試論我國(guó)的行政合同制度

【摘 要】隨著商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政合同作為一種以支配和服從為特征的高權(quán)行政手段孕育而生。我國(guó)行政合同的出現(xiàn)，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變緊密相關(guān)，同時(shí)也是伴隨著責(zé)任行政的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。那么在經(jīng)過(guò)了二十余年的發(fā)展之后，它們己經(jīng)并且正在改變著人們的生活，其重要性不言而喻。本文試圖從行政合同的基本理論、發(fā)展現(xiàn)狀等方面出發(fā)，對(duì)于各方關(guān)于行政合同制度的不同觀點(diǎn)進(jìn)行闡述，并提出筆者的個(gè)人見(jiàn)解，進(jìn)而指出當(dāng)前在行政合同實(shí)踐中所存在并出現(xiàn)的問(wèn)題、當(dāng)前在社會(huì)生活中的運(yùn)用以及未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】行政合同；存在的問(wèn)題；制度的完善；發(fā)展趨勢(shì)

1.行政合同的基本理論

1.1行政合同的概念與特征

行政合同是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，而與行政相對(duì)人通過(guò)相互協(xié)商而達(dá)成的一種協(xié)議，進(jìn)而使行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅。行政合同的特征：第一、行政合同一方當(dāng)事人必須是行政主體；第二、行政合同是以行政管理為目的，是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種手段；第三、行政合同貫徹行政優(yōu)益權(quán)原則，這是行政合同與民事合同最大的區(qū)別。

1.2行政合同的性質(zhì)

關(guān)于行政合同的性質(zhì)，筆者認(rèn)為，行政合同應(yīng)具有以下性質(zhì)：

第一，行政合同是行政主體運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目的的的一種方式，在行政合同中，行政主體通過(guò)與行政相對(duì)人簽訂行政合同的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，而不是以依靠命令、強(qiáng)制的方法要求相對(duì)人。

第二，行政合同是一種具體行政行為。在行政合同中，行政主體擁有運(yùn)用行政的權(quán)力，而相對(duì)人雖然是合同的當(dāng)事人，但其處于被管理，被支配的地位，行政合同中存在的這種管理與被管理的關(guān)系非常明顯，行政主體不是依法行事，而是依職權(quán)行事，故行政合同關(guān)系應(yīng)受行政法調(diào)整。

第三，行政合同是行政主體所實(shí)施的特殊行政行為。行政合同體現(xiàn)的是行政法律關(guān)系，是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，反映的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在性質(zhì)上看它是行政行為，而不是民事行為。

2.行政合同的功能

行政合同在我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中處于重要地位，且發(fā)揮了重大功能。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政合同大體有以下幾項(xiàng)功能：

第一，合意功能。行政合同以行政主體及相對(duì)人自愿為原則，行政相對(duì)人是否與行政主體簽訂行政合同，完全取決于自己的真實(shí)意思表示，行政主體也優(yōu)中選優(yōu)的按照自己的意思來(lái)選擇最佳的相對(duì)人，進(jìn)而以最小的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，并且一旦相互選擇，簽訂合同后，合同的內(nèi)容雙方必須遵守，非因法定因素，雙方都不能違反合同，否則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。

第二，效率功能。行政合同簽訂后，合同的內(nèi)容雙方必須遵守，非因法定因素，雙方都不能違反合同，否則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。這樣行政合同中雙方權(quán)利義務(wù)都很明確具體，可以避免推諉塞責(zé)，杜絕行政主體不負(fù)責(zé)任的官僚主義限制、防止行政權(quán)力的濫用，促進(jìn)行政相對(duì)方的行為法律規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)合同內(nèi)容運(yùn)作的效率化。[1]

第三，公平功能。行政合同的契約精神為公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了空間，行政相對(duì)人對(duì)締結(jié)合同的選擇權(quán)，基于經(jīng)濟(jì)利益平衡原則的取得報(bào)酬權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)、必要的、有益的額外費(fèi)用償還請(qǐng)求權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)，[2]最大程度地維護(hù)了行政相對(duì)人的利益，最大程度地實(shí)現(xiàn)了公共利益和私人利益的平衡。

3.我國(guó)現(xiàn)行行政合同中存在的問(wèn)題

3.1現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有明確肯定行政主體享有行政優(yōu)先權(quán)

由于沒(méi)有明確的行政合同法律規(guī)定，所以不同行政合同的規(guī)定存在著各種相互矛盾。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》第20條規(guī)定：“由于承包方經(jīng)營(yíng)治理不善完不成承包經(jīng)營(yíng)合同任務(wù)時(shí)，發(fā)包方有權(quán)提出解除承包經(jīng)營(yíng)合同”。本來(lái)在這種情形下，行政主體應(yīng)享有單方解除合同的權(quán)力，而這一規(guī)定只給了行政主體“提出”權(quán)，是否能解除還不一定，還得看行政相對(duì)人的意思。再如《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》第19條規(guī)定：“未經(jīng)協(xié)商同意，任何一方不得擅自變更、解除租賃經(jīng)營(yíng)合同”。也就是行政主體只能與相對(duì)方協(xié)商一致后才能解除合同。這樣的規(guī)定很容易使國(guó)家利益遭到損害，例如情勢(shì)發(fā)生變更，繼續(xù)履行合同會(huì)給國(guó)家造成重大損害，而相對(duì)人又不同意解除合同。因此，在制定行政合同法律制度中有必要對(duì)行政優(yōu)益權(quán)作出明確的規(guī)定。

