歐美城市垃圾處理政策與經(jīng)驗(yàn)對北京的啟示

治理城市垃圾是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括垃圾的產(chǎn)生、收集、處理及資源利用等環(huán)節(jié)。由于城市垃圾成分復(fù)雜，并受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源結(jié)構(gòu)、自然條件等因素的影響，國外對城市垃圾的處理一般是隨國情而不同。目前發(fā)達(dá)國家的城市垃圾收集和處理的管理與技術(shù)已日趨成熟，并積累了許多經(jīng)驗(yàn)。

一、歐盟委員會(huì)垃圾管理政策

歐盟垃圾處理政策已發(fā)展近三十年，并通過一系列的環(huán)保行動(dòng)規(guī)劃出立法框架，旨在減少垃圾對健康和環(huán)境的影響，并創(chuàng)建一個(gè)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)體系。歐盟環(huán)保行動(dòng)方案明確了垃圾的預(yù)防和管理，其首要目標(biāo)是確保垃圾不會(huì)隨經(jīng)濟(jì)增長而增多。這些措施已取得成效，在上世紀(jì)90年代，德國與荷蘭的垃圾產(chǎn)生量呈逐年下降趨勢。

歐盟的目標(biāo)是通過新的垃圾預(yù)防措施大量減少垃圾的產(chǎn)生，從而更好地使用資源，鼓勵(lì)向可持續(xù)性消耗的模式轉(zhuǎn)變。垃圾管理方法基于以下三個(gè)原則：

（一）垃圾預(yù)防

在任何垃圾管理戰(zhàn)略中，這都是一個(gè)非常重要的因素。把減少垃圾產(chǎn)生量放在首要位置，并通過減少產(chǎn)品中的危險(xiǎn)物質(zhì)來減少垃圾的危害性，這樣垃圾的處理將會(huì)變得更簡單。垃圾預(yù)防與改善產(chǎn)品的生產(chǎn)方式和影響消費(fèi)者購買需求（如簡易包裝或無包裝的綠色產(chǎn)品）緊密相連。

（二）循環(huán)和再利用

如果垃圾的產(chǎn)生不可避免，那么應(yīng)該盡可能地回收大量的材料，這樣既可以保護(hù)環(huán)境又可以循環(huán)再利用。歐盟已經(jīng)明確重點(diǎn)關(guān)注幾種具體的“垃圾物”，包括包裝廢棄物、報(bào)廢的車輛、電池、電器和電子垃圾，目的是降低其對整體環(huán)境的影響。歐盟要求各成員國制定關(guān)于這些垃圾回收、再利用和處置的法律。一些歐盟國家已經(jīng)制定了相關(guān)措施，使回收的包裝垃圾量達(dá)到包裝垃圾總量的50%以上。

（三）改善最終處理方法和監(jiān)控措施

如果有不能被回收或再利用的垃圾，應(yīng)該將其安全地焚燒，垃圾填埋只作為最后的處理方法。這兩種方法都需要密切監(jiān)控，因?yàn)閮烧叨季哂性斐蓢?yán)重環(huán)境破壞的潛在危險(xiǎn)。歐盟近期批準(zhǔn)了一項(xiàng)指令，規(guī)定了嚴(yán)格的垃圾填埋場管理指導(dǎo)方針。它禁止某些類型的垃圾如廢舊輪胎進(jìn)入填埋場，并設(shè)定目標(biāo)，減少可生物降解垃圾的數(shù)量。而另一項(xiàng)指令規(guī)定了強(qiáng)制性限制焚化爐的排放級(jí)別。歐盟還希望減少二噁英和酸性氣體的排放，如氮氧化物（NOx）、二氧化硫（SO2）和氫氯化物（HCL），它們對人體健康是有害的。

由此可見，歐盟首先通過對垃圾產(chǎn)生量的控制和循環(huán)利用來減少最終必須要處理的垃圾量，因?yàn)闇p量是解決垃圾問題的根本方法。

二、歐美垃圾分類收集方法實(shí)例參考

垃圾分類是垃圾收集和再利用中最重要的環(huán)節(jié)。世界各發(fā)達(dá)國家都為垃圾分類提供了各種便利的條件及大量垃圾分類的基礎(chǔ)設(shè)施，并通過各種規(guī)定和措施來促進(jìn)垃圾分類回收工作的展開。

（一）美國的包裝處理

美國在垃圾收集過程中對包裝容器的處置有嚴(yán)格的界定及處罰制度。政府規(guī)定，當(dāng)?shù)鼐用裼辛x務(wù)參加垃圾分類和循環(huán)再造。在企業(yè)延伸責(zé)任制下，生產(chǎn)商支付產(chǎn)品包裝的處理費(fèi)用。

