國(guó)企改革“靴子落地”之后

9月13日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》公布（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），各界熱盼已久的國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案“靴子落地”，國(guó)企改制重啟新一輪提速增效。

與上一輪改革“脫困”目標(biāo)不同，這一輪改革將更多涉及體制機(jī)制問(wèn)題，也將觸及繁雜的既有利益藩籬，且《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“2020年在關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果，國(guó)企公司制改革基本完成，培育大批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的骨干國(guó)企”的目標(biāo)，時(shí)間緊，任務(wù)重。

近幾個(gè)月以來(lái)，習(xí)近平多次對(duì)國(guó)企改革發(fā)聲，指出國(guó)企特別是中央管理企業(yè)，在關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，“必須搞好”。李克強(qiáng)也多次強(qiáng)調(diào)國(guó)企改革的重要性和緊迫性。

“《指導(dǎo)意見(jiàn)》偏向于原則性、綱領(lǐng)性，后續(xù)配套文件會(huì)部署細(xì)節(jié)?！币晃粎⑴c文件起草的人士稱，國(guó)資委會(huì)同財(cái)政部、人社部等花費(fèi)兩年時(shí)間來(lái)制定多個(gè)配套文件，不少央企也參與了討論，個(gè)別領(lǐng)域會(huì)一企一策，“不能讓頂層設(shè)計(jì)流于口號(hào)”。

9月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，一份重要的配套文件面世，改革進(jìn)一步加速。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，最終定稿的配套文件數(shù)量可能超出此前外界預(yù)期，除薪酬改革、國(guó)企整合、防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面外，還會(huì)在企業(yè)社會(huì)責(zé)任、黨建工作、現(xiàn)代企業(yè)制度建立、電力領(lǐng)域改革、石油天然氣體制改革、東北國(guó)企改革等細(xì)分領(lǐng)域上做出部署。

自2013年醞釀起，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)數(shù)易其稿，配套政策究竟要解決哪些問(wèn)題、未來(lái)將建立怎樣的國(guó)資國(guó)企構(gòu)架、部委間將建立怎樣的協(xié)調(diào)機(jī)制、備受關(guān)注的央企大整合又有何動(dòng)作、廠辦社會(huì)等歷史包袱怎么辦、市場(chǎng)化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑問(wèn)，還有待回答。

可以預(yù)計(jì)，配套文件接下來(lái)將繼續(xù)選擇性公開(kāi)，最早的一批應(yīng)該集中在國(guó)企分類、員工持股等方面?；菊咭衙鞔_，關(guān)鍵就在落實(shí)，成敗也在落實(shí)。

五大問(wèn)題導(dǎo)向

上一輪國(guó)企改革持續(xù)了數(shù)十年，期間爭(zhēng)論不斷，有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為新的改革將弱化國(guó)企地位，將國(guó)企與民企放到了對(duì)立面上，直至此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，才將諸多偏見(jiàn)逐個(gè)擊破。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)企與民企是相輔相成的，要堅(jiān)持國(guó)企在國(guó)家發(fā)展中的重要地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持把國(guó)企做大做強(qiáng)做優(yōu)不動(dòng)搖。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》全面、詳細(xì)地劃定了整個(gè)改革的方向和關(guān)鍵點(diǎn)，分析人士認(rèn)為，后續(xù)關(guān)鍵配套政策，需要對(duì)如下問(wèn)題予以明確回答：

一是如何使國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。

各界期待，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)機(jī)制相結(jié)合的解法，讓國(guó)企依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束和自我發(fā)展。此間具體細(xì)則，有望在關(guān)于規(guī)范國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)等文件中詳解。

二是如何以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。

專家預(yù)計(jì)，針對(duì)于此，有望出臺(tái)關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的文件，一方面要求國(guó)資委從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩個(gè)清單”，并同時(shí)做到“三個(gè)歸位”，即將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

另一方面，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。并且，優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域。

目前，國(guó)資委旗下已經(jīng)擁有國(guó)新控股、國(guó)開(kāi)投、中國(guó)誠(chéng)通三家運(yùn)營(yíng)國(guó)資的公司，一些會(huì)逐步改制，也還會(huì)再組建新的公司。并且，經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)將集中統(tǒng)一監(jiān)管，會(huì)建立覆蓋全部國(guó)企、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。

三是如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失，遏制腐敗。這其中，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的完善“三道防線”、強(qiáng)化“兩類追責(zé)”，以及《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》中提出的具體細(xì)則，空前強(qiáng)化國(guó)資委的監(jiān)管職能。

四是如何通過(guò)改革激發(fā)活力。

對(duì)此，需要在薪酬改革、員工持股、功能分類定位等多個(gè)方面來(lái)出臺(tái)相應(yīng)政策。例如，依法落實(shí)企業(yè)法定財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，推動(dòng)國(guó)企與市場(chǎng)深度融合以及建立領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層制度、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)層、差別化薪酬等。鼓勵(lì)各類管理人員公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗。

