基層視角下對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法后督察機(jī)制建設(shè)的思考

瑞安市環(huán)境保護(hù)局 溫州瑞安 325200

摘要：環(huán)境行政執(zhí)法后督察作為環(huán)境行政執(zhí)法的重要組成部分，是提高基層環(huán)保部門(mén)環(huán)境執(zhí)法效能、保障環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)落實(shí)到位的重要手段。如何使基層環(huán)境執(zhí)法后督察工作高效、到位進(jìn)而徹底根除環(huán)境違法行為已成為基層環(huán)境執(zhí)法工作急需解決的問(wèn)題。本文主要介紹了我國(guó)基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法后督察取得的成效、存在問(wèn)題并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基層執(zhí)法；環(huán)境后督察；機(jī)制建設(shè)；建議

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法特別是基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力度的不足，嚴(yán)重影響了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行效果，阻礙了環(huán)境問(wèn)題的快速有效解決。另一方面，隨著社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)、環(huán)境觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法的要求逐漸提高，尤其是霧霾、沙塵、地下水污染等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的出現(xiàn)，使得我國(guó)的環(huán)境管理正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在當(dāng)下建設(shè)“美麗中國(guó)”的背景下，環(huán)境行政法后督察制度作為環(huán)保主管部門(mén)對(duì)環(huán)境行政法執(zhí)行情況監(jiān)督管理的行政措施，應(yīng)成為提高基層環(huán)保部門(mén)環(huán)境執(zhí)法效能，保障環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)落實(shí)到位的重要手段。

1、環(huán)境行政法后督察機(jī)制的內(nèi)涵

環(huán)境執(zhí)法后督察是將環(huán)境違法行為的整改納入監(jiān)管視線，保證整改措施的落實(shí)，是提高環(huán)境執(zhí)法效能、確保環(huán)境行政處罰決定和行政命令執(zhí)行到位的重要工作。

1.1環(huán)境行政執(zhí)法后督察的含義

環(huán)境行政執(zhí)法后督察是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)違反國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的行政管理相對(duì)人依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政管理措施，是環(huán)境行政執(zhí)法后的監(jiān)督檢查。

1.2環(huán)境行政執(zhí)法后督察的對(duì)象

環(huán)境行政執(zhí)法后督察是針對(duì)縣級(jí)以上人民政府或者其環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法作出的環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，即所有未執(zhí)行環(huán)境行政處罰、行政命令等的單位和個(gè)人，都是后督察的對(duì)象。

2、基層環(huán)境行政執(zhí)法后督察存在的問(wèn)題及分析

基層環(huán)保執(zhí)法部門(mén)是落實(shí)國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)的最終執(zhí)行者和實(shí)施者，基層環(huán)境執(zhí)法是具體的、直接的和“微觀”的，執(zhí)行的是否到位直接影響環(huán)保部門(mén)在人民群眾中的形象，直接關(guān)系到環(huán)保事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，執(zhí)法后督察是檢驗(yàn)執(zhí)法到位與否的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。目前我國(guó)各級(jí)環(huán)保部門(mén)都出臺(tái)了貫徹落實(shí)《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》的相關(guān)規(guī)定，并納入日常工作之中，在實(shí)際執(zhí)法工作中取得了較好的效果。但是，基層環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法后督察過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。

2.1在思想上存在認(rèn)識(shí)不足

部分基層環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法隨意性大，工作時(shí)間松散，工作理念淡薄，認(rèn)為執(zhí)法就是罰款，面對(duì)群眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境新要求和多種涉及環(huán)保執(zhí)法的民生問(wèn)題，已然不能完全適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境執(zhí)法工作的需要，對(duì)繁重的日常監(jiān)管工作處于忙于應(yīng)付的工作狀態(tài)，加之基層人員對(duì)相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)掌握不精通不透徹不及時(shí)，執(zhí)行不規(guī)范不到位。因此，對(duì)于上級(jí)環(huán)保部門(mén)針對(duì)本區(qū)域內(nèi)的后督察案件往往存在思想上的輕視和認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為對(duì)已經(jīng)處罰過(guò)的企業(yè)沒(méi)有必要督察到底，應(yīng)該把更多的精力和時(shí)間花在監(jiān)管新的環(huán)境隱患和案件上；更有基層人員認(rèn)為既然已經(jīng)立案或結(jié)案，何必再進(jìn)行后續(xù)督察，對(duì)企業(yè)的整改工作不重視，不關(guān)注，只側(cè)重結(jié)案率和罰款額度，而不關(guān)心企業(yè)是否整改執(zhí)行到位，認(rèn)為后督察有多此一舉之嫌。