近幾十年來，美國垃圾減量方法之一就是最小化包裝：企業(yè)生產(chǎn)更環(huán)保、更節(jié)儉的包裝，消費(fèi)者協(xié)助政府回收廢棄的包裝。目前，美國有幾個(gè)州在試運(yùn)行包裝垃圾抵押金制度，居民交付廢棄包裝時(shí)再返還抵押金。

（二）德國的精細(xì)分類

德國設(shè)有獨(dú)立的垃圾收集系統(tǒng)。在每個(gè)住宅附近都設(shè)多個(gè)專用垃圾桶（按顏色分類），而且為方便工作人員收集，垃圾桶距行車道不能超過15米。不同顏色垃圾桶收集不同種類垃圾。在德國每個(gè)超市都可以回收舊電池，大型家電則需要與專門機(jī)構(gòu)預(yù)約處理。

（三）瑞典對化學(xué)品的收集

在瑞典，有特殊規(guī)定的危險(xiǎn)廢棄物應(yīng)丟棄在指定地點(diǎn)的特殊生態(tài)站中。生態(tài)站是為收集電池、化學(xué)品、油漆殘余、氣霧罐、舊機(jī)油、溶劑和熒光燈等有害化學(xué)品而專門設(shè)置的。

從歐美國家對垃圾收集處理的相關(guān)規(guī)定中可以看出，各國對可回收廢棄物和特殊廢棄物的收集處理相對比較細(xì)致，體系也比較完善，且都在垃圾源頭進(jìn)行分類和預(yù)處理，以大大提高垃圾的再利用效率，把對環(huán)境的污染降至最低。

三、歐美城市主要的垃圾處理方法

（一）垃圾填埋和焚燒簡述

除了3R原則（減量化、再利用、資源化），目前城市垃圾的主要處理方式是填埋和焚燒。

填埋：垃圾填埋后，有機(jī)垃圾在自然分解過程中產(chǎn)生氣體，主要是甲烷和二氧化碳，這兩種氣體是引起全球變暖的主要因素。

焚燒：有機(jī)垃圾和其他物質(zhì)焚燒后，轉(zhuǎn)化為底灰、煙氣、粉塵微粒及用于產(chǎn)生電力和熱能的蒸汽，可以有效減少垃圾量。

在北美，填埋和焚燒基本持平，而歐洲以焚燒為主，其中丹麥和瑞典在利用焚燒能源方面走在世界前沿。2005年，丹麥4.8%的電力和13.5%的熱能都來自焚燒?？傮w而言，歐洲國家在城市垃圾處理中對焚燒的依賴較強(qiáng)。

（二）北美、歐洲垃圾填埋和焚燒現(xiàn)狀

1.美國的垃圾焚燒

1975年10月，美國第一家商業(yè)化垃圾焚燒廠建成于馬薩諸塞州，并成功運(yùn)營至今。1990年，美國有186個(gè)垃圾焚燒設(shè)施，后來慢慢減少至不到90個(gè)在運(yùn)行，主要原因是由于焚燒技術(shù)無法滿足對環(huán)境保護(hù)的要求，同時(shí)填埋的方式成本更低。但是現(xiàn)在，處理技術(shù)的進(jìn)步使得焚燒這種方式的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，政府也制定了相關(guān)法律法規(guī)和優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)這種處理方式。相信在不久的將來，焚燒會(huì)逐漸代替填埋成為美國處理城市垃圾的主要方式。

2.歐洲的垃圾焚燒

2001年之前，垃圾管理未引起各國政府重視。隨著垃圾量不斷增加，許多國家逐漸意識(shí)到應(yīng)該制定相應(yīng)的政策解決垃圾問題，從而促進(jìn)了歐洲垃圾管理法規(guī)取得新的進(jìn)展，垃圾開始被看作是一種資源而逐漸得到利用。由于歐洲許多國家禁止危險(xiǎn)垃圾填埋處理，加上私人經(jīng)營的垃圾焚燒爐可以享受稅收抵免，過去十年間，歐洲有很多垃圾焚燒設(shè)施建成并運(yùn)營。

較一般意義的焚燒和填埋而言，焚燒發(fā)電顯示出獨(dú)特優(yōu)勢，受到了北歐許多國家的青睞，他們通常將垃圾處理與廢熱發(fā)電結(jié)合起來。此外，由于沒有足夠的場地用于填埋垃圾，一些國家也傾向于焚燒處理。