還有一個(gè)問(wèn)題，是處理好國(guó)企改革與社會(huì)公眾的關(guān)系。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》和財(cái)政部解釋，到2020年，國(guó)資收益上繳公共財(cái)政的比例將提高至30%，更多用于保障和改善民生，并劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，民眾將直接受益。

不僅如此，公眾對(duì)監(jiān)督和改革的參與度也會(huì)提升。不僅國(guó)企董事會(huì)中會(huì)增設(shè)職工代表，還會(huì)實(shí)行全員績(jī)效考核和分級(jí)分類的員工市場(chǎng)化招聘制度，等等。

重塑運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管體系

有參與文件起草的人士介紹，這次的頂層設(shè)計(jì)方案橫到底、豎到邊，細(xì)節(jié)性超出想象，個(gè)別領(lǐng)域甚至?xí)黄笠徊摺?/p>

此輪國(guó)企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也難度空前，涉及國(guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政部、人社部、證監(jiān)會(huì)等多個(gè)部委，以及諸多體量巨大的國(guó)企，牽涉政府簡(jiǎn)政放權(quán)和部門(mén)利益調(diào)整，也牽涉不同企業(yè)之間的矛盾，無(wú)異于重塑整個(gè)國(guó)家的國(guó)資監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)體系。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提到了國(guó)企改革中的分類推進(jìn)、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件這七大方面。后續(xù)的配套政策，將會(huì)分別針對(duì)這七大方面中的主要問(wèn)題，逐一出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。

去年下半年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組也相繼審議通過(guò)了《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見(jiàn)》兩份文件，加之今年6月獲批的《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》兩份文件以及9月24日面世的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，“N”中已明確了至少五份文件。

除此之外，針對(duì)國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，接下來(lái)應(yīng)該還準(zhǔn)備陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)規(guī)范國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等文件，或?qū)⑿薷膰?guó)有產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則。

針對(duì)國(guó)資運(yùn)營(yíng)和國(guó)資委定位等問(wèn)題，或?qū)⒊雠_(tái)有關(guān)外派監(jiān)事會(huì)、國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督、國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司等文件。

國(guó)資監(jiān)管體制方面也有望出臺(tái)配套政策。國(guó)企功能定位和分類、國(guó)企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)企資源重組整合等，也需要專門(mén)規(guī)范或規(guī)劃。

針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失，除前述文件外，還或?qū)⒊雠_(tái)有關(guān)國(guó)企經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的政策，健全違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)責(zé)任的追究體系。

針對(duì)廠辦大集體之類遺留問(wèn)題和國(guó)企社會(huì)責(zé)任等，也需要專門(mén)的配套政策，且很可能根據(jù)國(guó)企現(xiàn)狀“一企一策”。

在薪酬改革、員工持股、央企分類考核方面，預(yù)計(jì)也可能陸續(xù)出臺(tái)配套政策。

除前述領(lǐng)域外，電力體制改革、石油天然氣體制改革、鹽業(yè)體制改革等分產(chǎn)業(yè)的已出臺(tái)和待出臺(tái)改革方案，也是國(guó)企改革大棋局中不可或缺的組成部分。國(guó)企功能定位和分類、國(guó)企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)企資源重組整合等基礎(chǔ)性文件，還有國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司改組組建方案，等等。

同樣，一些分區(qū)域改革的文件也有望陸續(xù)面世，其中或包括針對(duì)東北地區(qū)國(guó)企改革的一些傾斜性政策支持，這從8月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》的11個(gè)方面、130多項(xiàng)支持政策中，就可見(jiàn)一斑。具體上，東北國(guó)企改革或在員工持股、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)等方面收獲“大禮包”。

此外，國(guó)資委目前還會(huì)同多個(gè)部門(mén)，深入研究各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)調(diào)研、謀篇布局等方面如何發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，改變“企業(yè)上報(bào)什么項(xiàng)目，發(fā)改委就審批什么項(xiàng)目”的“盲目”現(xiàn)狀，減少資源重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩。

多位參與文件起草的人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，在兩年多的起草過(guò)程中，配套政策數(shù)量由少積多，一些本非原計(jì)劃內(nèi)的文件可能新增出臺(tái)，而一些原計(jì)劃中的文件也可能有所調(diào)整。

認(rèn)識(shí)糾偏

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，從2013年至今，市場(chǎng)預(yù)期與國(guó)企改革方案的部分重點(diǎn)有所不同，甚至錯(cuò)位。其中，央企大整合的方向和路徑、薪酬改革和員工持股改革、廠辦大集體這三大難點(diǎn)，市場(chǎng)認(rèn)識(shí)的偏差尤甚。

在央企大整合方面，有關(guān)部門(mén)正在制定整體路線圖，規(guī)劃出可能的行業(yè)布局和企業(yè)規(guī)模，而具體執(zhí)行上，或因企業(yè)重組過(guò)程中的不同難題，調(diào)整路線圖上的時(shí)間表。目前，《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)明確傳達(dá)出了“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)”的態(tài)度。