2.2在執(zhí)行中存在“虎頭蛇尾”

一些基層環(huán)保監(jiān)察人員在開(kāi)展環(huán)境后督察工作中存在虎頭蛇尾問(wèn)題，有些措施的執(zhí)行甚至停留于紙上。對(duì)于上級(jí)部門(mén)后督察的要求，有的只是到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)走走過(guò)場(chǎng)或臨時(shí)通知企業(yè)配合，對(duì)企業(yè)弄虛作假的行為不聞不問(wèn)，有的礙于當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)的人情，往往敷衍了事。特別是對(duì)一些限期治理企業(yè)后督查力度不大，造成了限期治理企業(yè)不按期完成治理任務(wù)，限期治理成了“無(wú)期限”治理，許多環(huán)境違法行為不能從根源上徹底糾正；后督察的執(zhí)行不到位，也給企業(yè)造成了一罰不再罰或一罰就了的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，對(duì)今后的執(zhí)法監(jiān)察工作造成了阻力。此外，對(duì)環(huán)境信訪案件的跟進(jìn)不力，認(rèn)為只要符合工作程序即可，沒(méi)有真正從源頭解決問(wèn)題，在某種程度上造成了重復(fù)訪增多，環(huán)境后督察在執(zhí)行中的折扣現(xiàn)象對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境工作順利開(kāi)展造成了一定的影響。

2.3在機(jī)制上存在“執(zhí)法怪圈”

鑒于環(huán)保部門(mén)工作權(quán)限的限制，部分“執(zhí)法怪圈”仍然存在，在現(xiàn)有法律法規(guī)及機(jī)制體制下一時(shí)難打破。對(duì)少部分“大錯(cuò)不犯小錯(cuò)不斷”的“牛皮糖”企業(yè)，僅僅適用行政處罰手段難以達(dá)到實(shí)際監(jiān)管或糾正效果，同時(shí)由于行政成本過(guò)高又難以做好事事盡罰或盡處，使得這部分企業(yè)有隙可鉆；個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶及家庭作坊確實(shí)存在輕微環(huán)境違法行為或影響周邊群眾的情況，自身又無(wú)大量資金投入進(jìn)行污染防治，僅以行政處罰難以達(dá)到違法行為糾正或消除環(huán)境影響的目的，采取取締關(guān)閉又涉及到業(yè)主生存就業(yè)及社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題；還有企業(yè)因土地等問(wèn)題無(wú)法取得環(huán)保審批手續(xù)，行政處罰后還是難以取得環(huán)保審批，同時(shí)又難以結(jié)案，如若視而不見(jiàn)或聽(tīng)之任之，則存在一定的環(huán)境安全隱患或環(huán)境污染，使得執(zhí)法人員“無(wú)從下手”，這些企業(yè)嚴(yán)重影響了基層環(huán)境督察人員執(zhí)行后督察工作的效率。

三、完善基層環(huán)境執(zhí)法后督察機(jī)制的建議

如何使基層環(huán)境執(zhí)法后督察工作高效、到位進(jìn)而徹底根除環(huán)境違法行為已成為基層環(huán)境執(zhí)法工作急需解決的問(wèn)題，應(yīng)從執(zhí)法人員能力、工作機(jī)制延伸、法律法規(guī)健全、社會(huì)公眾參與等諸多方面進(jìn)行完善。

3.1 加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)

一項(xiàng)工作制度的貫徹落實(shí)，需要實(shí)施者和執(zhí)行者有正確的工作理念并共同完成。上級(jí)環(huán)保部門(mén)后督察工作人員或基層環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)后督察工作的理解不一，上級(jí)環(huán)保部門(mén)開(kāi)展后督察的目的就是要確保法律的落實(shí)，而基層執(zhí)法人員則認(rèn)為有小題大做之意。這就需要為環(huán)境基層執(zhí)法人員提供更多的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，樹(shù)立正確的理念，提升執(zhí)法能力和水平。因此，要加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法人員工作理念的教育，把正確的工作理念應(yīng)用到日常工作中，做到執(zhí)法規(guī)范、程序完備。應(yīng)根據(jù)當(dāng)下時(shí)代形勢(shì)和要求，針對(duì)不同地域、不同專(zhuān)業(yè)背景和不同工作能力的基層環(huán)境監(jiān)察人員進(jìn)行輪訓(xùn)，使每位執(zhí)法人員準(zhǔn)確理解和把握規(guī)定要求，不折不扣的依法履行后督察工作職責(zé)。

