城市管理法律體系建設(shè)的研究和建議

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，為制定全國統(tǒng)一的城市管理法律、依法管理城市提供有力的立法依據(jù)。城市管理法律法規(guī)是城市管理工作的重要依據(jù)，城市管理法律體系建設(shè)是城市管理中最基礎(chǔ)性的工作，構(gòu)建完善的城市管理法律體系是城管部門合法有效執(zhí)行城市管理工作職責(zé)的重要保證。長期以來，城管法律缺乏和法律體系不完整困擾著城管部門，城市管理工作廣受質(zhì)疑、飽受詬病，嚴重制約城市管理工作的可持續(xù)發(fā)展，也使城市管理走進科學(xué)規(guī)范法治之路異常艱難。

一、城市管理法律體系建設(shè)現(xiàn)狀

經(jīng)過各級政府和城管部門的不懈努力，城市管理的法律建設(shè)雖取得巨大的成績，但縱觀城市管理法律法規(guī)，呈現(xiàn)出碎片化、不系統(tǒng)、不統(tǒng)一的特點。以北京市為例，城市管理共有12個方面371項執(zhí)法權(quán)，分別包含在不同的法規(guī)中。到目前為止，我國還沒有城市管理方面的綜合性法律法規(guī)，城管執(zhí)法的主要法律依據(jù)是《憲法》《行政法》《行政處罰法》、省級政府的決定、地方政府的規(guī)章及規(guī)范性文件等。在實際工作中，城管部門普遍感到現(xiàn)有的城管法律法規(guī)不能有效解決城管執(zhí)法中存在的諸多問題，城市管理既存在執(zhí)法空白，又存在立法交叉、重復(fù)，城市管理邊界不清晰，容易造成多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法和碎片式執(zhí)法等現(xiàn)象。

二、城市管理法律體系建設(shè)

由于城市管理問題迫切和突出，城管部門在法律準備不充足的情況下，通過授權(quán)等方式，主要借助其他行政主管部門的法律法規(guī)行使城市管理執(zhí)法職責(zé)，存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的問題。隨著城市管理工作的發(fā)展和市民法律意識的提高，城管部門和有關(guān)專家學(xué)者都逐漸認識到構(gòu)建完善的城市管理法律體系的重要性。

（一）城市管理法律體系框架設(shè)計

城市管理法律體系框架應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市管理的目標和內(nèi)容，分別從國家層面、省級政府層面和地方城市政府層面三個層次進行設(shè)計。首先國家要有一部完整的城市管理法律法規(guī)，對城管部門的權(quán)利和義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問題作出明確規(guī)定。其次是省級政府根據(jù)國家的城市管理法律法規(guī)，結(jié)合本省城市管理工作實際，制定全省配套的城市管理的法律法規(guī)。最后是各地方城市政府根據(jù)國家、省級政府的城市管理法律法規(guī)，結(jié)合各城市的實際制定具體的城市管理法規(guī)或規(guī)范性文件。

（二）城市管理的法律體系建設(shè)

城市管理雖是市長的主要職責(zé)之一，但隨著城市的高速發(fā)展以及帶來的城市管理的艱巨任務(wù)，國家和省級政府應(yīng)從政策法規(guī)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人力資源配備等方面給予實際支持，其中法律法規(guī)建設(shè)是最具有基礎(chǔ)性的工作。

1.制定一部全國統(tǒng)一的完整的城市管理法律

自從1996年《行政處罰法》頒布實施以來，各城市紛紛開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，全國已有600多個城市設(shè)立城市管理和執(zhí)法機構(gòu)，城市管理工作取得了很大的成績，但在執(zhí)法主體資格、管理體制、執(zhí)法模式和公眾形象等方面依然存在較大的爭議。應(yīng)通過一部全國統(tǒng)一的城市管理法律，對城市管理的性質(zhì)機構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、職責(zé)范圍、執(zhí)法模式、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督、隊伍建設(shè)、裝備保障等方面內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，起到“城管憲法”的作用。

2.省級政府制定配套的城市管理法規(guī)

省級政府機構(gòu)駐在省會城市（直轄市除外），不承擔(dān)具體的城市管理工作任務(wù)，每個省各城市具體情況雖各不相同，但同處一個大的區(qū)域，還是具有一些共同之處，所以省級政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本省實際，制定指導(dǎo)全省各城市的城市管理法規(guī)。

目前，省級政府制定的關(guān)于城市管理的法規(guī)非常少，主要是在市容環(huán)境衛(wèi)生、城市生活垃圾處理、城管綜合執(zhí)法、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)等方面有零星的規(guī)定或復(fù)函，這些還遠遠不夠。省級政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的地域特征、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市分布和規(guī)模、人口流動特點和城市發(fā)展趨勢等制定相應(yīng)的城市管理法規(guī)，提出更加具體的工作目標、內(nèi)容和措施，使城市管理具有更強的針對性和操作性。

