創(chuàng)投引導(dǎo)基金：發(fā)“紅包“的藝術(shù)

2015年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定設(shè)立400億元國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金”），這一基金何時(shí)啟航？各方均翹首以待。

近日，國(guó)家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司相關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，今年8月，國(guó)務(wù)院已批復(fù)國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金的設(shè)立方案，具體細(xì)節(jié)還在進(jìn)一步推進(jìn)中。

在國(guó)家層級(jí)的創(chuàng)投引導(dǎo)基金之外，為支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，近年來(lái)地方政府層級(jí)的創(chuàng)投引導(dǎo)基金早已方興未艾。如今加上即將到來(lái)的國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金，一盤創(chuàng)投引導(dǎo)基金大棋局已然現(xiàn)世。

而隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”大潮的興起，創(chuàng)投引導(dǎo)基金這盤大棋目前的主要關(guān)注點(diǎn)，已不再是有沒(méi)有必要下，而是如何下好，尤其是前期各地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金在探索過(guò)程中陷入的市場(chǎng)化困境，該如何解決，將考驗(yàn)著各方智慧。

國(guó)家隊(duì)探路

引導(dǎo)基金模式在中國(guó)的出現(xiàn)，借鑒了國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。400億元國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立消息公布于今年1月，而事實(shí)上，自2014年二季度伊始，相關(guān)部委就開(kāi)始了相應(yīng)的籌備工作。更為久遠(yuǎn)的醞釀，則要回溯到上世紀(jì)90年代。

上世紀(jì)90年代末，我國(guó)興起了第一輪創(chuàng)業(yè)投資高潮，從中央到地方都成立了創(chuàng)業(yè)投資公司;2007年左右，第二輪創(chuàng)業(yè)投資高潮來(lái)襲，財(cái)政部和發(fā)改委開(kāi)展一項(xiàng)國(guó)家創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資計(jì)劃，以補(bǔ)助的形式支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

這其中的兩大操盤手之一，是國(guó)投高科技投資有限公司。國(guó)投高科副總經(jīng)理劉偉向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者介紹，后來(lái)兩大政府部門中有人認(rèn)為，補(bǔ)助形式不能長(zhǎng)久，于是在前期探索基礎(chǔ)上，于2009年推出了“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃”，欲組建“國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金參股基金”，按照市場(chǎng)化原則，以投資基金的形式支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)年，這一計(jì)劃在7個(gè)省區(qū)市試點(diǎn)，國(guó)投高科分管10支基金，財(cái)政部旗下的盈富泰克創(chuàng)業(yè)投資有限公司也分管10支。試點(diǎn)地域涉及東、中、西部，國(guó)投高科負(fù)責(zé)上海、湖南、重慶，盈富泰克則負(fù)責(zé)北京、安徽、吉林、深圳等地。

2011年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)，從2011到2013年國(guó)家每年出資20億元設(shè)40支基金。截至2014年底，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金累計(jì)達(dá)213家，中央財(cái)政共投資106.5億元，國(guó)投高科分管其中的108支，基金規(guī)模最大的8億元，最小的2.5億元。

劉偉表示，推進(jìn)這一業(yè)務(wù)，需要有成熟的管理辦法，2007年至2011年，國(guó)家先后下發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》三大文件，成為探索創(chuàng)投引導(dǎo)基金的指導(dǎo)性文件。

按照文件的指導(dǎo)，組建國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金參股基金的思路也逐漸成型。劉偉介紹，首先由地方發(fā)改委推薦基金管理團(tuán)隊(duì)，國(guó)投高科負(fù)責(zé)初評(píng)，進(jìn)行盡職調(diào)查，而后國(guó)家發(fā)改委根據(jù)其推薦意見(jiàn)進(jìn)行批復(fù)。

在組建基金團(tuán)隊(duì)后，為防止“釣魚(yú)工程”（即市場(chǎng)釣地方財(cái)政的魚(yú)，地方政府釣中央財(cái)政的資金），國(guó)投高科要求社會(huì)資金先到位，之后為地方財(cái)政資金，而后為中央財(cái)政資金。在基金的管理中，國(guó)投高科確保基金的政策目標(biāo)，但不干預(yù)其日常運(yùn)營(yíng)。

自此，經(jīng)過(guò)2009年至2014年底連續(xù)5年的前期探索，國(guó)家級(jí)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的模式基本成熟。

