生態(tài)文明體制改革不怕觸及部門利益

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這是生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)。

“總體方案的主要內(nèi)容可以用‘6+6+8’概括，‘6’是6大理念，再加一個(gè)‘6’是6個(gè)原則，‘8’就是8個(gè)支柱，即8個(gè)制度?！敝醒胴?cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》專訪時(shí)表示。

6大理念是指要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念;發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一的理念;綠水青山就是金山銀山的理念;自然價(jià)值和自然資本的理念;空間均衡的理念;山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念。

6個(gè)原則是指推進(jìn)生態(tài)文明體制改革要堅(jiān)持正確方向;堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì);堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一;堅(jiān)持激勵(lì)和約束并舉;堅(jiān)持主動(dòng)作為和國(guó)際合作相結(jié)合;堅(jiān)持鼓勵(lì)試點(diǎn)先行和整體協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合。

8個(gè)制度是指要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度;以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系;覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴(yán)格的資源總量管理和全面節(jié)約制度;反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度;以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系;更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系;充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。

總書記強(qiáng)調(diào)提高方案質(zhì)量

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：這次生態(tài)文明體制改革總體方案為什么是由中財(cái)辦牽頭制訂，這有什么不同？

楊偉民：中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組。經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組組長(zhǎng)是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉鶴，副組長(zhǎng)是國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史和環(huán)保部前任部長(zhǎng)周生賢，由于周生賢部長(zhǎng)已于年初調(diào)任全國(guó)政協(xié)，現(xiàn)在正在辦手續(xù)，由環(huán)保部現(xiàn)任部長(zhǎng)陳吉寧接任副組長(zhǎng)。為什么由我們牽頭做這件事？本來(lái)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)、督促、檢查，但總書記多次強(qiáng)調(diào)要提高改革方案的質(zhì)量，這是一個(gè)非常高的要求，也意味著，有些改革方案的質(zhì)量確實(shí)需要進(jìn)一步提高。

怎樣提高改革方案的質(zhì)量？這次制訂方案由中財(cái)辦牽頭，會(huì)同中央和國(guó)務(wù)院相關(guān)12個(gè)部門組成一個(gè)起草組，經(jīng)過(guò)激烈討論、辯論，最終形成共識(shí)。生態(tài)文明體制改革總體方案的組織架構(gòu)必定是總體性的框架，需要各個(gè)部門共同參與，不像單項(xiàng)改革。

這次改革有10個(gè)方面的問(wèn)題整合，可能要觸及某些部門的利益和奶酪。讓這些部門自己給自己動(dòng)手術(shù)，刀很難下去，切下去以后恐怕也不一定能切到位。中財(cái)辦作為專項(xiàng)小組牽頭單位，可以協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間不同的意見，最后達(dá)成共識(shí)。該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革，叫維持現(xiàn)狀。另外，現(xiàn)在很多方面，比如污水防治，好幾個(gè)部門管，讓誰(shuí)牽頭都不好辦。按照總書記的要求，我們組成了跨部門小組共同做，有利于提高改革方案的質(zhì)量。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：請(qǐng)介紹一下總體方案出臺(tái)的背景？

楊偉民：當(dāng)前，社會(huì)各方面，特別是國(guó)際社會(huì)，十分關(guān)心中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題。我們覺得，增長(zhǎng)速度換擋是中國(guó)經(jīng)濟(jì)向一個(gè)更高形態(tài)發(fā)展必然要經(jīng)歷的陣痛，也是必須要承受的壓力。經(jīng)濟(jì)要保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，發(fā)展方式就必須轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)必須調(diào)整和優(yōu)化。

但是向哪里轉(zhuǎn)，向哪里調(diào)，有很多方向，其中一個(gè)十分重要的方向是轉(zhuǎn)向綠色低碳。可以想像，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，作為十萬(wàn)億美元規(guī)模這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，轉(zhuǎn)向綠色低碳，前景十分廣闊，空間十分巨大。我們對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好充滿信心，其中一個(gè)信心就在這里。

這次推出“1+6”改革組合拳，也是落實(shí)去年中美兩國(guó)元首關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化達(dá)成共識(shí)的重要戰(zhàn)略性舉措，通過(guò)體制機(jī)制改革來(lái)保障我們能夠積極主動(dòng)履行承諾，做好節(jié)能減排，特別是減少碳排放相關(guān)的工作。

經(jīng)濟(jì)如何轉(zhuǎn)型，習(xí)近平總書記對(duì)這方面有明確要求：保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，必須依靠法治?？倳涍€說(shuō)，要把制度建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，著力破解制約生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制障礙。方向非常明確?；谶@樣的大背景，按照黨中央國(guó)務(wù)院2015年年初對(duì)改革的總體部署，在中央改革辦指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組和中組部、環(huán)保部、審計(jì)署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門共同努力，推出了這個(gè)“1+6”生態(tài)文明改革方面組合拳。

