當(dāng)前牧民定居工程推進(jìn)中存在的問題及對策

【摘 要】水磨溝鄉(xiāng)地處阜康市南，是一個(gè)以哈薩克民族為主體、漢、回、維吾爾等四個(gè)民族聚居的多民族鄉(xiāng)，也是一個(gè)以畜牧業(yè)為主，農(nóng)牧結(jié)合的牧業(yè)鄉(xiāng)。長期以來，我鄉(xiāng)分布于水磨河谷兩岸的水磨溝村、紅山灣村、泉泉溝村3個(gè)行政村的廣大牧民過著四季轉(zhuǎn)場、逐水草而居的游牧生活，這種靠天吃飯的自然經(jīng)濟(jì)，抵御自然災(zāi)害的能力較弱，生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)效益低，廣大牧民就醫(yī)就學(xué)、交通相對困難，使全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期處于落后狀態(tài)。自治區(qū)在研究實(shí)踐變革畜牧業(yè)生產(chǎn)方式過程中總結(jié)出，牧民定居是改變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，提高牧民收入、改變牧區(qū)社會(huì)面貌的唯一出路。

【關(guān)鍵詞】牧民定居；工程推進(jìn)；水磨溝鄉(xiāng)

1.牧民定居工程實(shí)施過程中存在的問題

1.1舉債建設(shè)嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金不足

水磨新村自2008年啟動(dòng)建設(shè)以來，基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)總投資近5000多萬，除部分項(xiàng)目福建援阜資金外，一直是大幅舉債進(jìn)行。2011年，我們計(jì)劃建設(shè)的十項(xiàng)民生工程中，除水磨新村環(huán)境綜合整治工程、水磨溝水庫工程及配套渠系建設(shè)有項(xiàng)目支持外，綜治維穩(wěn)中心、安全飲水等工程市委、政府給予一部分資金支持外，剩余部分仍有鄉(xiāng)政府自籌，十項(xiàng)民生工程建設(shè)完工后，鄉(xiāng)政府將又會(huì)增加債務(wù)上百萬。

1.2資金投入不足，牧民籌集自籌資金壓力大

2011年，水磨溝鄉(xiāng)定居牧民要入住新房，就住房、暖圈、院墻戶均投資需13.76萬元，除市委、市人民政府扶持政策補(bǔ)助5.5萬元外，自籌資金仍需5.26萬元。同時(shí)，因新定居的牧民雖然人均達(dá)到了10畝耕地，但土地基本都是初開發(fā)的荒地，土壤改良成本較高，相應(yīng)配套設(shè)施都需成本。因經(jīng)濟(jì)薄弱，投入不足，牧民定居后的棚圈建設(shè)及水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。許多牧民難以拿出這部分自籌資金，從2008年開始，水磨溝鄉(xiāng)所建271棟定居房已全部簽訂了購房合同，但仍有40%的牧民購房款末結(jié)清。而相對于一些貧困戶、低保戶、殘疾人等弱勢群體，定居要想定居自籌款的壓力就更大了。

1.3集中定居牧民難以適應(yīng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換

牧民集中定居能否順利實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換，不僅決定定居家庭收入水平，也影響牧民定居政策實(shí)施的實(shí)際效果。定居意味著牧民再不能依靠自然草原畜牧業(yè)生存，定居點(diǎn)的即不適合于農(nóng)耕，也完全不適合于游牧，那么定居后干什么、靠什么生活的問題成為了迫在眉睫需解決的問題，搞養(yǎng)牛業(yè)、舍飼圈養(yǎng)、從事種植業(yè)、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，但是，牧民對這些技術(shù)掌握難，缺少適合牧民就業(yè)的工作崗位。習(xí)慣于草場放牧的大部分牧民大大影響了定居的信心和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的速度，他們的農(nóng)作物產(chǎn)量大不如農(nóng)民，牧民定居后的生產(chǎn)生活問題沒有可靠保障，使得牧民放棄游牧生活方式、搬遷定居的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本上升。定居牧民的飼草料地均為新開發(fā)的土地，由于水土矛盾較為嚴(yán)重，土地鹽堿度高，管理粗放等原因，飼草料生產(chǎn)水平低，加工利用率相對較低，已成為制約畜牧業(yè)生產(chǎn)的制約因素之一。