據(jù)了解，此次即將推出的國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金400億元資金來(lái)源，除中央財(cái)政資金外，還將吸引有實(shí)力的企業(yè)、大型金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)、民間資本參與，最終形成400億元的基金總規(guī)模。中央財(cái)政資金主要通過(guò)盤活現(xiàn)有存量資源獲得，比如合并戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、中央基建投資資金等。

而這一國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金也被外界稱為新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金2.0版。知情人士指出，此前5年的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃一直是財(cái)政出資，或者在子基金層面吸引社會(huì)資本，此次國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金則強(qiáng)調(diào)要在母基金層面引入社會(huì)資本，可以做到雙倍放大。

劉偉告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，從國(guó)家層面而言，過(guò)去引導(dǎo)基金的概念并不完善。其一，過(guò)去多年多是新興產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略資金，作為專項(xiàng)資金，其運(yùn)作并不穩(wěn)定，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的資金籌劃安排。其二，作為專項(xiàng)資金，其本息要收歸國(guó)庫(kù)，而未能形成資金池，不能滾動(dòng)運(yùn)作。未來(lái)，此400億元基金所回收的本息將持續(xù)投入到后續(xù)的基金組建和投資中，形成良性滾動(dòng)。

“站在頂層設(shè)計(jì)的高度，國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金將真正成為獨(dú)立運(yùn)作的引導(dǎo)基金?！眲フf(shuō)。

地方熱潮

400億元國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)基金尚未正式出爐，在此前新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的引領(lǐng)下，地方創(chuàng)投基金早已熱浪翻滾。

2006年，北京市海淀區(qū)設(shè)立了5億元的創(chuàng)投引導(dǎo)基金。“經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)營(yíng)，如今5億元引導(dǎo)資金已滾動(dòng)起來(lái)，最為直接的表現(xiàn)是這批資金已逐漸顯現(xiàn)投資回報(bào)?！?海淀區(qū)金融辦科長(zhǎng)謝思瑾介紹，截至目前，海淀區(qū)創(chuàng)投引導(dǎo)基金已投資17支基金，引導(dǎo)社會(huì)資本73億元，對(duì)外投資項(xiàng)目超過(guò)300個(gè)。

為與國(guó)家引導(dǎo)基金配套，諸如廈門、青島、貴州等地也紛紛推出了創(chuàng)投引導(dǎo)基金。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，國(guó)內(nèi)共成立209支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模達(dá)1293.39億元，平均單支基金規(guī)模為6.19億元。

不過(guò)，這些地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金均面臨相同的困惑：如何設(shè)立引導(dǎo)基金、引導(dǎo)基金規(guī)模應(yīng)該多大、誰(shuí)來(lái)出資、該由誰(shuí)來(lái)管理、如何制定決策機(jī)制……

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前在政府引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作上，各地通用的做法是，地方政府成立引導(dǎo)基金理事會(huì)（或稱管理委員會(huì)）作為基金最高決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)。各地發(fā)改、國(guó)資、科技、金融等部門在不同的引導(dǎo)基金中扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的決策流程、投資導(dǎo)向、管理模式等產(chǎn)生影響。

而管理好基金的關(guān)鍵，就是市場(chǎng)化原則能否貫徹，在日程經(jīng)營(yíng)中政府部門是否能避免伸出其“看得見(jiàn)的手”進(jìn)行干預(yù)。

當(dāng)然地方的探索也有成功先例，比如中關(guān)村創(chuàng)投引導(dǎo)基金。作為我國(guó)第一家政府引導(dǎo)基金，中關(guān)村創(chuàng)投引導(dǎo)基金成立于2002年，資金來(lái)源于中關(guān)村管委會(huì)，初始規(guī)模為5億元，目前，其運(yùn)作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展有限公司。

中關(guān)村創(chuàng)投總經(jīng)理莊海對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，中關(guān)村創(chuàng)投的主要職責(zé)是挑選并投資優(yōu)質(zhì)子基金。在評(píng)估子基金是否能成為引導(dǎo)基金的投資標(biāo)的時(shí)，中關(guān)村創(chuàng)投的考量維度放在投資機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)背景、投資策略、過(guò)往業(yè)績(jī)、募資能力、基金激勵(lì)與利益分配、團(tuán)隊(duì)精力分配、投資團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)以及輿情分析上。

“按照市場(chǎng)化理念，我們不插手基金具體的運(yùn)營(yíng)管理，不委派人員加入子基金的投資決策委員會(huì)，而是通過(guò)觀察員列席投資決策會(huì)議了解子基金的投資情況，僅對(duì)關(guān)聯(lián)交易等重大事項(xiàng)作出規(guī)范?！鼻f海說(shuō)。

