建筑垃圾綜合管理的北京經(jīng)驗

隨著中國城市化進程的快速發(fā)展，城市建設開發(fā)帶來的建筑垃圾問題日益嚴重，不僅成為北京市空氣污染源頭，也帶來極大的交通安全隱患，成為誘發(fā)大“城市病”的重要因素之一。具體分析來看，建筑垃圾管理長期存在的漏洞主要有三方面：一是有的建設施工單位不辦理渣土消納許可證，不按規(guī)定使用有資質(zhì)的運輸企業(yè)和符合規(guī)范要求的車輛；二是有的建筑垃圾運輸車輛在運輸過程中超載超速、不苫蓋、揚塵遺撒，有的甚至就近偷倒亂卸；三是建筑垃圾多在夜間運輸，有些車輛采取“打游擊”的方式規(guī)避執(zhí)法檢查，后半夜（凌晨2點以后）違規(guī)車輛開始增多，運輸監(jiān)管幾乎處于失控狀態(tài)。問題并不復雜，但由于建筑垃圾管理涉及的部門多、利益鏈條長、社會關(guān)系復雜，這些問題就導致城市管理頑疾反復發(fā)作，難以根治。2013年9月，北京出臺“北京市清潔空氣行動計劃（2013-2017）”，這個五年計劃把揚塵、機動車排放治理上升到了北京城市管理的戰(zhàn)略高度，新一輪北京建筑垃圾綜合管理正式拉開序幕。

2014年1月21日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《市市政市容委關(guān)于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》（京政辦發(fā)〔2014〕6號），《意見》提出了進一步加強北京市建筑垃圾“產(chǎn)生、消納、運輸”等各環(huán)節(jié)管理的24條措施，集中體現(xiàn)了“行業(yè)管理、部門聯(lián)動、屬地負責、標本兼治”的原則。

3月12日，北京市發(fā)布《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》地方標準。5月8日，北京市市政市容管理委員會（以下簡稱“市市政市容委”）會同市環(huán)保局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化落實進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作意見的九項措施的函》，提出了對源頭出土工地實施排放總量、區(qū)域、行業(yè)、屬地4個嚴格控制，嚴格執(zhí)法處罰，實行以獎促治等工作措施，進一步加強建筑垃圾砂石有針對性的管控。

7月1日，《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》地方標準（以下簡稱“建筑垃圾運輸新規(guī)”）正式實施，市市政市容委以市建筑垃圾綜合循環(huán)利用小組辦公室的名義制定印發(fā)了《關(guān)于加強建筑垃圾運輸管理執(zhí)法專項工作的通知》《關(guān)于進一步加強建筑垃圾運輸管理執(zhí)法專項工作的通知》和《關(guān)于開展建筑垃圾運輸管理執(zhí)法專項督導工作方案》，明確了規(guī)范建筑垃圾運輸管理的具體內(nèi)容和要求。

從2014年7月1日開始，為加強聯(lián)合執(zhí)法力度，市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局等相關(guān)部門輪流牽頭，成立聯(lián)合執(zhí)法督導組，開展了為期一年的“每周行動日”專項行動——對建設施工工地、重點道路和消納場所進行抽查，采取設卡路夜查、衛(wèi)星定位跟蹤、全程監(jiān)控等措施加大管控力度；并利用停工停標、高限處罰、違規(guī)約談、刑事拘留等手段，加強渣土管理。截至2015年6月底，市聯(lián)合執(zhí)法督導組共開展督導檢查131次，給予77處違法違規(guī)運輸渣土的工地停工并移交屬地處理，下達督辦通知75件，約談了建設單位、施工單位、監(jiān)理單位和運輸企業(yè)202家；全市共查處施工現(xiàn)場類違法行為912起，罰款888.45萬元；渣土運輸及泄漏遺撒類違法行為3343起，罰款667.9萬元。

