淺析我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度

【摘 要】公眾參與是環(huán)境保護(hù)法中的一項(xiàng)重要制度，對(duì)環(huán)境法可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要作用。然而我國(guó)環(huán)境法中公眾參與制度尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。文章結(jié)合相關(guān)規(guī)定對(duì)完善公眾參與制度提出了建議。

【關(guān)鍵詞】公眾參與制度；缺陷建議

1.公眾參與制度概述

1.1環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)容

公眾參與制度是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與到與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合公眾利益。在環(huán)境保護(hù)中確立公眾參與制度，是民主主義理念在環(huán)境管理活動(dòng)中的延伸，公眾既是環(huán)境的破壞者，又是環(huán)境的受害者，更是環(huán)境的治理者，對(duì)于與維持自身生存息息相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量的改善享有當(dāng)然的參與權(quán)利。環(huán)境的保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)容包括：行政參與制度、立法參與制度、司法參與制度、環(huán)境信息知情制度等。

1.2我國(guó)公眾參與制度的立法現(xiàn)狀

公眾參與制度在我國(guó)多部環(huán)境法中有所體現(xiàn)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！庇纱丝梢?jiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》確立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律地位，并為公眾參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)提供了渠道?！端廴痉乐畏ā泛汀董h(huán)境噪聲污染防治法》第13條也同樣規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)。”《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條、第21條進(jìn)一步明確了公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的參與權(quán)。此外，一些行政性法規(guī)中也體現(xiàn)了這一制度基本精神。如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》等。

2.當(dāng)前我國(guó)在環(huán)境公眾參與制定中存在的問(wèn)題和缺陷

盡管環(huán)境法確認(rèn)了公眾參與制度，并在一定范圍內(nèi)貫徹了這一制度，但這項(xiàng)制度在實(shí)踐中基本上沒(méi)有得到落實(shí)。這主要原因還是因環(huán)境法制度的缺陷決定的。

2.1沒(méi)有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定

世界上大多數(shù)國(guó)家在國(guó)家的根本法律中明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，如韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等。雖然我國(guó)《憲法》規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這可以認(rèn)為是我國(guó)參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)，但我國(guó)憲法并未明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，而只是原則性的規(guī)定。其他相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)亦是如此，如《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！?/p>

2.2沒(méi)有明確規(guī)定公民參與環(huán)保的具體程序

目前，環(huán)境法規(guī)定的公眾參與環(huán)境管理的途徑主要為征求意見(jiàn)和論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的方式。如《環(huán)境噪音污染防治法》和《水污染防治法》規(guī)定的方式以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的規(guī)定。至于公眾參與環(huán)境決策的途徑則是通過(guò)人民代表大會(huì)制度由人民代表代為行使。除此之外，環(huán)境法并未規(guī)定其它途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾參與。這對(duì)我們這樣一個(gè)人口大國(guó)、生態(tài)破壞和環(huán)境污染的形勢(shì)又較為嚴(yán)重的發(fā)展中大國(guó)而言，顯然是過(guò)于單一了，不利于公眾充分行使參與權(quán)，也不利于充分發(fā)揮公眾的積極性來(lái)保護(hù)和改善環(huán)境。

2.3環(huán)境信息公開(kāi)內(nèi)容范圍過(guò)窄不利于公眾參與實(shí)現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境公開(kāi)制度公開(kāi)的主要是公共信息，即向社會(huì)發(fā)布的環(huán)境信息，如環(huán)境狀況公報(bào)，空氣質(zhì)量周（日）報(bào)等，但是這些內(nèi)容范圍過(guò)于狹窄，難以滿足公眾的需要，以企業(yè)為例。企業(yè)對(duì)環(huán)境行為的信息了解不足，我國(guó)沒(méi)有企業(yè)環(huán)境信息披露制度的規(guī)定，企業(yè)雖然有義務(wù)向政府進(jìn)行排污申報(bào)和登記，但沒(méi)有法律規(guī)定這些申報(bào)的信息必須向社會(huì)公開(kāi)。因此，公眾對(duì)待這些企業(yè)是相對(duì)盲目的，信息若不公開(kāi)，公眾即使想做出行為，也會(huì)面臨極高的交易成本，從而望而生畏，止步不前。環(huán)境信息的公開(kāi)是公眾參與環(huán)保的前提，是保障公眾環(huán)境知情權(quán)的一項(xiàng)重要手段。只有把環(huán)境信息公開(kāi)了，公眾切實(shí)享有環(huán)境知情權(quán)，公眾參與才有動(dòng)力，公眾參與才更具有針對(duì)性。

