對東京整治城市交通擁堵政策的分析與研究

世界許多大城市交通的發(fā)展多延續(xù)著這樣一種發(fā)展模式，即“私人轎車的發(fā)展與普及—道路擁堵—發(fā)展公共交通—發(fā)展軌道交通”。東京都市交通的發(fā)展模式與此有許多相近之處。不過因其自身條件的限制，東京很早就把軌道交通作為交通主體，建立了一條世界上最為發(fā)達(dá)的軌道交通體系。

一、過硬的東京公共交通網(wǎng)絡(luò)

（一）公共交通體系密如蛛網(wǎng)、幾近飽和

東京緩解市內(nèi)客運(yùn)交通容量主要靠的是軌道交通。當(dāng)初為了實現(xiàn)預(yù)期的修建規(guī)模，東京都政府曾通過發(fā)行債券向民間融資，并把軌道交通推向民營。如今東京軌道交通建設(shè)幾近飽和，基本找不到可供新建的地方了。

東京城市交通的特點是建有一個地面、地下、地上立體快速交通網(wǎng)絡(luò)，即地面道路、地上高架路、市區(qū)地下鐵道、市郊快速有軌電車相結(jié)合形成的立體交通網(wǎng)。高密度的軌道交通體系把整個東京覆蓋的嚴(yán)嚴(yán)實實。公共交通網(wǎng)絡(luò)的健全是東京治理交通擁堵最過硬的硬件。可以說，乘坐軌道交通可以抵達(dá)東京的任何一個角落。

東京“給力”的軌道交通系統(tǒng)分流了大量的“上班族”，據(jù)統(tǒng)計，目前在東京市民的交通出行總量中，使用軌道交通系統(tǒng)出行的占86%，每天運(yùn)送旅客2000多萬人次，在早高峰期的市中心區(qū)，91%的人乘坐軌道交通工具，而乘坐小汽車的僅為6%。

軌道交通的發(fā)達(dá)使東京的堵車高峰期也不同他國。上下班高峰期并不是路面堵車最嚴(yán)重的時候。東京每天的堵車高峰期是上午11時至下午6時之間，因為在這段時間，路上有比較多的出租車和私家車。

（二）軌道交通換乘便利快捷

除了線路多，換乘方便和準(zhǔn)時也是東京地鐵的一大特點，99%的線路換乘均可在3分鐘內(nèi)完成，有的更是簡單地到站臺對面換乘即可。而且絕大部分無需到室外，加之有電梯連接，保障客流順暢，基本實現(xiàn)換乘的“無縫連接”。

東京軌道交通便捷還體現(xiàn)在出口數(shù)量多，一些地鐵大站出口多達(dá)幾十個。許多地鐵的出口直通當(dāng)?shù)氐闹O(shè)施、大型企業(yè)或政府部門，在疏導(dǎo)客流、提升軌道交通的吸引力方面效果顯著。

軌道交通既經(jīng)濟(jì)又準(zhǔn)時，無論是時間成本還是經(jīng)濟(jì)成本，軌道交通均高于小汽車出行，這正是東京市民愿意利用軌道交通的一個重要原因。

強(qiáng)大的公共交通網(wǎng)絡(luò)已成為東京市民綠色出行之首選，在極大緩解高峰期路面交通擁堵狀況的同時，也為城市環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

二、從“交通需求管理”理念出發(fā)，自主限制小汽車出行

對待汽車交通，東京的基本政策導(dǎo)向是既不限購，也不限行，但會通過相關(guān)政策致使小汽車持有者盡量別用或少用私家車，“持而不用”私家車也是東京不堵車的奧秘之一。

東京都政府2000年頒布的《交通需求管理東京行動計劃》，其核心思想就是自主限制小汽車出行，減少汽車的使用次數(shù)和頻率，促使出行方式的轉(zhuǎn)換；首要目標(biāo)是恢復(fù)現(xiàn)有道路的容量和交通承載能力，重中之重是治理停車。通過對汽車到達(dá)目的地的控制，確立正常合理的停車秩序。

（一）高昂的停車費(fèi)讓私家車望而卻步

日本通過征收高額稅費(fèi)政策以期達(dá)到小汽車的合理使用。在日本養(yǎng)車需要交納的稅目較多，目前主要有消費(fèi)稅、汽車取得稅、汽車重量稅、輕型汽車稅、燃油稅、柴油交易稅和石油天然氣稅等9個稅目，其中的大部分費(fèi)用需要由消費(fèi)者自己承擔(dān)。