1.4草原退化，草場減少，人均占有生產(chǎn)資料不足

由于城市的擴(kuò)建、大型企業(yè)的落戶、國家重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，牧民可利用草場面積逐年減少，近10年內(nèi)，由“500”水庫、“引額濟(jì)烏”工程修建、新天國際企業(yè)等項(xiàng)目工程和企業(yè)的落戶，水磨溝鄉(xiāng)草場面積減少不完全統(tǒng)計(jì)7萬畝。同時(shí)，由于對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，國家實(shí)行草場禁牧、輪牧等措施后，加之草原退化嚴(yán)重，天然草原載畜能力下降，人工草料地缺乏，致使人均占有牲畜數(shù)量少。目前全鄉(xiāng)人均占有牲畜數(shù)量僅28頭（只）。由于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，增收渠道有限，人均收入低，增加緩慢。

1.5缺乏技術(shù)人才，牧民的科學(xué)文化素質(zhì)低

提高牧民的科學(xué)文化素質(zhì)是牧民定居工程的首要任務(wù)之一，水磨溝鄉(xiāng)經(jīng)2003年事業(yè)單位改革，農(nóng)科、農(nóng)機(jī)、農(nóng)經(jīng)、林業(yè)等四站合一后，共有在編工作人員11名，其中有中級經(jīng)濟(jì)師技術(shù)職稱的2名，中級農(nóng)業(yè)師的技術(shù)職稱1名，其余人員都沒有技術(shù)職稱，在為定居牧民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)時(shí)，服務(wù)水平較低，牧民定居點(diǎn)科技人員奇缺，社會(huì)化服務(wù)體系尚未形成規(guī)模，加上牧民本身的文化素質(zhì)較低，牧區(qū)科技人員和社會(huì)化服務(wù)體系尚未起到引導(dǎo)帶動(dòng)作用。

2.推進(jìn)牧民定居的對策建議

2.1構(gòu)筑多部門協(xié)商的平臺(tái)，將各方面建設(shè)資金整合捆綁用于牧民定居建設(shè)

牧民定居工程是由畜牧、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力、交通、衛(wèi)生、教育、通訊等諸多行業(yè)和部門參與才能完成的。因此，必須建立多部門協(xié)商的機(jī)制，以確保所有部門在牧民定居建設(shè)上有位置，內(nèi)容上有安排、資金上有支持、考核上有指標(biāo)、措施上有保證、各級政府應(yīng)切實(shí)發(fā)揮在牧民定居工作中的主導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)作用，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位、各項(xiàng)工作有序進(jìn)行，為牧民定居營造良好的大環(huán)境。牧民定居的目的是促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因此應(yīng)在規(guī)劃上和實(shí)踐中一定要突出牧民定居的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)和牧民群眾的意愿與切身利益，從而獲得廣大牧民群眾的積極響應(yīng)。

2.2增設(shè)牧民定居基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和政策支持

要實(shí)現(xiàn)“高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)、高水平”的牧民定居要求，為牧民真正提供完善的配套建設(shè)，使牧民定居后的水、電、路等配套設(shè)施的建設(shè)達(dá)到“三通、四有、五配套”的標(biāo)準(zhǔn)讓牧民的生活水平有質(zhì)的提高。牧民基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)力量是很困難的，國家應(yīng)從人力、物力、財(cái)力等方面加大支持力度，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，中央、區(qū)州市各級政府應(yīng)增設(shè)一些與牧民定居相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并從項(xiàng)目落地布點(diǎn)關(guān)鍵方面給予牧民定居工程傾斜性的支持。當(dāng)前，大部分項(xiàng)目實(shí)施均要求較好的基礎(chǔ)條件，鑒于少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)條件遠(yuǎn)不如農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)越，在爭取項(xiàng)目時(shí)很難與農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭。因此，建議各級政府在項(xiàng)目區(qū)布局和援疆資金的支持方面能夠?qū)δ撩穸ň佑枰詢A斜性的支持，擴(kuò)大投資比例，提高投資的經(jīng)濟(jì)效果，給予畜牧業(yè)以特殊的產(chǎn)業(yè)支持政策，來推動(dòng)牧民定居和牧區(qū)水利、飼草料地等基礎(chǔ)性項(xiàng)目的建設(shè)。目前，水磨溝鄉(xiāng)還存在未定居的牧民和需要配套設(shè)施的牧民，市政府有限的補(bǔ)助也不能幫助其盡快實(shí)現(xiàn)定居，需要國家支持。同時(shí)，建議各級人民政府進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展專項(xiàng)扶持資金的規(guī)模，切實(shí)落實(shí)到位，分年度有重點(diǎn)的啟動(dòng)一批少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障項(xiàng)目，特別是以點(diǎn)帶面，向牧民定居進(jìn)行傾斜，帶動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)的全面發(fā)展。