3.加拿大的垃圾填埋與焚燒

為減少對環(huán)境的損害，加拿大安大略省2008年針對垃圾填埋制定并頒布了一系列新標(biāo)準(zhǔn)，涉及內(nèi)容包括水文地質(zhì)和地表水、設(shè)計(jì)報(bào)告、保護(hù)地下水的選址設(shè)計(jì)、現(xiàn)場管理與監(jiān)督、填埋場關(guān)閉及關(guān)閉后的管理，以及填埋場管理人員對應(yīng)事故和其他問題的財(cái)政保障等。

加拿大政府沒有強(qiáng)制執(zhí)行焚燒排放規(guī)定，而是制定了指導(dǎo)方針。這些方針由加拿大環(huán)境部根據(jù)2006年《加拿大清潔空氣法案》制定，涉及內(nèi)容包括焚燒產(chǎn)生的二噁英、呋喃和其他有害物質(zhì)。但議會(huì)沒有強(qiáng)制各省執(zhí)行，各省政府可自行決定如何將政府的指導(dǎo)方針融入地方法規(guī)中以進(jìn)一步實(shí)施。

（三）垃圾焚燒的事實(shí)

許多環(huán)境學(xué)家認(rèn)為垃圾焚燒會(huì)產(chǎn)生大量的二噁英類物質(zhì)，會(huì)對人類健康產(chǎn)生威脅，而如今的實(shí)際情況并非如此。早期的垃圾焚燒設(shè)施氣體清潔技術(shù)不達(dá)標(biāo)，排放了大量的二噁英，而目前新的焚燒技術(shù)產(chǎn)生的二噁英氣體很少，其排放物主要是二氧化碳。

所以反對焚燒處理的人在沒有充分了解當(dāng)前清潔排放技術(shù)的情況下所做的定性言論未免有些偏頗。一些環(huán)保組織認(rèn)為焚燒是產(chǎn)生二噁英和呋喃的罪魁禍?zhǔn)?，即便是最新的焚燒設(shè)施也會(huì)產(chǎn)生污染，這些說法都沒有量化根據(jù)。

在北美，填埋方式因由來已久而普遍采用，焚燒方式雖然廣受爭議，但隨著技術(shù)的進(jìn)步和具有廢轉(zhuǎn)能的優(yōu)點(diǎn)，現(xiàn)在也逐漸成為主流的垃圾處理方式。其實(shí)兩種方法都會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生危害，只是哪種危害小的問題。

四、北京城市垃圾處理現(xiàn)狀

在上世紀(jì)90年代之前，北京市的垃圾基本是采用簡易堆放的方式進(jìn)行處理。從1991年開始建成大屯轉(zhuǎn)運(yùn)站和阿蘇衛(wèi)填埋場，北京市的垃圾處理才進(jìn)入無害化階段。

在此后的十幾年時(shí)間里，大批的垃圾填埋場陸續(xù)建成，填埋也成了北京處理城市垃圾的主要方式，填埋量占垃圾總量的90%以上。但是，在這些填埋場之中大部分都是非正規(guī)的，截止到2006年，北京市共有非正規(guī)垃圾填埋場1011處，垃圾囤積量達(dá)8000萬噸以上，不僅浪費(fèi)了大量的土地資源，污染了地下水及周邊環(huán)境，還嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量和人體健康，已經(jīng)成為政府和市民共同關(guān)注的問題。

垃圾填埋處理已經(jīng)漸漸不能適應(yīng)北京這種飛速發(fā)展的特大城市的要求。2009年，北京每天產(chǎn)生生活垃圾已經(jīng)達(dá)到1.84萬噸。令人擔(dān)憂的是，生活垃圾的數(shù)量仍在不斷增長。為了填埋這些垃圾，每年要消耗掉約500畝土地。不僅如此，就垃圾處理能力而言，北京的垃圾填埋場也在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，這會(huì)加大填埋場污染控制的難度。如果不采用其他更加高效的垃圾處理方式，按照每年8%的生活垃圾產(chǎn)量增長速度，幾年之后全市現(xiàn)有垃圾填埋場將全部填滿。

2009年，北京市市人大代表在十三屆二次會(huì)議和市政協(xié)委員在政協(xié)十一屆常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上，提出要加快垃圾焚燒廠的建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)垃圾分類工作，建設(shè)宜居城市，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，制定垃圾處理工作方案。從2013年開始，北京市計(jì)劃三年內(nèi)建成各類垃圾處理廠37座，其中大部分為垃圾焚燒廠。

但是，建造垃圾焚燒廠在我國還處于起步階段，還不被廣大市民所接受。他們認(rèn)為焚燒所產(chǎn)生的有害氣體會(huì)嚴(yán)重影響環(huán)境和身體健康。杭州市余杭區(qū)就曾因垃圾焚燒廠選址問題發(fā)生過居民抗議事件。所以，政府相關(guān)部門應(yīng)大力宣傳和普及相關(guān)知識(shí)，使大家從了解到認(rèn)可，再到支持。