填補(bǔ)體制機(jī)制空白

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：這次出臺(tái)的生態(tài)文明體制改革總體方案有哪些特點(diǎn)和亮點(diǎn)？

楊偉民：總的來(lái)講，理念先行、頂層設(shè)計(jì)、填補(bǔ)空白、整合統(tǒng)一這十六個(gè)字是生態(tài)文明體制改革總體方案的鮮明特點(diǎn)，是中財(cái)辦在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重要講話精神基礎(chǔ)之上，概括出來(lái)的思想方法。

首先是理念先行。思想上的霧霾不除，體制機(jī)制當(dāng)中的霧霾很難消除，最后空氣當(dāng)中的霧霾也很難根除。體制是人設(shè)計(jì)出來(lái)的，改革方案都是人制訂出來(lái)的，人的思想觀念決定著體制設(shè)計(jì)的好壞，最后決定著減排減霾這樣一些行動(dòng)的成效。

習(xí)近平總書記在生態(tài)文明建設(shè)方面提出了很多新的思想、新的論斷，我們覺得這些新的思想和論斷都走在理論前沿和時(shí)代前沿。所以，這次我們?cè)谥朴喛傮w方案時(shí)，和各個(gè)部門一起商量，歸納為六個(gè)理念，六個(gè)原則，希望能夠用思想的高度和理念的深度來(lái)引領(lǐng)整個(gè)生態(tài)文明體制改革，這是第一個(gè)考慮。

第二是頂層設(shè)計(jì)。因?yàn)樯鷳B(tài)文明提出的時(shí)間比較短，總的來(lái)講我們覺得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的改革，相對(duì)于其他方面的改革總體上是滯后的，至少是滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的。其中一個(gè)原因，是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)頂層設(shè)計(jì)。到底體制的框架什么樣，是不清楚的。在改革當(dāng)中一直堅(jiān)持摸著石頭過(guò)河和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，現(xiàn)在生態(tài)的系統(tǒng)性、資源的稀缺性加上環(huán)境污染的嚴(yán)重性，已經(jīng)迫使我們不能夠僅僅靠摸著石頭過(guò)河，不能慢慢摸這個(gè)體制怎么走。其實(shí)我們已經(jīng)摸了很長(zhǎng)時(shí)間了。現(xiàn)在需要做一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，需要把生態(tài)文明體制這個(gè)大廈的四梁八柱立起來(lái)。所以，我們這次提出八大制度，實(shí)際上就是生態(tài)文明體制方面的四梁八柱。有了四梁八柱，各個(gè)部門、各個(gè)方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這座大廈，也可以為一些摸著石頭過(guò)河的改革指明基本方向。

第三是填補(bǔ)空白。我們?cè)谏鷳B(tài)文明領(lǐng)域不僅缺頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)有一些基礎(chǔ)性的制度是缺失的，要蓋大廈，但有些地基還沒(méi)有。比如產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基石，如果產(chǎn)權(quán)不清，所有權(quán)人不到位，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的說(shuō)法，必然會(huì)出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”，帶來(lái)生態(tài)的破壞。所以，我們這次在總體方案中提出的一些制度就是屬于填補(bǔ)空白的性質(zhì)，比如自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、空間規(guī)劃體系、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)體系。這些都是屬于填補(bǔ)空白的基礎(chǔ)性制度。

第四是整合統(tǒng)一。在生態(tài)文明領(lǐng)域、在資源環(huán)境生態(tài)方面也不是說(shuō)沒(méi)有制度，我們也有很多制度、很多法律，數(shù)量實(shí)際上不少。但是存在“九龍治水”問(wèn)題，不光是講“水”，這個(gè)“水”代表整個(gè)體制。一件事可能有很多部門進(jìn)行監(jiān)管。怎么修正這樣一些體制的弊端，重點(diǎn)在于整合統(tǒng)一，這樣才能使原有制度增強(qiáng)統(tǒng)一性、整體性、協(xié)調(diào)性?？傮w方案大概有十個(gè)方面屬于整合統(tǒng)一的改革，例如三個(gè)統(tǒng)一：自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的統(tǒng)一、用途管制職責(zé)的統(tǒng)一、環(huán)境保護(hù)職責(zé)的統(tǒng)一，等等。

需要全社會(huì)共同行動(dòng)

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：總體方案有8項(xiàng)制度，這8項(xiàng)制度的核心內(nèi)容是什么？

楊偉民：這個(gè)總體方案一共有8項(xiàng)制度，47個(gè)具體改革任務(wù)。怎么推進(jìn)？關(guān)鍵要抓住四梁八柱，抓住核心，這樣就可以以點(diǎn)帶面，綱舉目張，加快推動(dòng)。