3.2 發(fā)揮企業(yè)在后督察中的協(xié)助作用

大多數(shù)企業(yè)主并不是不懂環(huán)保法規(guī)，而是認(rèn)為環(huán)保投入大、見(jiàn)效慢、處罰輕，寧愿把資金花在生產(chǎn)設(shè)備上。企業(yè)作為環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象，是環(huán)境監(jiān)察工作中的主體，應(yīng)該強(qiáng)化企業(yè)主的環(huán)保意識(shí)并督促其落到實(shí)處，將后督察的重要性、程序、內(nèi)容、措施告知企業(yè)，充分發(fā)揮企業(yè)在執(zhí)法中的協(xié)助作用，積極引導(dǎo)企業(yè)變被動(dòng)接受為主動(dòng)參與。后督察工作最終還是由環(huán)保部門(mén)督促企業(yè)完成，樹(shù)立一批具有較強(qiáng)環(huán)保意識(shí)的企業(yè)作為典型加以宣傳并給予一定的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，這樣不僅可以順利完成工作還可保護(hù)環(huán)境，更重要的是可以發(fā)揮帶動(dòng)輻射作用，在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)中營(yíng)造良好的保護(hù)環(huán)境氛圍。

3.3 建立部門(mén)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

環(huán)境后督察工作的完成不僅僅要依靠環(huán)保部門(mén)，基層環(huán)保執(zhí)法力量較為薄弱，特別是面對(duì)不肯配合整改的企業(yè)若采取強(qiáng)制措施則需要多部門(mén)的配合，如電力部門(mén)負(fù)責(zé)限電、工商部門(mén)負(fù)責(zé)審批執(zhí)照、金融部門(mén)負(fù)責(zé)貸款等。隨著對(duì)環(huán)境后督察工作的基層延伸和重視，應(yīng)在基層環(huán)保部門(mén)設(shè)立專(zhuān)人負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)多部門(mén)交叉檢查，做到分工明確、相互通報(bào)，定期組織聯(lián)合執(zhí)法后督察行動(dòng)，針對(duì)有代表性的企業(yè)進(jìn)行徹底的督促和改進(jìn)，不留隱患，不留死角。同時(shí)，借助各部門(mén)不同的權(quán)限對(duì)企業(yè)進(jìn)行多手段的督促，反之則可以給予配合后督察的企業(yè)以鼓勵(lì)。部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化有助于對(duì)違法企業(yè)產(chǎn)生震懾力，提高工作效率，快速整改到位。

3.4發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾參與環(huán)境后督察

環(huán)保工作僅僅依靠環(huán)保部門(mén)推動(dòng)很難取得徹底改善，廣泛發(fā)動(dòng)公眾參與才是解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑。在當(dāng)下新媒體時(shí)代，社會(huì)公眾借助網(wǎng)絡(luò)、12369環(huán)保熱線等載體已經(jīng)積極有效參與到推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作中來(lái)。但是針對(duì)環(huán)境后督察工作，公眾參與度和進(jìn)展度較為緩慢。要進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督，形成個(gè)人發(fā)展同生態(tài)環(huán)境形成良性互動(dòng)，建立公眾參與環(huán)境后督察機(jī)制和平臺(tái)十分急迫。建立環(huán)境后督察執(zhí)法信息進(jìn)展跟蹤平臺(tái)，定期將企業(yè)的環(huán)境行政處罰執(zhí)行情況、環(huán)境行政命令的執(zhí)行情況及其他具體行政行為的執(zhí)行情況向社會(huì)公布，引導(dǎo)公眾積極參與監(jiān)督，建立公眾參與環(huán)境保護(hù)的社會(huì)行動(dòng)體系。另一方面，可以發(fā)揮民間環(huán)保組織的力量，彌補(bǔ)環(huán)保部門(mén)某些監(jiān)管工作的缺失，引導(dǎo)公眾自覺(jué)履行參與公共管理的義務(wù)，使環(huán)境行政執(zhí)法后督察工作進(jìn)行得更加透明、公正、有效。