居住證，就是公平？

過去十年，中國的城鎮(zhèn)化率從41.8%上漲到53.7%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35.7%。教育、醫(yī)療、社會保障……對于很多落戶城鎮(zhèn)多年的非戶籍人口來說，是“心中永遠的痛”。

2014年12月4日，國務院法制辦就《居住證管理辦法》向社會征求意見，新居住證的含金量不可謂不高，就業(yè)、住房、養(yǎng)老、社會福利、隨遷子女高考等一應俱全。人們不禁捏著臉皮發(fā)問：公平權(quán)利，就這么來了嗎？

市民待遇，說到底是錢

2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關口，達到51.3%。這標志著中國大陸城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村，中國已經(jīng)開始進入到以城市型社會為主體的新時代。

不過，目前53.7%的城鎮(zhèn)化率，與35.7%的戶籍城鎮(zhèn)化率，中間差著長期工作、生活在城市的2.6億農(nóng)民工，他們與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會保障等社會均等化方面存在不小差距。這種“半城市化”現(xiàn)象在北上廣深尤為明顯，例如目前深圳常住人口已經(jīng)達到1000萬，但戶籍人口只有300多萬。而廣州常住人口1600萬，但戶籍人口只有800萬。

2014年3月，國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，要求著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)等問題。按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

但要推進人口的市民化，說到底還是花錢的問題。例如廣東省2014年6月公布的測算數(shù)據(jù)稱，廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41萬元，以及每年公共服務成本6851元。若按2020年廣東實現(xiàn)1300萬人落戶的目標，也就是說在這六七年內(nèi)需投入超過1.7萬億元。而以廣東的標準計算，全國要實現(xiàn)1億人落戶城鎮(zhèn)，所需成本超過了10萬億元。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。

因此如何建立一個合理的成本分擔機制就十分關鍵?！兑?guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

錢的問題尚未捋清，新居住證已然閃亮登場。12月4日的《居住證管理辦法（征求意見稿）》中規(guī)定：“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助、隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利?！彪y就難在，如何積極創(chuàng)造條件？最根本困難就是財政承擔能力。

“居住證制度改革在中小城市相對好推進，在大城市會面臨比較大的壓力。比如，給居住證持有人提供一系列均等的公共服務，自然會給地方財政造成一定的壓力，特別是大城市義務教育的投入壓力會比較大?！鄙缈圃喝丝谂c勞動經(jīng)濟研究所所長張車偉說道。

城鎮(zhèn)化是一個漫長的過程，最令人擔心的是各地政府拿錢說事，以公共服務支出太大為由拖延，使得好政策雷聲大，雨點小。

特大城市“爆棚”？

毋庸置疑，征求意見稿中居住證的申領條件，比一些城市現(xiàn)在實施的條件放寬了很多，而且持有人能享受更多和戶籍人口同等的公共服務權(quán)利。由于戶籍制度改革無法一步到位，通過實行門檻低、含金量高的居住證制度作為過渡，確實是朝著基本公共服務均等化方向邁出了很大一步。

然而在國務院發(fā)布意見之后，不少中小城市積極響應，已經(jīng)放開了落戶政策，但沒有吸引到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口前來落戶，人們還是一窩蜂地選擇去大城市落戶。而目前我國大多數(shù)大城市的環(huán)境承載能力已經(jīng)相對飽和，有的甚至已經(jīng)超過極限。如果外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這就導致大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，從而采取非常審慎的態(tài)度。

小城市吸引力不足，大城市爆棚，始終是個問題。

對此，國家行政學院教授竹立家表示：最根本的還是要增加就業(yè)機會，另外要完善基礎設施，在這里生活更方便，大家都愿意去。還有一點，要提高中小城市的公共服務能力，尤其是提高教育、醫(yī)療、社會保障水平，縮小中小城市和大城市的差距。

“我們應該把完善的公共基礎設施和公共服務體系向更大的空間延伸，分流大城市的壓力，讓大城市周邊的區(qū)域由于公共基礎設施的完善、交通的便利、公共服務體系的建立也能分享到更好的公共服務，讓人們不到大城市也能享受完善的服務。”河南大學耿明齋教授分析道。

不僅僅是公共服務，子女教育在外來人口所爭取的諸多權(quán)利中居于核心位置，新居住證政策的最大亮點，也在于隨遷子女高考權(quán)利。然而在嚴格限制特大城市的思路下，北京等地在當前把教育作為嚴控人口的手段，與公共服務均等化反而背道而馳。“地方各級政府應積極創(chuàng)造條件使居住證持有人隨遷子女獲得中高考資格”的承諾如何落實，居住證制度乃至戶籍制度改革何去何從，仍要打上問號。