一、北京市建筑垃圾綜合管理工作取得的成績

新一輪北京建筑垃圾綜合管理（也稱為渣土運輸治理工作）改變了過去以路面管控為主的管理模式，注重頂層設計，管理思路清晰，確立了“轉(zhuǎn)變一個觀念、結(jié)合兩個條例、融入三項任務、落實四項制度、抓好五項工作、協(xié)調(diào)六個委辦、實現(xiàn)一個目標”的工作思路。

“轉(zhuǎn)變一個觀念”是指轉(zhuǎn)變過去部門各自為政“單打獨斗”的觀念，協(xié)調(diào)市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局等“六個委辦”，并成立了市建筑垃圾綜合管理循環(huán)利用領(lǐng)導小組，形成長抓共管的治理機制；“結(jié)合兩個條例”是指把《北京市大氣污染防治條例》和《北京市生活垃圾管理條例》作為出臺各項政策和地方標準的基礎；“三項任務”是指融入北京清潔空氣行動計劃、APEC會議和國慶六十五周年環(huán)境保障等三項重點工作；“四項制度”是指建筑垃圾管理聯(lián)席會、考核評價、案件移送和媒體曝光等制度；“五項工作”是指運輸車輛更新改造、建筑垃圾源頭減量、建筑垃圾消納場所建設、行政許可事后監(jiān)管和道路運輸遺撒泄漏等各項工作；實現(xiàn)從源頭到運輸?shù)较{場的全環(huán)節(jié)密閉監(jiān)管，渣土不亂倒不遺撒的目標。取得的突出成績主要有四點：

（一）基本杜絕不達標渣土運輸車輛或不規(guī)范使用渣土運輸車輛的行為

渣土運輸治理從源頭入手，規(guī)定要求建設單位要對所管項目的渣土運輸工作負總責，必須使用有資質(zhì)的運輸單位和符合建筑垃圾運輸新規(guī)的渣土運輸車輛，并依法辦理渣土消納許可證。基本上杜絕了不達標渣土運輸車輛進入工地和上路的問題。目前，全市渣土運輸車違法上路問題得到有效治理，特別是三、四環(huán)路違法貨車基本絕跡，五環(huán)路貨車違法發(fā)生率下降70%。

（二）科技防護措施建成使用

目前，全市有1164個建筑工地安裝了視頻監(jiān)控探頭，全時段監(jiān)控進出工地運輸車輛；對城鄉(xiāng)156個容易出現(xiàn)道路遺撒、亂倒亂卸等地段，安裝了移動視頻監(jiān)控探頭，并且在城市主次干道啟用道路交通違法監(jiān)控攝像頭，及時抓取違法違規(guī)行為。

（三）地方標準和長效管理機制建立

一是發(fā)布了北京市《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》地方標準，明確建筑垃圾運輸車輛必須達到貨箱密閉、限速限載、舉升定位、即時監(jiān)控、標識統(tǒng)一，全身統(tǒng)一涂裝蘋果綠等技術(shù)功能。全市共有8053臺渣土運輸車輛更新改造成功。

二是印發(fā)了《關(guān)于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》《關(guān)于深化落實進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作意見的九項措施》。建立了渣土運輸管理工作例會、媒體曝光、案件移送、考核評價等制度，落實了定期會商、聯(lián)合督導、違法違規(guī)約談、社會公眾（組織）參與等工作機制，為建筑垃圾綜合管理提供了有力支持。

三是行政許可、搭建公示平臺落實到位。北京市對建筑垃圾、土方、砂石運輸企業(yè)也設定了準入標準：應具有工商營業(yè)執(zhí)照；應具有道路運輸經(jīng)營許可證；注冊資金300萬以上且至少擁有一臺達標渣土車輛，才能取得市政市容部門核發(fā)的建筑垃圾運輸企業(yè)經(jīng)營許可。凡發(fā)生重大及以上或者6個月內(nèi)發(fā)生兩起較大及以上責任事故的建筑垃圾、土方、砂石運輸企業(yè)，依法責令停業(yè)整頓，停業(yè)整頓后符合安全生產(chǎn)條件的，再準予恢復運營。