3.城市政府制定具體的城市管理規(guī)章或規(guī)范性文件

城市管理的具體工作最終還是由城市政府來落實，管理好城市不是一件容易的事，每個城市的情況各不相同，需要制定完善的城市管理規(guī)章制度或規(guī)范性文件。目前，各城市政府為了管理好城市的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、戶外廣告、垃圾處理、違法建設(shè)、亂擺亂賣等，通過互相學(xué)習(xí)和借鑒，也制定了一些管理條例、規(guī)定或辦法，但縱觀這些城市管理方面的規(guī)章制度，互不關(guān)聯(lián)，互不支持，碎片化明顯，缺乏完整性、系統(tǒng)性和內(nèi)在邏輯性，沒有形成完整體系，給依法管理城市帶來諸多不便。

（1）各城市應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際制定一部確定本市城市管理基本內(nèi)容的法規(guī)

目前，各城市的城市管理工作內(nèi)容一般是由該市編辦印發(fā)的城管部門“三定”方案規(guī)定，工作內(nèi)容極不確定，每次機構(gòu)改革都可能有較大的調(diào)整和變化，不利于城市管理工作的延續(xù)性。每個城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和省級政府的城管法律法規(guī)，結(jié)合本市實際，首先制定一部明確城市管理具體內(nèi)容的管理規(guī)定，將城市管理的基本內(nèi)容法制化。

（2）制定具體的城市管理問題管理辦法或措施

城市管理問題過于龐大和復(fù)雜，一個城市一部城市管理法規(guī)顯然不能解決所有的城市管理問題，各城市應(yīng)當(dāng)全面梳理本市的城市管理法規(guī)和規(guī)范性文件，根據(jù)法定的城市管理的基本內(nèi)容，對每一個具體的城市管理事項進行深入的研究分析和論證，對已有的進行修改完善，沒有的立即制定立法計劃，著手進行起草制定，科學(xué)合理劃分城市管理立法門類，避免立法交叉和空白，制定完善的城市管理法律體系。

（三）城市管理的立法工作建議

過去城管立法大都是部門立法，先由城管部門起草，由法制部門審核后，送市人大或市政府常務(wù)會議通過。城市管理工作非常具體和復(fù)雜，為增強城管法律法規(guī)的針對性和有效性，應(yīng)當(dāng)堅持開門立法的原則，在起草制定城管法律法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)邀請專家學(xué)者、城市管理對象、市民代表等多方面人員共同參與，經(jīng)過聽取各方意見和建議，使制定出的城市管理法律法規(guī)更符合實際需要。

三、城市管理法律體系建設(shè)過程中應(yīng)注意的問題

構(gòu)建完善的城市管理法律體系是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，在立法過程中應(yīng)注意以下幾個問題。

（一）應(yīng)進行充分調(diào)研和論證

由于我國城市化發(fā)展過快，帶來的城市管理工作較為緊迫，為使城市正常運行，城管工作要立即取得成效，所以很多城市邊成立城管隊伍，邊立法，邊開展城市管理工作，造成城管立法工作沒有進行充分的調(diào)研和論證，制定出來的城管法規(guī)存在很多瑕疵。今后城管立法應(yīng)努力避免這些不足，改變以往過于追求速度的做法，對城市問題進行全面、深入、詳細的研究分析，廣泛征求意見和建議，更加注重立法質(zhì)量，使城市管理法律法規(guī)更加科學(xué)完備有效。

（二）應(yīng)注重強制措施的運用

目前城市管理法規(guī)主要是對物的管理，處罰較輕，以罰款為主，除違法構(gòu)（建）筑物等少數(shù)罰款較多外，其他罰款金額較低而且很難執(zhí)行，在大多數(shù)情況下，由于違法成本較低，所以造成城市管理違法現(xiàn)象普遍，城管部門管不勝管。物本身不會違法，違法的往往都是物的所有者，城管在對物采取管理措施時，往往會與物的所有者發(fā)生激烈的沖突，城管立法應(yīng)注意加強對人的管理，加強強制措施的運用，才能取得實際的效果。

（三）應(yīng)加強與相關(guān)法律的銜接

城市管理法律法規(guī)不是封閉的，是在整個法律體系下的一個分支，其雖然屬于行政法系，但與民法、刑法等法系聯(lián)系緊密。由于過去城管立法方式較單一，所以城管部門在實際管理和執(zhí)法中往往是單打獨斗，難以得到有關(guān)部門的有力支援，比如在遇到暴力抗法時，只有城管執(zhí)法人員在受到人身傷害時，公安部門才能有效介入，使城管人員由于缺乏人身安全保障而不能大膽進行管理執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)借鑒治理酒駕的經(jīng)驗，將某些嚴重違反城市管理法律行為寫入刑法，使城管法律融入到國家整個法律體系中，發(fā)揮法律的國家重器作用。

（責(zé)任編輯：趙靜）