3.2行政合同的優(yōu)先權(quán)得不到規(guī)范行使

目前沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)行政合同作出規(guī)定，《合同法》也明確的將行政合同排除在外。在立法操作中對(duì)行政合同的性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)也相互矛盾，例如《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”[3]由于沒(méi)有立法的統(tǒng)一明確規(guī)定，使得行政合同優(yōu)先權(quán)在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要可以變更、廢除行政合同，那么“公共利益”就應(yīng)該有明確的界定和標(biāo)準(zhǔn)，如果公共利益確定的不統(tǒng)一，行政主體就容易濫用自己的行政優(yōu)先權(quán)，強(qiáng)制的給當(dāng)事人帶來(lái)義務(wù)；相反，行政機(jī)關(guān)也可以隨便放棄行政優(yōu)先權(quán)，造成行政不作為。

3.3行政合同的救濟(jì)制度缺失

在我國(guó)目前，行政合同的訴訟救濟(jì)主要是按民事合同糾紛由民事審判庭依民事訴訟規(guī)則處理。盡管審判在實(shí)踐中也有個(gè)別受理行政合同糾紛的實(shí)例，但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法和司法解釋并沒(méi)有明確規(guī)定將行政合同糾紛納入救濟(jì)范疇。我國(guó)尚未有單行的《行政合同法》，對(duì)于行政合同沒(méi)有法定救濟(jì)方式，習(xí)慣上采用協(xié)商、仲裁、行政內(nèi)部裁決以及行政訴訟等方式解決，通過(guò)行政訴訟解決的行政合同糾紛可謂寥寥無(wú)幾。同時(shí)，由于對(duì)行政合同“雙務(wù)性”特點(diǎn)關(guān)注不夠，與現(xiàn)行的行政訴訟制度的單向性構(gòu)造相矛盾，不利于行政合同糾紛的有效解決。

4.我國(guó)行政合同制度的構(gòu)建與完善

4.1應(yīng)明確規(guī)范行政優(yōu)先權(quán)的行使

由于行政合同具有行政性與權(quán)力性，因此，行政主體具有行政優(yōu)先權(quán)。因此，規(guī)范行政優(yōu)先權(quán)的行使在一定程度上可以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的利益。規(guī)制行政合同行政優(yōu)先權(quán)的行使，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩方面入手。

第一，明確規(guī)定行政優(yōu)先權(quán)行使的條件。只有具備以下條件才可以行使行政優(yōu)先權(quán)：（1）行使行政優(yōu)先權(quán)是為了公共利益的需要；（2）明確單方變更行政合同中的“情勢(shì)變更情況”；（3）行使行政優(yōu)先權(quán)應(yīng)采取聽(tīng)證程序，應(yīng)說(shuō)明理由，并聽(tīng)取相對(duì)人的申辯。

第二，明確賦予相對(duì)人必要的權(quán)利，來(lái)制約行政合同優(yōu)先權(quán)的行使：（1）取得報(bào)酬和享受優(yōu)惠與照顧的權(quán)利；（2）要求聽(tīng)證的權(quán)利；（3）損害賠償請(qǐng)求的權(quán)利，但應(yīng)以賠償直接損失為原則。

4.2構(gòu)建行政合同立法

筆者認(rèn)為，由于行政合同具有行政性與合同性的雙重屬性（以行政性為主），且行政合同與民事合同這兩種制度的理論基礎(chǔ)亦不相同，因此，我國(guó)應(yīng)制定行政合同法法律規(guī)范。

當(dāng)然，對(duì)制定專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范來(lái)看，有兩種情形可供選擇：一是制定《行政合同法》，二是制定《行政程序法》，在里面設(shè)專(zhuān)章對(duì)行政合同進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，在法律上，應(yīng)對(duì)行政合同的概念、主體、適用范圍、監(jiān)督救濟(jì)、責(zé)任承擔(dān)等方面進(jìn)行規(guī)定，以增強(qiáng)其在現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性。

4.3完善行政合同糾紛的救濟(jì)制度

在救濟(jì)方式上，行政合同的司法救濟(jì)應(yīng)注意這些問(wèn)題：第一、賦予行政合同中行政主體的訴訟原告資格。行政合同不同于其他的行政行為，其有“雙務(wù)性”（行政性與合同性），因此行政合同爭(zhēng)議是在雙方約定的條款的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，要求解決爭(zhēng)議的一方不僅局限于行政相對(duì)一方。如在合同的變更、解除、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題上，應(yīng)在法律、法規(guī)和合同約定的范圍內(nèi)雙方充分協(xié)商，達(dá)不成一致意見(jiàn)或產(chǎn)生糾紛后，行政機(jī)關(guān)一方也存在著要求法院裁決是非并通過(guò)法院判決強(qiáng)制對(duì)方履行義務(wù)的要求。第二、合理配置當(dāng)事人之間的舉證責(zé)任。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)證明行政合同行為、行使行政優(yōu)先權(quán)解除或變更合同具有舉證責(zé)任。但是對(duì)于因行政合同違約而要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任及其賠償或補(bǔ)償方面，則由原告舉證。第三、行政合同糾紛的賠償部分可適用調(diào)解。

其次，行政合同作為行政行為理應(yīng)也可以由行政復(fù)議來(lái)解決。與行政合同的司法救濟(jì)一樣，該行政復(fù)議的申請(qǐng)人也可是行政主體。為了使行政復(fù)議制度更加適合于解決行政合同糾紛的要求，就必須對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度做出相應(yīng)的修改：（1）應(yīng)在行政復(fù)議制度審查對(duì)象中加入行政合同行為，與具體行政行為并列；（2）行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查范圍除了對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性審查，以及對(duì)行政合同訂立程序、行政合同內(nèi)容的審查；（3）結(jié)合行政合同合同性的特點(diǎn)，在行政復(fù)議中可引用民法原理。

【參考文獻(xiàn)】

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