的邏輯起點(diǎn)，同時(shí)讓民眾參與決策確實(shí)也有利于保證公共政策的質(zhì)量與正確性。然而，當(dāng)公共政策具體化到區(qū)域重化科技政策時(shí)，現(xiàn)實(shí)與理論為民眾參與所設(shè)定的功能方向開始存在出入，本該有利于政策過程的民眾參與搖身一變成為制約政策的阻礙。

二、歸因分析：區(qū)域重化科技政策過程中的民眾參與悖論

（一）民眾參與悖論

如引言所述，民眾參與無論是在價(jià)值取向還是實(shí)際效用上都對(duì)公共政策有著重要的意義。在價(jià)值取向上，公共政策的公共性決定了政策的制定必須以民意為前提;在實(shí)際效用上，民眾個(gè)人的趨利理性無疑會(huì)將政策引向符合大多數(shù)人切身利益的方向，同時(shí)廣集民智也會(huì)對(duì)公共政策起到一定的修正作用，以確保公共政策的有效性與正確性。不過，值得注意的是，民眾參與對(duì)公共政策過程的作用是建立在積極的價(jià)值基礎(chǔ)之上的，即民眾參與在公共政策過程中的引導(dǎo)和修正作用是為了更好地促進(jìn)政策的制定與實(shí)施，而不是為了消極制約甚至是阻礙政策。然而，就現(xiàn)有的重化科技政策過程中的民眾參與來看，民眾參與在區(qū)域重化科技政策過程中的價(jià)值預(yù)設(shè)已然出現(xiàn)偏差，民眾參與不再是為了促進(jìn)區(qū)域重化科技政策的合理化與科學(xué)化，而是陷入了純粹消極反對(duì)的非理性陷阱。區(qū)域重化科技政策過程中民眾參與對(duì)政策的消極阻礙與理論上公共政策過程中民眾參與對(duì)政策的積極推進(jìn)相矛盾，進(jìn)而形成了區(qū)域重化科技政策過程中的民眾參與悖論，如圖1。

圖1 區(qū)域重化科技政策過程中的民眾參與悖論示意圖

（二）實(shí)例分析：近年來各地民眾“反PX”事件

近年來，在廈門、昆明及茂名等地均發(fā)生了民眾以群體行動(dòng)方式大規(guī)模反對(duì)PX項(xiàng)目建設(shè)事件。2007年3月，在以趙玉芬院士為首的105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署呼吁廈門PX項(xiàng)目遷址的一號(hào)提案之后，廈門PX事件正式進(jìn)入公眾視野。隨后隨著媒體對(duì)此事的大肆報(bào)道，廈門PX事件愈演愈烈。由于廈門民眾對(duì)于此事反應(yīng)強(qiáng)烈，廈門市政府于5月30號(hào)宣布要暫緩PX項(xiàng)目的建設(shè)。然而此事并未就此降溫，民眾不僅通過各種渠道表示對(duì)PX項(xiàng)目落戶廈門的強(qiáng)烈反對(duì)，而且在6月1號(hào)自發(fā)形成隊(duì)伍在廈門市街頭以“散步”名義反對(duì)PX項(xiàng)目的建設(shè)。隨后民眾與政府經(jīng)過了幾輪較量，最終廈門PX事件以PX項(xiàng)目遷至漳浦古雷半島而落下帷幕。由于廈門PX項(xiàng)目從決定到建設(shè)階段廈門市民一直被蒙在鼓里，因而學(xué)者對(duì)廈門PX事件的成因分析基本都保持著一致的看法，即政府決策中的民意表達(dá)缺失進(jìn)而導(dǎo)致民眾反彈。馮潔麗（2007）認(rèn)為此事折射出的是政府決策中民主的缺失，具體表現(xiàn)在環(huán)評(píng)過程中公眾參與的缺失[4]。羅依平、覃事順（2009）則認(rèn)為廈門PX事件凸顯出的是地方政府決策過程中民意表達(dá)的必要性[5]。