除高額稅費(fèi)外，在日本，如果私人想購買汽車，必須先持有停車位合同，東京的停車位價格都很高，月租金大致在2萬—4萬日元之間。

東京人很少開車上下班的一個原因就是停車費(fèi)實在太貴，東京市內(nèi)各大政府機(jī)關(guān)、公司幾乎沒有一家給員工準(zhǔn)備免費(fèi)的“內(nèi)部車位”。日本人的薪金里一般包括交通費(fèi)，但這個交通費(fèi)是嚴(yán)格按照居住點至單位的地鐵費(fèi)用計算出的。如果非要自駕車上下班，政府和公司都不會阻攔，但必須能夠承受不菲的停車費(fèi)。

東京市區(qū)停車費(fèi)用不統(tǒng)一，路邊白框內(nèi)的停車一個小時300日元，但只限停一小時，逾時會被貼條，隨之而來的將是一張1.5萬日元的罰單。其他最為常見的自助式按時收費(fèi)停車場費(fèi)用，大致是每小時600日元至1500日元不等。據(jù)說這與東京普通白領(lǐng)的時薪相差無幾。支付足以令車主心疼的高昂停車費(fèi)用是東京政府治理交通的又一法寶。

可見，通過控制停車位總量、差別化停車收費(fèi)、征（增）收稅費(fèi)等管理手段與經(jīng)濟(jì)手段，從嚴(yán)管理小汽車使用，降低私家車的使用率，引導(dǎo)和鼓勵小汽車使用者轉(zhuǎn)向選擇公共交通方式也是東京節(jié)約能源、減少空氣污染的主要措施。

（二）重磅治理亂停車，成效顯著

違章亂停車是造成道路擁堵的重要原因之一。由于停車費(fèi)太貴，東京的亂停車現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重，本就兩條車道的道路往往變成了單車道，進(jìn)而加重了擁堵程度。對此，東京政府采取了嚴(yán)厲的處罰措施。從2006年開始，警視廳聘用民間監(jiān)督員（大多是退休的老警察）治理亂停車，對違章停車的處罰也由之前的可臨時停車30分鐘的“緩期執(zhí)行”改為“立即執(zhí)行”，普通轎車違章一次罰款1.5萬日元（在當(dāng)時約合1000元人民幣），扣兩分（日本駕照滿分6分）。重罰讓東京的車流暢通了不少。

據(jù)東京警視廳公布的最新數(shù)據(jù)，違章停車政策施行幾年來效果顯著：東京主要干道的違章停車現(xiàn)象減少了81.5%，平均一小時的堵車距離縮短了40.5%，平均每5公里的行車所需時間減少了10.8%，停車場的使用率也增加了21個百分點。

三、治堵不能忽視人為因素

（一）日本司機(jī)素質(zhì)與修養(yǎng)良好

日本人良好的駕車習(xí)慣無疑在很大程度上對緩解道路擁堵狀況起著重要作用。例如，在主干道上行駛時，需要下輔路的車輛很早就變線到慢車道排隊，雖然此車列行進(jìn)緩慢，但并不影響其余車道的暢通。而且出主路車輛與輔路直行車輛實行間隔各走一輛的做法，避免了靠“技術(shù)”進(jìn)行貼身逼搶的危險發(fā)生。

此外，日本人駕車“禮讓”精神貫徹得很到位，絕沒有前車打燈并線后車卻緊踩油門的怪現(xiàn)象。被讓的車輛也都會閃兩下雙蹦燈以示感謝，這對于緩解后車被加塞兒后的不爽心態(tài)具有明顯“療效”。

（二）交通安全教育持之以恒

現(xiàn)代化大城市的交通，即使有再先進(jìn)的設(shè)施，若國民沒有十分強(qiáng)烈的遵守交通規(guī)則的意識，也是無法進(jìn)行有效管理的。東京市民遵守交通規(guī)則的自覺性令人印象深刻。在東京，行人和騎車者規(guī)矩地等候在交叉路口，在綠燈亮起前，幾乎不會有人冒險穿越道路，即使在深夜路上沒有車輛來往的情況下，行人不見綠燈也是不會過馬路的。汽車駕駛員在駛?cè)霙]有設(shè)置交通信號裝置的路口時，必然會主動減速、停車禮讓行人，這似乎成了一種習(xí)慣。乘客候車時，即便兩三人也是自覺排隊上車，絕無擁擠搶座現(xiàn)象。小學(xué)生上學(xué)放學(xué)，也是三五成群排一隊，集體行動，沒有人亂穿馬路，做出危險的舉動?，F(xiàn)如今東京城市的道路交通管理已經(jīng)實現(xiàn)了信號自動化，無緊急情況或者特殊原因，幾乎沒有警察在街頭指揮交通，在繁忙的道路上，人來車往，卻看不到混亂，一切顯得井然有序。