3.我國(guó)環(huán)境法公眾參與制度的完善

3.1完善立法

由于法律對(duì)公眾參與制度規(guī)定得過(guò)于原則、抽象，缺乏可操作性，我們必須通過(guò)修訂相關(guān)法律來(lái)建立起完善的公眾參與制度體系。通過(guò)立法確立環(huán)境權(quán)奠定公眾參與法律基礎(chǔ)。目前，我國(guó)法律并無(wú)環(huán)境權(quán)的規(guī)定，這不利于公眾利用該項(xiàng)基本權(quán)利參與環(huán)境保護(hù)。憲法第2條明確規(guī)定了公眾參與社會(huì)管理事務(wù)的參與權(quán)，但要行使環(huán)境參與權(quán)，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是前提。當(dāng)務(wù)之急，一是要在憲法中明確環(huán)境權(quán)，從公民環(huán)境權(quán)這一基本權(quán)利出發(fā)，可以明確規(guī)定公民在有關(guān)環(huán)境事務(wù)方面的知情權(quán)，以及參與環(huán)境事務(wù)的討論權(quán)，建議權(quán)等具體權(quán)利。二是應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。盡管該法第6條規(guī)定了單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告，但這不足以使環(huán)境權(quán)明示于眾，更何況該項(xiàng)立法確認(rèn)的是環(huán)境污染和生態(tài)破壞之后的參與，即末端參與。這與公眾參與的性質(zhì)及環(huán)境法的立法目的都相去甚遠(yuǎn)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)環(huán)境權(quán)條款，把第6條中的末端參與方式修改為全過(guò)程參與方式。

3.2使環(huán)境信息的公開(kāi)明確化、制度化

如前所述，我國(guó)環(huán)境信息的公開(kāi)力度還十分有限，公眾獲得環(huán)境信息的手段、途徑仍然比較單一。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條規(guī)定：“環(huán)境問(wèn)題只有在所有有關(guān)公民的參與下才能得到最好的解決。每一個(gè)人都應(yīng)適宜的獲得政府部門(mén)掌握的環(huán)境信息資料，包括關(guān)于他們所在社會(huì)危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并有機(jī)會(huì)參與決策的過(guò)程。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)廣泛地傳播環(huán)境信息，促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾知情和參與，應(yīng)使公眾能夠有效地利用司法、行政程序包括補(bǔ)償和救濟(jì)?！蔽覈?guó)是《里約宣言》的締約國(guó)，在這些方面業(yè)已做出了積極的努力，為了更好的履行公約義務(wù)，我國(guó)政府應(yīng)將環(huán)境信息的公示以法律形式明確下來(lái)，并形成一整套的實(shí)施制度。制度化的環(huán)境信息至少應(yīng)包括我國(guó)環(huán)境法所列舉的14種環(huán)境因素的信息，《里約宣言》中所要求的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料、相關(guān)行政行為和環(huán)境法律法規(guī)的信息等。這些信息應(yīng)分門(mén)別類地以日?qǐng)?bào)、周報(bào)、月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)信息的方式通過(guò)適宜的媒介公布于眾。

3.3建立健全全過(guò)程的參與機(jī)制

全過(guò)程的參與機(jī)制包括預(yù)算參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與。預(yù)算參與，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提。它要求在進(jìn)行環(huán)境管理和決策前征求公眾的意見(jiàn)。過(guò)程參與是公眾參與的關(guān)鍵。是公眾對(duì)環(huán)境管理行為和執(zhí)行環(huán)境決策行為的監(jiān)督。末端參與是公眾參與的保障，是在發(fā)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞后，對(duì)有關(guān)責(zé)任人提出檢舉、控告，是救濟(jì)性的參與。行為參與是公眾參與的根本，是公民自覺(jué)提高環(huán)境道德水平和意識(shí)，并以積極的行為保護(hù)和改善環(huán)境。全過(guò)程參與機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確公眾在各個(gè)階段中的權(quán)利義務(wù)以及享受權(quán)利、履行義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序和有關(guān)人員侵犯公眾合法權(quán)益、違反程序要求時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。此外，全過(guò)程參與機(jī)制中還應(yīng)當(dāng)包括各階段中公民意見(jiàn)的征求方式、意見(jiàn)的表現(xiàn)形式及意見(jiàn)的反饋等方面的詳細(xì)內(nèi)容。

3.4加大環(huán)境教育宣傳提高公民參與能力

環(huán)境保護(hù)知識(shí)和環(huán)境法律知識(shí)的多少，決定了公眾參與環(huán)保能力的高低。因此，今后我國(guó)要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和環(huán)境法律知識(shí)的宣傳和教育，使公眾能夠掌握環(huán)境常識(shí)，了解進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的意義，以及自己在環(huán)境保護(hù)方面擁有的權(quán)利、義務(wù)。在進(jìn)行這項(xiàng)工作的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮城市社區(qū)、居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)等基層組織的作用，還應(yīng)該發(fā)揮各種環(huán)境保護(hù)民間團(tuán)體的作用。

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