如果說廈門PX事件是廈門民眾由于知情權(quán)和表達(dá)權(quán)受損同時(shí)出于對(duì)自身切身利益的考量而對(duì)政策作出的強(qiáng)烈反彈，那在2014年發(fā)生的茂名PX事件又該作何解釋。由于吸取了之前幾地PX事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，茂名市政府對(duì)茂名PX項(xiàng)目采取了可謂是高調(diào)預(yù)熱的方式。進(jìn)入3月份，茂名市官方開始高調(diào)預(yù)熱PX項(xiàng)目，其不僅多次在地方媒體上專欄科普PX項(xiàng)目，同時(shí)請(qǐng)來專家詳談茂名PX項(xiàng)目且為PX項(xiàng)目答疑釋非，其中不乏中國工程院院士、清華大學(xué)化工工程系教授、化工科學(xué)與技術(shù)研究院院長金涌這種業(yè)內(nèi)的頂級(jí)權(quán)威。然而事與愿違，民眾非但沒有在一定程度上打消對(duì)PX項(xiàng)目的顧慮，反而一度引起恐慌，最終釀成了3月30日茂名市民上街游行反對(duì)PX項(xiàng)目的群體事件。而且值得關(guān)注的是，此次茂名市政府絲毫沒有“先斬后奏”的打算，就今年三月宣傳的同時(shí)茂名PX項(xiàng)目連正式的環(huán)評(píng)工作都尚未展開，而且茂名市政府也擬定在宣傳工作之后將會(huì)有公示、邀請(qǐng)公眾組織考察、數(shù)輪環(huán)評(píng)結(jié)果公開等環(huán)節(jié)的陸續(xù)開展，并且表示最終該項(xiàng)目是否上馬將充分聽取百姓的意見。

就茂名PX項(xiàng)目而言，應(yīng)該說茂名市政府在較大程度上關(guān)注了民意表達(dá)，同時(shí)在事前的宣傳科普工作上也花費(fèi)了不少心思。按常理來說，官方及業(yè)內(nèi)頂級(jí)權(quán)威的科普宣傳應(yīng)該具有很強(qiáng)的公信力，這足以打消或者說能在很大程度上打消PX項(xiàng)目會(huì)有害于民眾的心理顧慮。而且，就該項(xiàng)目的進(jìn)程及政府的態(tài)度來看，積極的民眾參與不僅能在很大程度上將政策引至更加合理化與科學(xué)化的方向，同時(shí)民眾也能全程關(guān)注監(jiān)督該項(xiàng)目的相關(guān)進(jìn)展，防止政府因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)而做出有悖民意的行為。因而就茂名PX項(xiàng)目建設(shè)的政策而言，茂名市民大可不必采取如此過激的方式來加以反對(duì)，其完全可以憑借一種理性積極的參與方式來引導(dǎo)和修正政策使其走向合理化與科學(xué)化。反觀廈門PX事件，其出現(xiàn)的原因一來是因?yàn)閺B門民眾長期被蒙在鼓里，知情權(quán)與表達(dá)權(quán)受損進(jìn)而出現(xiàn)反彈;二來是因?yàn)槊癖姭@知該項(xiàng)目時(shí)其早已進(jìn)展多時(shí)，民眾如不采取一些激烈行動(dòng)該項(xiàng)目隨時(shí)有可能落戶廈門最終導(dǎo)致回天乏術(shù)之勢(shì);三來是因?yàn)橛胁糠殖址磳?duì)意見的專家言論的引導(dǎo)與支持。二者對(duì)比之下我們不難發(fā)現(xiàn)，茂名市民對(duì)PX項(xiàng)目的強(qiáng)烈反對(duì)及游行示威活動(dòng)明顯過于極端。因此，筆者認(rèn)為此時(shí)的民眾參與已經(jīng)偏離了理性思考和積極的價(jià)值基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而陷入了一種一聽到PX項(xiàng)目就純粹消極反對(duì)的非理性陷阱。

（三）歸因分析

茂名市民消極反對(duì)PX項(xiàng)目事件是區(qū)域重化科技政策過程中民眾參與悖論的典型案例。然而為什么民眾參與會(huì)在區(qū)域重化科技政策過程中陷入一種悖論與陷阱，筆者認(rèn)為其主要有如下幾方面的原因：

第一，區(qū)域重化科技政策的無利性導(dǎo)致供需不對(duì)稱。理性經(jīng)濟(jì)人的趨利傾向決定了民眾會(huì)支持與自身利益緊密相關(guān)或是存在一定相關(guān)性的公共政策，這是民眾的政策需求。而區(qū)域重化科技政策的無利性導(dǎo)致了政府的政策供給與民眾的政策需求出現(xiàn)了一定的錯(cuò)位和偏差，這決定了區(qū)域重化科技政策很難獲得一般民眾的支持;

第二，區(qū)域重化科技政策的公害性與持久性引發(fā)了 “鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard）。所謂的“鄰避效應(yīng)”是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心部分具有環(huán)境污染傾向的項(xiàng)目（如垃圾場(chǎng)、核電廠、殯儀館等）建在周圍會(huì)對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的厭惡情節(jié)，進(jìn)而滋生“不要建在我后院”的一種強(qiáng)烈堅(jiān)決的抵制心理甚至是抗?fàn)幮袨?。顯然，區(qū)域重化科技政策主導(dǎo)下的重型化工項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)激發(fā)人們的“鄰避”心理，進(jìn)而使民眾陷入對(duì)區(qū)域重化科技政策盲目反對(duì)的非理性陷阱;