（四）消納場所處置能力翻兩番

前后兩次開展了建筑垃圾消納場所調(diào)研，利用衛(wèi)星技術(shù)開展遙感監(jiān)測，監(jiān)測出廢棄坑塘84個，對具備條件的辦理設置許可，納入正規(guī)管理。截至目前，全市有消納場所42家，建筑垃圾處置能力同比翻兩番，達到1.5億噸。

二、北京市建筑垃圾綜合管理的四大特點

（一）源頭治理，規(guī)范施工現(xiàn)場渣土車清運管理

施工現(xiàn)場渣土運輸車輛使用的管理主要由北京市住房城鄉(xiāng)建設委（以下簡稱市住建委）負責。為此，市住建委專門成立了揚塵治理辦公室（2014年8月成立），明確了幾項具體措施：

一是要求建設單位要對所管項目的渣土運輸工作負總責，必須將建筑垃圾土方砂石運輸交由有資質(zhì)的運輸單位，使用符合新規(guī)的渣土運輸車輛，依法辦理渣土消納許可證。施工總承包單位和分包單位要加強施工現(xiàn)場管理，在土方工程施工階段，應派專人在現(xiàn)場進行值守，加強夜間檢查，確保進出施工現(xiàn)場的運輸車輛符合標準要求。建設（拆除）單位開工前要制定建筑垃圾、土方清運和處置作業(yè)方案，與運輸企業(yè)簽訂清運合同、與建筑垃圾處置場所簽訂處置合同或直接利用協(xié)議。工程項目經(jīng)理對建筑垃圾、土方、砂石運輸管理負主要責任。施工現(xiàn)場大門口要設置《揚塵治理和建筑垃圾處置責任公示牌》，施工總承包單位要將工程項目建筑垃圾、土方、砂石運輸管理情況納入本企業(yè)項目經(jīng)理年度績效考核指標等。

二是督促施工現(xiàn)場安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，利用遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)開展非現(xiàn)場執(zhí)法檢查工作。市住建委于2013年印發(fā)了《關(guān)于在建設工程施工現(xiàn)場推廣使用遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)的通知》，要求符合文件要求的施工現(xiàn)場安裝遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)督人員可以通過該系統(tǒng)的抓拍、回放等功能開展非現(xiàn)場執(zhí)法檢查工作，對進出施工現(xiàn)場的渣土運輸車輛進行在線監(jiān)管。截至目前，全市符合安裝條件的1164個建筑施工工地，均安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng)（不含已經(jīng)拆除的工地），安裝率達到百分之百。

三是加大對揚塵治理違法違規(guī)行為的處理力度。要求各區(qū)（縣）住房城鄉(xiāng)建設委要及時掌握本轄區(qū)處于基坑土方施工階段工程的基本情況，建立臺賬，每月進行更新，并對渣土運輸車輛使用情況進行重點檢查，對處于基坑土方施工階段的施工現(xiàn)場要每周檢查一次，對發(fā)現(xiàn)的問題及時按照規(guī)定進行處理。對使用不達標或不規(guī)范使用渣土運輸車輛的施工現(xiàn)場，責令停工整改，直至達標后方可繼續(xù)施工，并對參建各方進行約談告誡；情節(jié)嚴重的，進行全市通報批評（共103家企業(yè)）和媒體曝光；情節(jié)特別嚴重的，暫停施工企業(yè)在京投標資格1至6個月（一年來有6起，涉及17家企業(yè)）；對需要進行行政處罰的，依法移交市城管執(zhí)法局等有關(guān)部門進行處理。