“關(guān)注大多投向了資本市場(chǎng)，這是必要的，但不是全部?！庇袊?guó)資專家指出，人們誤以為央企資源整合就直指上市公司并購(gòu)，或者就是簡(jiǎn)單的大合并，但事實(shí)上卻并非如此。

以中國(guó)鐵塔公司為例，由中國(guó)移動(dòng)等三大電信運(yùn)營(yíng)商出人、出力的“三集合”公司，注冊(cè)資本僅100億元，成立短短一年間卻為整個(gè)電信行業(yè)節(jié)約出超過(guò)500億元的成本。

不是簡(jiǎn)單合并，而是拿出一部分共同的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)來(lái)合作，防止壟斷。這種局部業(yè)務(wù)整合模式，接下來(lái)或?qū)⒃诮煌ǖ阮I(lǐng)域推廣。

9月2日，繼中遠(yuǎn)集團(tuán)和中海集團(tuán)進(jìn)入整合程序后，招商局集團(tuán)與中國(guó)外運(yùn)長(zhǎng)航集團(tuán)之間，也啟動(dòng)了重組程序。兩者最可能的整合點(diǎn)，是倉(cāng)儲(chǔ)和物流業(yè)務(wù)。

第二個(gè)認(rèn)識(shí)誤差，在于薪酬改革和員工持股問(wèn)題上。

根據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，繼今年一季度實(shí)施國(guó)企主要負(fù)責(zé)人限薪以來(lái)，出現(xiàn)了前所未料的現(xiàn)象——核心高管仍兢兢業(yè)業(yè)，但中層官員卻大面積流失。究其原因，在于一部分企業(yè)“對(duì)文件會(huì)錯(cuò)了意”，限薪紅線劃到了中層甚至基層。

一位鐵道系統(tǒng)的國(guó)企人士稱，問(wèn)題的嚴(yán)重性可能超出預(yù)料，國(guó)企離職潮已經(jīng)掀起，整個(gè)鐵道系統(tǒng)半年內(nèi)流失了超過(guò)1000名員工，甚至一些金融類國(guó)企的中層干部也表露了出走之意。其關(guān)鍵在于，一個(gè)人的離職帶走的不僅是一批團(tuán)隊(duì)，還包括一片市場(chǎng)?！叭瞬帕魇亲畲蟮膰?guó)有資產(chǎn)流失”。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的亮點(diǎn)之一，就在于明示“探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股，通過(guò)實(shí)行員工持股建立激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制”。優(yōu)先支持的，是人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)。

中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生評(píng)價(jià)，此舉并非人人持股、平均持股，而是提出了人才資本的概念，這將影響到后續(xù)公司法的修改，影響企業(yè)注冊(cè)資本登記方式的進(jìn)一步改革，意義重大。但是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有明確提出“分紅權(quán)”改革，是一大遺憾。原因在于“分紅權(quán)”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及員工出資持股，更有利于調(diào)動(dòng)骨干員工的積極性。

至于廠辦大集體、廠辦社會(huì)這些歷史包袱，認(rèn)識(shí)偏差更甚。

目前，一些國(guó)企仍存在諸多歷史遺留問(wèn)題：一方面，離退休人員仍由企業(yè)管理，例如鞍鋼集團(tuán)就還有約10萬(wàn)離退休職工，不乏老少四代人依靠企業(yè)生存;另一方面，很多老國(guó)企仍管理著“三供一業(yè)”，即供水、供電、供汽和物業(yè)管理，甚至一部分企業(yè)的廠區(qū)和生活區(qū)的“三供一業(yè)”都還未分開(kāi)，仍然在吃“大鍋飯”。

據(jù)測(cè)算，鞍鋼要消化其“廠辦大集體”，總成本高達(dá)110億元左右。在全國(guó)范圍內(nèi)，僅“廠辦大集體”這一項(xiàng)改革，就須耗資逾2萬(wàn)億元。

對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，“要加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，剝離國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”和所辦醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)廠辦大集體改革，對(duì)國(guó)有企業(yè)退休人員實(shí)施社會(huì)化管理”。但是，其改革成本之巨、耗時(shí)之久、切入之深，長(zhǎng)期以來(lái)都令人望而卻步，急需中央各部委和地方政府步調(diào)一致。

而這已絕非國(guó)資委一己之力可為?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》統(tǒng)一了長(zhǎng)期以來(lái)部委之間的不同認(rèn)識(shí)，尤其是財(cái)政支持，但落地到地方，還涉及到醫(yī)療、教育、就業(yè)等一系列沉重包袱，地方政府或許仍然會(huì)持“拒收”態(tài)度。

這即是說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》及其后續(xù)配套政策，只是萬(wàn)里長(zhǎng)征剛剛邁步，對(duì)各方認(rèn)識(shí)上、行動(dòng)上的不斷糾偏，將長(zhǎng)期持續(xù)下去。