第三，政府日益擴(kuò)大化的信任危機(jī)。政府官員諸如腐敗、欺瞞民眾等一系列失范越軌行為使民眾對(duì)政府言論日漸不信任，因而出現(xiàn)了一種“越是政府的話越不可信，越是專家的話越不可信”的“反權(quán)威化”的異化心理;

第四，民眾科學(xué)素養(yǎng)普遍不足，易被煽動(dòng)，易盲從。據(jù)中國第八次公民科學(xué)素質(zhì)調(diào)查結(jié)果顯示，具備基本科學(xué)素質(zhì)的公民僅占3.27%。眾所周知，科技政策一般都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，其中涉及了大量的專業(yè)化的自然科學(xué)知識(shí)，當(dāng)然區(qū)域重化科技政策也不例外。多數(shù)民眾的低科學(xué)素養(yǎng)與區(qū)域重化科技政策對(duì)專業(yè)知識(shí)的高要求之間的矛盾決定了絕大多數(shù)民眾無法憑借自身的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)對(duì)科技政策作出理性判斷，往往只能通過獲取外界的信息來彌補(bǔ)自身知識(shí)的缺陷。然而，民眾自身科學(xué)素養(yǎng)的不足又再一次制約了民眾對(duì)外部信息的甄別能力，因而多數(shù)民眾易被某些言論煽動(dòng)進(jìn)而盲從。

三、突破悖論：有效民主化的政策建議

筆者認(rèn)為，要想有效突破區(qū)域重化科技政策過程中的民眾參與悖論，關(guān)鍵在于要完善民主化的環(huán)境及對(duì)某些民主化措施進(jìn)行改良，總結(jié)起來主要有如下五點(diǎn)建議：

第一，重視信任危機(jī)，重塑政府形象，提高政府公信力，這是解決問題的治本之策;

第二，政府要使科普宣傳常態(tài)化，積極推進(jìn)科普宣傳工作，努力提高公民的科學(xué)素養(yǎng)。一方面，公民科學(xué)素養(yǎng)的提高并非一朝一夕之事，這需要政府科普宣傳工作的持續(xù)推進(jìn);另一方面，政府如果頻繁采取“臨事宣傳“的策略，這將極易引發(fā)民眾的質(zhì)疑與反彈，這不僅不利于政策的推進(jìn)反而會(huì)無形中增加民眾對(duì)政策的阻力;

第三，在政策論證過程中采用專家公選制度。政府公信力的重建難以一蹴而就，在這個(gè)過程中為了更好地提升民眾的信任度與安全感，可以采用民眾共同推選專家的方式來為政策進(jìn)行論證與評(píng)估。此舉一來可以促進(jìn)公共政策過程中的民主化，二來對(duì)政府相關(guān)政策的推進(jìn)也大有裨益;

第四，對(duì)直接利益相關(guān)人采取實(shí)際的利益補(bǔ)償。重型化工項(xiàng)目的公害性決定了以重化項(xiàng)目為中心的一定區(qū)域范圍內(nèi)都會(huì)受到該項(xiàng)目或多或少的影響。因而政府對(duì)部分直接利益相關(guān)人（如該項(xiàng)目周圍一定范圍內(nèi)的居民）采取實(shí)際利益的補(bǔ)償既兼顧到他們的實(shí)際情況，同時(shí)也有助于減弱他們的抵觸情緒。而且，往往這部分人是強(qiáng)烈反對(duì)“大軍”中的主體。因此，如果能有效減少這部分人的反對(duì)，那對(duì)于其他反對(duì)人員將會(huì)起到積極的引導(dǎo)與示范作用;

第五，政策全程透明化，注重民意表達(dá)，歡迎民眾監(jiān)督。政府可以定期公示政策進(jìn)行的進(jìn)度與情況，定期組織政府官員與民眾代表開展就該政策的見面交流會(huì)以及時(shí)全面地掌握民意和反饋信息，同時(shí)還可以組織部分民眾代表親臨類似項(xiàng)目的工廠或基地進(jìn)行實(shí)地考察，以求讓民眾“看明白，能理解，能放心”。

參考文獻(xiàn)：

[1]向楠英. 中國公共政策制定中的公民參與研究[D]. 四川：四川大學(xué)，2007：9.

[2]樸貞子. 政策制定與公民參與[J]. 中國行政管理，2005（2）：108—110.

[3]吳錦旗. 公共政策過程中的公民有序參與問題研究——以廈門PX事件為例證[J]. 南都學(xué)壇（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)），2009（6）：105—109.

[4]馮潔麗. 廈門PX事件對(duì)公共決策的警示[J]. 重慶行政，2007（5）：55—57.

[5]羅依平、覃事順. 民意表達(dá)與政府回應(yīng)的決策機(jī)制構(gòu)建——廈門PX事件引發(fā)的思考[J]. 科學(xué)決策，2009（7）：62—69.