（二）科技保障，更新改造運輸車輛實現(xiàn)全程監(jiān)控

針對萬余輛建筑垃圾車具有晝伏夜出、點多面廣的管理難點，管理部門決定從改車入手，對車輛進行監(jiān)控，包括運行路線軌跡、舉升傾倒定位。基于此，市市政市容委與市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局會同相關(guān)企業(yè)單位研究制定了《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》北京市地方標準，2014年3月12日頒布。經(jīng)過多方溝通協(xié)調(diào)，會同市經(jīng)信委、市汽車行業(yè)協(xié)會、市建筑垃圾土方砂石協(xié)會（以下簡稱“市渣土協(xié)會”）組織15家汽車生產(chǎn)改造企業(yè)完成了27個車型達標檢測，先后發(fā)布了12批達標車輛生產(chǎn)改造企業(yè)名錄。會同市經(jīng)信、住建、交通、環(huán)保、城管執(zhí)法、公安交管聯(lián)合向社會發(fā)布了《關(guān)于開展建筑垃圾土方砂石運輸車輛改造與新車購置工作的通告》，明確了“從2014年7月1日起，本市范圍內(nèi)建筑垃圾運輸全要使用達標運輸車輛”。同時，研究提出建筑垃圾運輸車輛改造新車購置及資金補助政策，落實并發(fā)放了1.2億元車輛更新改造補助資金，確定更新補助5萬元，改造補助1.5萬元的標準，搭建車輛補助資金網(wǎng)上申報審核系統(tǒng)，在區(qū)（縣）行政辦事大廳開設補助窗口，發(fā)布24批達標車輛生產(chǎn)改造企業(yè)及車型名錄，組織召開車改企業(yè)與用車單位使用達標車輛供需對接會，組織建設施工單位簽署達標車輛使用戰(zhàn)略協(xié)議，聯(lián)合工商、交通部門嚴厲打擊非法車輛改裝廠。目前，車輛更新改造9312臺，投入運行8053臺。改造升級后的建筑垃圾車具有以下功能特點：

車身及車箱顏色統(tǒng)一為蘋果綠色，駕駛室上方安裝“建筑垃圾運輸”頂燈，駕駛室兩側(cè)車門噴涂運輸企業(yè)名稱，車輛后箱板噴涂大幅反光號牌，車廂頂部加裝縱向開啟的柔性篷布；安裝北斗車載兼容終端，綜合管理信息平臺可對車輛運行軌跡、裝卸情況實時監(jiān)控，對特定的違規(guī)運輸行為強制限速。

在車廂結(jié)構(gòu)和密閉上，車箱底部密封，漏水量≤0.5L/min，解決了含水量高的泥漿類建筑垃圾運輸?shù)倪z撒問題；采用縱向開閉柔性結(jié)構(gòu)篷布覆蓋密閉裝置，限定了裝載量，解決了超載和遺撒的問題；如果建筑垃圾運輸車輛行駛中車箱密閉裝置未閉合，車輛將被監(jiān)控平臺發(fā)現(xiàn)，這一技術(shù)也宣告著建筑垃圾車“裸奔”時代的終結(jié)。

北斗車載兼容終端與發(fā)動機直接相連，人為的拔掉或拆除可引發(fā)系統(tǒng)對發(fā)動機的直接控制，車輛啟動時將強制限制車速不超過30千米/時，迫使車輛不能逃脫監(jiān)管；同樣，當出現(xiàn)運輸車輛未按指定區(qū)域傾倒等異常情況時，車載兼容終端將向綜合管理信息平臺自動報警，系統(tǒng)將采取強制限速直至報警條件解除。這是一個核心的技術(shù)防控手段。

（三） 聯(lián)合執(zhí)法，齊心合力杜絕管理漏洞

從2014年7月1日開始，市市政市容委、市住建委、市交通運輸局、市環(huán)保局、市公安交管局、市城管執(zhí)法局等相關(guān)部門輪流牽頭，成立聯(lián)合執(zhí)法督導組，開展了為期一年的“每周行動日”專項行動。各部門依據(jù)行政許可互相配合，共享信息，杜絕了管理交叉中的漏洞，實現(xiàn)全環(huán)節(jié)無縫隙管理的目標。