數(shù)據(jù)顯示，截至目前，中關(guān)村創(chuàng)投引導(dǎo)基金總規(guī)模15億元，參與設(shè)立的創(chuàng)投基金達(dá)50家，投資管理的基金總規(guī)模已超過(guò)250億元，這些創(chuàng)投基金的重點(diǎn)投資方向已涵蓋節(jié)能環(huán)保、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、軌道交通等多個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

市場(chǎng)化瓶頸

全國(guó)各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金設(shè)立的熱浪，場(chǎng)面看似轟轟烈烈，卻難掩其運(yùn)作模式因市場(chǎng)化程度不足而頻頻遭遇危機(jī)的尷尬局面。

早在2012年，與全國(guó)多個(gè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金都有過(guò)溝通合作的諾承資本合伙人王東亮就曾直言，從管理團(tuán)隊(duì)是否市場(chǎng)化、投資標(biāo)的是否有限制、投資策略是否有限制三個(gè)因素就能大致判斷出引導(dǎo)基金是否規(guī)范、市場(chǎng)化。以此評(píng)判，如今有很大一部分引導(dǎo)基金都不符合這樣的標(biāo)準(zhǔn)。

其中一個(gè)表現(xiàn)即是創(chuàng)投引導(dǎo)基金投資限制條件偏多，出現(xiàn)投資“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

深圳市一位投資人士稱，國(guó)家創(chuàng)投引導(dǎo)資金中包括地方政府出資和中央財(cái)政出資。地方政府因有其自身的利益訴求，往往會(huì)在相應(yīng)的配套文件中，限制基金的投向，因此目前多數(shù)基金都要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，投資比例也不盡相同。

地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金情況更甚。投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運(yùn)作時(shí)間不長(zhǎng)、相對(duì)不成熟的地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金對(duì)于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴(yán)格，而且要求基金投向本地的比例更高。

樂(lè)搏資本創(chuàng)始合伙人楊寧說(shuō)，“由于二三線城市產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，項(xiàng)目資源匱乏，諸多限制使得風(fēng)投機(jī)構(gòu)很難在其地域中找到合適的投資土壤，政府引導(dǎo)基金就難免陷于‘要么沉淀、要么瞎投’的尷尬局面?！?/p>

僵化的機(jī)制，已經(jīng)使得部分創(chuàng)投引導(dǎo)基金出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

前述投資人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，由于新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金的申報(bào)是通過(guò)地方發(fā)改委再到國(guó)家發(fā)改委， 若一切順利，一支基金申報(bào)下來(lái)往往需要兩、三個(gè)月的時(shí)間。但在部分地區(qū)有時(shí)還需要額外的費(fèi)用去上下打點(diǎn)，才能通過(guò)審批。由于審批的存在，往往是一些有關(guān)系的投資機(jī)構(gòu)才能申請(qǐng)到名額。這些機(jī)構(gòu)大都是國(guó)有背景或者跟政府“走得比較近”的民營(yíng)機(jī)構(gòu)，而真正有能力的投資機(jī)構(gòu)卻被拒之門外。

楊寧說(shuō)，“在地方，諸多政策限制也將部分優(yōu)勢(shì)風(fēng)投機(jī)構(gòu)拒之門外。優(yōu)質(zhì)天使投資機(jī)構(gòu)不愿被困，給了資質(zhì)低劣的投資機(jī)構(gòu)鉆空子的機(jī)會(huì)，他們多以撈取政府資金為目的，即使投資也是盲目無(wú)序，所投項(xiàng)目大多死亡?！?/p>

楊寧放棄了地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金的入資扶持，他告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“以樂(lè)搏資本為例，我們著眼于全國(guó)性投資，但地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求部分資金僅能在某一地區(qū)內(nèi)投資，給我們帶來(lái)極大的不便，因此在與一些地方創(chuàng)投引導(dǎo)基金洽談后，未達(dá)成任何意向。”

除了僵化的機(jī)制，管理團(tuán)隊(duì)也是創(chuàng)投引導(dǎo)基金的一大障礙。

在地方上，大部分政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金都被政府委托給地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、政府投資平臺(tái)公司或者地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)等帶有政府背景的機(jī)構(gòu)管理，它們受制于理念、人員、績(jī)效考核等各方因素限制，對(duì)于政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)不及外部市場(chǎng)化的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。