實(shí)際上近年來，隨著焚燒處理技術(shù)的進(jìn)步，國外對生活垃圾焚燒廠實(shí)施了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)來改造舊的焚燒廠，關(guān)小廠、建大廠，向規(guī)?；?、大型化發(fā)展。在技術(shù)的改進(jìn)和知識(shí)不斷的更新過程中，一些發(fā)達(dá)國家對二噁英產(chǎn)生來源有了科學(xué)認(rèn)識(shí)；并且隨著垃圾焚燒技術(shù)的進(jìn)步，尤其是高溫焚燒技術(shù)和更先進(jìn)的煙氣凈化技術(shù)，在垃圾焚燒過程中已能充分控制二噁英等有害物質(zhì)的產(chǎn)生。

科學(xué)專家經(jīng)過檢測發(fā)現(xiàn)，城市生活垃圾的焚燒并非是產(chǎn)生二噁英的主要原因。有數(shù)據(jù)顯示，大氣環(huán)境中的二噁英90%來源于一些污染較重的工業(yè)，如煉鋼、火力發(fā)電等工業(yè)鍋爐燃燒、紙漿漂白過程以及醫(yī)療垃圾的低溫焚燒等。垃圾焚燒還有利于減少碳排放，斯德哥爾摩耶夫勒大學(xué)和皇家理工學(xué)院的專家研究發(fā)現(xiàn)，垃圾焚燒所產(chǎn)生的溫室氣體和有害氣體比堆砌和填埋同樣數(shù)量垃圾的產(chǎn)生量要少，因此垃圾焚燒對環(huán)境更加有利。如有計(jì)劃、有針對性地焚燒垃圾，不但可以減少對環(huán)境的破壞，還可以產(chǎn)生熱能和電力。

針對北京的情況，垃圾焚燒逐漸取代填埋成為北京市處理垃圾的主要方式，這樣不但節(jié)省了寶貴的土地資源，還可以通過先進(jìn)的技術(shù)來減少環(huán)境污染，也能實(shí)現(xiàn)垃圾二次利用和轉(zhuǎn)化成能源，可謂一舉多得。

五、對北京的啟示

通過對國外垃圾處理政策與經(jīng)驗(yàn)的分析發(fā)現(xiàn)：城市垃圾處理是一套體系，每個(gè)環(huán)節(jié)都很重要。

首先要從源頭控制垃圾產(chǎn)生量。目前，我們的關(guān)注點(diǎn)基本集中在垃圾產(chǎn)生后所導(dǎo)致的各種問題上，而忽略了怎樣減少垃圾產(chǎn)生這一源頭問題，導(dǎo)致在垃圾產(chǎn)生預(yù)防上還有許多空白，例如規(guī)范生產(chǎn)型企業(yè)的正規(guī)化，合并同類型企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)使用更簡易的包裝等。

其次再通過回收和再利用進(jìn)一步減少垃圾量。例如杭州目前正在試點(diǎn)垃圾分類回收兌換機(jī)，居民把諸如塑料瓶、舊電池和玻璃等廢棄物投放到機(jī)器的指定投放口，到達(dá)一定數(shù)量后機(jī)器會(huì)反饋給居民電影票。這樣可以通過經(jīng)濟(jì)手段來讓大家體會(huì)到自覺分類帶來的好處。

最后結(jié)合北京的實(shí)際情況選擇最合適的垃圾處理方法。政府相關(guān)部門要注重法律法規(guī)的制定工作，完善這一領(lǐng)域的管理組織體系，避免諸如垃圾分類出現(xiàn)先分后混的亂象。加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。加大相關(guān)的知識(shí)文化宣傳，使大眾正確認(rèn)識(shí)這一領(lǐng)域問題的重要性，把垃圾分類回收納入到基礎(chǔ)素質(zhì)教育，讓垃圾處理這個(gè)問題可持續(xù)發(fā)展下去。

參考文獻(xiàn)：

[1]張紅，李純.國際科技動(dòng)態(tài)跟蹤——城市垃圾處理[R].北京：清華大學(xué)出版社，2013.

[2]楊艷梅.國外城市垃圾處理經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2014（04）.

[3]向亨裕.瑞典生活垃圾的回收與處理及啟示[J].節(jié)能與環(huán)保，2012（09）.

[4]劉國才.論城市垃圾分類處理和資源化[J].中國城市經(jīng)濟(jì)，2010（09）.

[5]Jianan.美國城市居民垃圾處理[J].資源與人居環(huán)境，2010（17）.

（責(zé)任編輯：趙靜）