2.3加大政府扶持力度，進(jìn)一步減輕牧民的自籌資金壓力

牧民定居前多分布在山區(qū)、生產(chǎn)條件惡劣、生產(chǎn)方式的落后，生活水平本就不高，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，水磨溝鄉(xiāng)牧民在發(fā)展生產(chǎn)時(shí)向信用社貸款累計(jì)金額達(dá)500萬元以上，牧民手中的儲(chǔ)蓄款少，為實(shí)現(xiàn)定居，有的牧民為購房傾囊而出，有的牧民變賣牛、羊等生產(chǎn)資料，面對5-8萬元的房款，使得原本生活就困難牧民，無疑是雪上加霜，這為實(shí)施定居增加了難度，使提搬遷定居入住率較低，這對于牧民和當(dāng)?shù)卣紵o力解決，需要國家?guī)椭驼咧С郑赏ㄟ^增加政府財(cái)政補(bǔ)貼和設(shè)立政策性銀行“牧民定居工程專項(xiàng)貸款”來解決牧民資金困難。各級政府應(yīng)予以更加優(yōu)惠的政策以及扶貧開發(fā)政策，以減輕牧民自籌資金的壓力，使其更快更好的定居。

2.4著力解決定居牧民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)問題，增加農(nóng)牧民收入

第一，開展大規(guī)模牧民技能培訓(xùn)、拓展牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，通過大規(guī)模培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)大轉(zhuǎn)移，開辟新的就業(yè)增收門路。以市場為導(dǎo)向，明確培訓(xùn)重點(diǎn)內(nèi)容，把握社會(huì)的用工需要，同時(shí)考慮牧民的接受力，有針對性的開展培訓(xùn)。要加強(qiáng)牧民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的組織、引導(dǎo)、管理、宣傳工作，建立牧民轉(zhuǎn)移服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，爭取在用地、用水、用電、貸款、登記等方面給予大力支持，使定居牧民由單一從事牧業(yè)轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“宜商則商”。

第二，充分利用起飼草料地。加大種植技術(shù)的培訓(xùn)，提高種植技術(shù)服務(wù)水平，從農(nóng)業(yè)服從服務(wù)畜牧業(yè)發(fā)展的角度，積極引導(dǎo)定居牧民種草種料，為實(shí)現(xiàn)冷季舍飼圈養(yǎng)做準(zhǔn)備。