與此同時(shí)，管理母基金本是件極其專業(yè)的事。中關(guān)村天使投資協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)徐勇說(shuō)，這涉及方法論、數(shù)據(jù)庫(kù)、持續(xù)的品牌建設(shè)和維護(hù)、對(duì)投資機(jī)構(gòu)最新商業(yè)邏輯的持續(xù)跟蹤，顯然更為專業(yè)的市場(chǎng)人士才能勝任。

“市場(chǎng)化管理政府引導(dǎo)資金，資金將會(huì)持續(xù)放大。專業(yè)人士按照市場(chǎng)化方式，和其他母基金合作，能撬動(dòng)更多杠桿資金。而目前，在臃腫的審批程序、強(qiáng)大的行政干預(yù)、保守的投資策略下，政府創(chuàng)投引導(dǎo)資金很難發(fā)揮引導(dǎo)本應(yīng)有的作用?！毙煊抡f(shuō)。

癥結(jié)求解

早在兩年前，就有分析指出，市場(chǎng)化機(jī)制的參差不齊，導(dǎo)致各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金發(fā)展不均衡，兩極分化的態(tài)勢(shì)愈來(lái)愈明顯，一些引導(dǎo)基金市場(chǎng)化程度較高的地方，引導(dǎo)基金發(fā)展情況較為樂(lè)觀，規(guī)模也呈現(xiàn)出了不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，而一些市場(chǎng)化程度不高的地方，則基本維持著沉寂的狀態(tài)。如今，這一失衡局面依舊沒(méi)有根本性改觀。

癥結(jié)在哪里？

“很多地方來(lái)和我們交流如何設(shè)立政府引導(dǎo)基金，他們遇到最核心的問(wèn)題都是引導(dǎo)基金由地方財(cái)政直接出資，”蘇州創(chuàng)投集團(tuán)旗下基金國(guó)創(chuàng)元禾母基金管理人徐清告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“如果這一點(diǎn)無(wú)法突破，那么創(chuàng)投引導(dǎo)基金的整個(gè)運(yùn)作機(jī)制就要受到限制?！?/p>

蘇創(chuàng)投是蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)下屬的直屬國(guó)有平臺(tái)，因創(chuàng)投引導(dǎo)基金較高的市場(chǎng)化運(yùn)作水平被業(yè)內(nèi)熟知。其最初的10億元?jiǎng)?chuàng)投引導(dǎo)基金由蘇創(chuàng)投與國(guó)開(kāi)行共同出資組建而成。

在徐清看來(lái)，雖然蘇創(chuàng)投最初的股東為國(guó)有，但他們沒(méi)有財(cái)政的直接出資，脫離了國(guó)資考核系統(tǒng)，使其能夠按照更加市場(chǎng)化的方式來(lái)運(yùn)作母基金。他認(rèn)為，若條件許可，各地也可促使母基金的出資來(lái)源走向公司化和多元化。

多位被訪人士建議，當(dāng)前各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金呈現(xiàn)省區(qū)市縣等多層級(jí)、多部門分別設(shè)立管理的混亂狀況，引導(dǎo)基金管理市場(chǎng)化水平低。未來(lái)，或可考慮設(shè)立更多的全國(guó)性創(chuàng)投引導(dǎo)基金，由國(guó)家統(tǒng)一管理，從而減少地方政府的行政干預(yù)。

而地方政府也可對(duì)其創(chuàng)投引導(dǎo)資金進(jìn)行整合，統(tǒng)一設(shè)立大規(guī)模的引導(dǎo)基金，委托更為專業(yè)的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)管理。若受制于當(dāng)?shù)貤l件，無(wú)法選擇更為市場(chǎng)化的引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，也可選擇國(guó)企，推進(jìn)其混合所有制的改革，引入社會(huì)資本，在逐步發(fā)展中促使其更為市場(chǎng)化，也不失為一道良策。

“地方如何將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀思維與創(chuàng)業(yè)投資這種市場(chǎng)化模式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最為關(guān)鍵?！鼻f海感嘆，“創(chuàng)投引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化不能閉門造車、抱殘守缺，各地主管部門應(yīng)多和市場(chǎng)各方不斷交流，結(jié)合自身職責(zé)，總能探索出合適的方向。

“最怕的是表面市場(chǎng)化、骨子里不改控制欲，如此，神仙也愛(ài)莫能助。”莊海說(shuō)。