北京市交通委運輸局（市交委運輸局）是道路運輸車輛運營證核發(fā)單位，首先，根據(jù)《關(guān)于進一步加強建筑垃圾土方砂石運輸管理工作的意見》，在貨運行業(yè)增加車輛許可方面對于自卸車型增加了一條規(guī)定：“使用自卸車運輸建筑垃圾土方砂石的，應符合《建筑垃圾運輸車輛標識、監(jiān)控和密閉技術(shù)要求》（DB11/T1077-2014）。”對于運輸建筑垃圾土方砂石的自卸車型辦理道路運輸證件提高了準入門檻。同時在企業(yè)辦理車輛道路運輸證前，查看車輛是否入網(wǎng)，確保企業(yè)車輛加入平臺系統(tǒng)。第二，修改了北京市貨運行業(yè)質(zhì)量信譽考核辦法，將被立案查處的違規(guī)運輸企業(yè)納入貨運企業(yè)質(zhì)量信譽考核體系。對車輛違法違規(guī)情況作為營運車輛年度審驗的重點內(nèi)容之一，發(fā)生泄漏遺撒行為將限期整改，情節(jié)嚴重的吊銷其道路運輸經(jīng)營許可。

北京市公安局公安交通交管局（以下簡稱市交管局）是渣土運輸車違法上路執(zhí)法整治的主力部門。一是確定“3類”主要道路、“8類”重點違法問題成為渣土運輸治理聯(lián)合執(zhí)法整治重點。二是建立了包括“4種”整治力量參與的18支巡邏車組專職執(zhí)法整治隊伍，重點部署在三、四、五環(huán)路內(nèi)外環(huán)方向，采取定點卡控與巡邏查控相結(jié)合的方式，有效增強了查控效果。18支巡邏車組每支由“4種”整治力量，即2名交警、1名城管隊員、1名市政市容委人員、1名交通協(xié)管員組成，各司其職、各負其責，對攔截查處的渣土運輸車，按執(zhí)法權(quán)限依次處罰、閉環(huán)執(zhí)法，有效增強了路面執(zhí)法震懾力。

北京市交通執(zhí)法總隊可依法查驗車輛的《道路運輸許可證》及駕駛員《貨物運輸從業(yè)資格證》，并核對車輛的相關(guān)信息。在北京市渣土運輸治理期間，嚴查汽修企業(yè)非法改裝建筑垃圾車輛行為，在大興、海淀查處3家非法為建筑垃圾運輸車輛改裝的汽修企業(yè)。同時，開展建筑垃圾運輸車輛主要行駛線路摸排，結(jié)合以往工作經(jīng)驗及公安交管部門提供的線索，初步確定了12條建筑垃圾運輸車輛主要行駛線路并開展集中整治，其中在豐臺區(qū)白盆窯地區(qū)一晚查處未苫蓋、遺撒違章行為4起。

北京市環(huán)保局市機動車環(huán)保排放管理處是對渣土運輸車排放超標違法行為進行處罰的政府部門。在渣土運輸治理期間，一是各區(qū)（縣）環(huán)保部門主動建立轄區(qū)出土工地臺賬，深入摸排掌握轄區(qū)建筑垃圾運輸車臺帳，每周制定檢查計劃，進入出土工地和建筑垃圾運輸車停放地，開展入戶執(zhí)法檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的排放超標行為，依法進行處罰，對其他違法問題，通知轄區(qū)相關(guān)部門進行處理；二是配合聯(lián)合專項執(zhí)法，開展路檢夜查，通過檢查運輸車輛的排放與配置，嚴查“假綠標”車。