第三，加強(qiáng)畜牧科技推廣力度，提高定居牧民牧業(yè)產(chǎn)出效益。加快提高牲畜良種化程度。堅(jiān)持推廣應(yīng)用常規(guī)品種改良技術(shù)和引進(jìn)優(yōu)良種公畜相結(jié)合的辦法，加快品種改良力度，積極調(diào)整畜種畜群結(jié)構(gòu)。對良種公畜采購實(shí)行資金補(bǔ)助，采購補(bǔ)助分配的良種公畜要傾斜用于定居牧民畜群使用。提高牲畜的飼養(yǎng)管理水平。大力推廣良種良法，改變粗放的、落后的飼養(yǎng)管理方法，糾正把良種畜當(dāng)一般土種畜飼養(yǎng)的現(xiàn)象。加大種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推廣高產(chǎn)青貯玉米種植，普及飼草“三貯一化”等常規(guī)技術(shù)，通過建立示范點(diǎn)、示范戶逐步推廣科學(xué)先進(jìn)的飼養(yǎng)管理模式，做到每個(gè)定居戶有一座象樣的暖圈、一座青貯窖和必備的飼草料加工機(jī)械，有條件的逐步做到標(biāo)準(zhǔn)化模式飼養(yǎng)，幫助定居牧民盡快走上規(guī)范化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)殖軌道。加強(qiáng)牧民的培訓(xùn)。通過舉辦短期科技培訓(xùn)班，在牧區(qū)積極開展中等職業(yè)教育等形式，教育定居牧民樹立高投入、快周轉(zhuǎn)的效益性畜牧業(yè)生產(chǎn)觀念，在生產(chǎn)上舍得投入，在經(jīng)營上算細(xì)帳，積極發(fā)展高產(chǎn)奶牛和牲畜短期育肥，不斷加速畜群周轉(zhuǎn)和提高牲畜的商品率，提高畜牧業(yè)產(chǎn)出效益。

2.5建立定居牧民社會(huì)保障體制

牧民在定居前，草場經(jīng)營是家庭保障的基本支柱，特別是在牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)滯后、作用不大的情況下，牧民基本依靠草場經(jīng)營收入或子女支持。牧民在定居后，實(shí)際上失去了原來的草場經(jīng)營支持，相當(dāng)一部分定居牧民從事著無草場經(jīng)營，其家庭經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大，特別是在對新的生產(chǎn)方式不熟悉的情況下。需要農(nóng)村最低生活保障、新型合作醫(yī)療等新的社會(huì)保障形式替代原來的以草場經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障形式，可以考慮在公共財(cái)政中拿出一筆資金為定居牧民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加合作醫(yī)療。

2.6增強(qiáng)定居點(diǎn)的科技推廣與基層人員的科學(xué)培訓(xùn)力度

隨著牧民定居的不斷推進(jìn)，科技對于牧民來說顯得越來越重要。因此，牧民定居過程中，要始終堅(jiān)持科教興牧方針，不斷提高科技對種植業(yè)和畜牧業(yè)的貢獻(xiàn)率。重視抓好轉(zhuǎn)化增值實(shí)用技術(shù)，提高農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。種植業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展最終要靠基層科技人員和廣大牧民來實(shí)施。培養(yǎng)和造就一大批基層科技人才，不斷提高廣大農(nóng)牧民的素質(zhì)成為當(dāng)前的兩項(xiàng)緊迫任務(wù)。提高牧民的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平。推廣種養(yǎng)殖先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，加快科技成果轉(zhuǎn)化，通過開展科技培訓(xùn)、科普講座等多種形式，不斷提高牧民的科技文化素質(zhì)。科技工作者要利用冬閑時(shí)節(jié)深入定居點(diǎn)開展諸如“科技之冬”活動(dòng)等形式多樣的畜牧業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)和造就一大批懂科學(xué)種養(yǎng)技術(shù)、有市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)的新型牧民，有力地促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化。

2.7把牧民定居工作同牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)牧民定居規(guī)模化

牧民的居住方式由游牧轉(zhuǎn)向定居以后，其城鎮(zhèn)化過程也隨之開始了。牧民定居將促進(jìn)牧區(qū)村落、城鎮(zhèn)的形成。牧民定居與小城鎮(zhèn)建設(shè)互為條件，互相促進(jìn)，牧民定居為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供人口、資金等要素的聚集，而城鎮(zhèn)化則為定居牧民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和發(fā)展空間，有利于少族民族富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，是牧民定居建設(shè)的發(fā)展方向。隨著市場化程度提高、城鎮(zhèn)化速度加快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向多元化和牧民收入增長，尤其是政府實(shí)施牧民異地搬遷、插花定居、集中定居等模式和新牧區(qū)建設(shè)政策之后，牧民居住方式也出現(xiàn)了向小城鎮(zhèn)集中定居過渡的新趨勢。因此建議政府對牧區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)作出規(guī)劃，并安排相應(yīng)建設(shè)資金，為牧民定居、牧區(qū)轉(zhuǎn)移和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。