產(chǎn)權(quán)制度的核心是“清晰”，現(xiàn)在問(wèn)題就是自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰。如果所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人代表不到位，產(chǎn)權(quán)制度就建立不起來(lái)，解決了這個(gè)問(wèn)題才能真正從源頭上避免生態(tài)環(huán)境的破壞。

開發(fā)保護(hù)制度的核心是“主體功能”。不同區(qū)域自然條件不一樣，應(yīng)根據(jù)主體功能進(jìn)行開發(fā)和保護(hù)程度不一的監(jiān)管。比如對(duì)三江源地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理，限制開發(fā)活動(dòng)。對(duì)一些今后可能要建立的國(guó)家公園，主要是為了保護(hù)生態(tài)的，除了極個(gè)別的旅游設(shè)施以外，其他的都不能搞。最終的目的是要建立空間治理體系。我們現(xiàn)在治理模式和重點(diǎn)主要是按照領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)去做。但是在一個(gè)空間范圍之內(nèi)究竟怎么做，缺乏對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境三者空間關(guān)系的考慮，而空間治理體系應(yīng)該是一個(gè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要任務(wù)。

空間規(guī)劃的核心是“一張圖”。我們有很多規(guī)劃，但是缺乏基礎(chǔ)性的空間規(guī)劃。土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等等，有些具有空間性，但是到一個(gè)地方就合不到一起，要推進(jìn)“多規(guī)合一”，到一個(gè)市、一個(gè)縣，最終形成一個(gè)規(guī)劃，一張圖。按照總書記經(jīng)常講的“一張藍(lán)圖干到底”，不要中間再變來(lái)變?nèi)ァ?/p>

總量管理和節(jié)約制度的核心是“擴(kuò)圍”。我們有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和水資源管理制度，這次要把嚴(yán)格的保護(hù)制度從耕地、水拓展到其他各類自然空間和各類自然資源，比如能源，要建立能源總量的管理制度和節(jié)約制度。

有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度的核心是“有價(jià)”。這次總體方案當(dāng)中有兩個(gè)新概念，叫自然價(jià)值和自然資本。自然資源是有價(jià)值的，保護(hù)自然、保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是增值自然價(jià)值的過(guò)程，也是增加自然資本的過(guò)程。因而，保護(hù)生態(tài)環(huán)境也是發(fā)展，跟生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品是一樣的。既然是有價(jià)的，使用者就必須付費(fèi)，所有者必須收費(fèi)，才能真正建立起生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論上的基礎(chǔ)。

環(huán)境治理體系的核心是“共治”。我們這次更多地使用了“環(huán)境治理”這個(gè)詞，原來(lái)用“環(huán)境保護(hù)”這個(gè)詞比較多。環(huán)境治理體現(xiàn)了環(huán)保這個(gè)事不是政府一家就能做的，需要政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)來(lái)共同參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理，各自發(fā)揮不同的作用。政府更多的是要做好法律、標(biāo)準(zhǔn)制定，進(jìn)行監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法。企業(yè)要進(jìn)行自我約束，個(gè)人也要自覺行動(dòng)，社會(huì)組織可以更多地參與監(jiān)管。環(huán)境治理需要全社會(huì)共同行動(dòng)。

建立市場(chǎng)體系的核心是“市場(chǎng)機(jī)制”?，F(xiàn)在企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)要么是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的，要么是生產(chǎn)工業(yè)品的，要么是生產(chǎn)服務(wù)品的。既然生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展，那我們就需要培育更多的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)保護(hù)方面的市場(chǎng)主體。我們要增加一些這方面的企業(yè)，讓這些企業(yè)成長(zhǎng)起來(lái)，形成更加完善的市場(chǎng)環(huán)境。這次我們提出來(lái)在碳排放、用能權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等領(lǐng)域要建立市場(chǎng)體系，有了市場(chǎng)體系，企業(yè)才能在這個(gè)市場(chǎng)當(dāng)中成長(zhǎng)壯大。怎么壯大？需要金融方面的支持，所以我們提出建立中國(guó)綠色金融體系，包括綠色信貸、綠色股票指數(shù)、綠色發(fā)展基金，等等。

關(guān)于績(jī)效考核和責(zé)任追究，這個(gè)制度主要是針對(duì)政府而言，核心是“履責(zé)”。通過(guò)設(shè)立這方面的制度，要求各級(jí)政府嚴(yán)格履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境這樣一個(gè)重要職責(zé)，不要僅僅認(rèn)為自己的工作就是推動(dòng)發(fā)展，而把生態(tài)環(huán)境保護(hù)丟掉了。