北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱市城管執(zhí)法局）具有綜合執(zhí)法與處罰權(quán)。對施工揚塵、渣土亂倒亂卸、道路遺撒和違規(guī)夜施等違法行為做到違法必究，執(zhí)法必嚴。第一，利用遠程監(jiān)控查處施工工地違規(guī)行為115起，罰款125萬；第二，根據(jù)《北京市建筑業(yè)企業(yè)違法違規(guī)行為記分標準》對其實施動態(tài)管理，并記入本市企業(yè)信用信息警示系統(tǒng)。對問題嚴重、整改不力的施工工地，通過新聞媒體曝光并移送市住建委予以停工整頓。截至今年6月底，市城管執(zhí)法局組織媒體采訪2次，開展媒體曝光違規(guī)施工企業(yè)5次；施工單位因存在揚塵污染問題處罰后移送市住建委予以記分、暫停在北京建筑市場投標資格8起；全市通報批評49起，起到了震懾作用。

（四）社會參與，企業(yè)、協(xié)會成為治理中堅力量

融合地方政府、行業(yè)協(xié)會和參與企業(yè)三方力量，從規(guī)范市場入手，贏得行業(yè)認可和企業(yè)支持是北京市建筑垃圾綜合管理的成功經(jīng)驗。

新成立的市建筑垃圾土方砂石協(xié)會搭建了政府與企業(yè)溝通平臺。2014年3月12日，市建筑垃圾土方砂石協(xié)會正式成立。一是參加北京市建筑垃圾管理政策法規(guī)的研討、制定工作，通過短信、微信和協(xié)會網(wǎng)站等信息平臺，為協(xié)會會員單位和建筑垃圾運輸企業(yè)提供政策咨詢服務；二是先后到北京福田戴姆勒汽車有限公司、三河市新宏昌專用車有限公司、北京和田汽車改裝有限公司和中冀福慶專用車有限公司等單位考察調(diào)研，為政府決策提供信息和建議；三是針對目前北京市建筑垃圾運輸企業(yè)散戶多、管理難的問題，成立了北京市建筑垃圾運輸企業(yè)聯(lián)合體，為加入“聯(lián)合體”的小散企業(yè)提供多項服務，這對整合小散企業(yè)和促進建筑垃圾運輸企業(yè)向規(guī)?；?、正規(guī)化發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

北京汽車行業(yè)協(xié)會積極參與地方標準制定。首先，在北京地方標準制定過程中，北京汽車協(xié)會積極組織相關(guān)企業(yè)參與標準內(nèi)容的研究，向標準起草小組提出了既有利于行政管理也有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設性意見，多項予以采納；第二，為了使車輛生產(chǎn)企業(yè)盡快掌握新標準的內(nèi)涵，為用戶提供滿足新地標的高質(zhì)量的渣土運輸車輛，北京汽車協(xié)會會同北京市建筑垃圾土方砂石協(xié)會共同舉辦了“宣貫會”； 第三，接受具備相應制造能力的車輛生產(chǎn)企業(yè)和具備改造能力的改裝企業(yè)資料報備，對符合要求具備銷售條件的企業(yè)和產(chǎn)品通過協(xié)會網(wǎng)站向社會公布，截至目前，已向社會公布24批報備信息，涵蓋了54款渣土車輛產(chǎn)品。

業(yè)內(nèi)企業(yè)趁車改東風，為企業(yè)健康、快速發(fā)展奠定基礎。北京和田汽車改裝有限公司作為代表，認為渣土車密閉改裝是北京乃至全國的風向標，是未來渣土車輛的主旋律。該公司調(diào)整了市場銷售目標及策略，直接瞄準新型智能渣土車市場進行研發(fā)拓展，為企業(yè)優(yōu)化資源空間，健康發(fā)展奠定了基礎。而作為從事土方運輸專業(yè)十幾年的北京成偉兄弟運輸有限公司，則把2014年認定為渣土運輸行業(yè)最值得紀念的一年?；趯π袠I(yè)規(guī)范的期盼及對政府新一輪治理的信心，該公司一次性與北京福田戴姆勒汽車銷售廠簽訂了80輛新型環(huán)保渣土車輛，并成為了設備最多、人員最多、規(guī)模最大的土方施工航母艦隊單位。