國民的自覺行動是保持城市交通良好秩序的基本條件，而這種自覺行動又是日本政府多年來孜孜不倦、努力不懈地對國民進(jìn)行交通安全教育的成果。制度化、組織化是日本交通安全教育的特點，不僅內(nèi)閣中設(shè)有專門管理交通安全的機(jī)構(gòu)，在民間，也有各種各樣的公共團(tuán)體從事交通安全教育，從兒童抓起，貫穿終身，舉一反三，不厭其煩，官民攜手共同開展交通安全教育的做法很值得我們借鑒。

四、協(xié)調(diào)道路開挖工程，避免交通擁堵和事故的發(fā)生

在東京，道路施工是一件慎之又慎的事情，除非萬不得已而為之。政府對地下埋設(shè)工程也進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，反復(fù)論證，盡可能避免重復(fù)開挖，協(xié)調(diào)工作由道路管理部門會同警察、有關(guān)機(jī)構(gòu)和各公共事業(yè)公司組成地方聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)會。凡遇有地下開挖工程，便由該協(xié)調(diào)會出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止發(fā)生交通和施工上的事故。

為確保道路避免重復(fù)開挖，并防止由此可能產(chǎn)生的事故，政府每年撥用財政預(yù)算達(dá)300多億日元，開發(fā)地下共用埋設(shè)溝的事業(yè)。建設(shè)省還大量收集道路整修方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，開發(fā)地下排管系統(tǒng)的計算機(jī)軟件（俗稱地下地圖），供多方參考使用。同時，為確保交通暢通，防止給市民帶來不便，東京的道路開挖工程也多在夜晚進(jìn)行。對夜間沒干完的路段，白天用與柏油路相近的水泥板覆蓋，絕不影響白天的道路交通。所以，往往頭天晚上燈火通明的道路施工工地，早起一看卻蹤跡全無。由此可見日本在道路管理、確保交通暢通與環(huán)境保護(hù)方面所下的功夫。

五、注重細(xì)節(jié)：通順小馬路，分流主干道車流

如果將一座城市的道路交通網(wǎng)比喻為密布于人體的血管，作為動脈、靜脈的主干道的暢通固然十分重要，但作為城市毛細(xì)血管的小馬路的堵塞也會影響到肌體的健康。讓迷宮般的小馬路通順，使其能有效分流主干道擁堵的車流，也是東京緩解交通擁堵的有效方法。

在東京，只要在路口看不到“此路不通”的標(biāo)識，盡可大膽往里開。即使僅可通過一輛車的雙向通行的小馬路，也不會因?qū)Ψ絹碥嚩ㄔ谛÷分羞M(jìn)出不得。這一點恰恰是國內(nèi)城市建設(shè)沒有注意到的地方。

在城市主體交通干線建設(shè)完成之后，細(xì)節(jié)的完善就變得尤為重要。東京都廳治安本部專門負(fù)責(zé)治堵對策的研究人員，每每觀察到一條容易造成堵塞的道路，馬上就會研究是否可以在旁邊找個地方，弄條支線。東京有330多條經(jīng)過改造的支線。當(dāng)然也有經(jīng)過改造后的支線沒能實現(xiàn)岔路分流又被封回去的案例。這些不斷被改造的支線道路，與東京交通系統(tǒng)中的主動、靜脈結(jié)合在一起，構(gòu)成發(fā)達(dá)的“毛細(xì)血管”，為這座大都市交通的暢通提供保障。

近些年，我國大城市道路建設(shè)發(fā)展很快，但往往更注重城市主干道的建設(shè)，致使集中在主干道上的大量車輛分流不出去，這也是造成城市交通嚴(yán)重?fù)矶碌囊粋€不容忽視的因素。

六、多心型城市布局：分散、均衡、協(xié)調(diào)交通壓力

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、人口的急劇增加、城市機(jī)能高度集中，致使東京都心部土地價格飛漲、環(huán)境惡化，交通變得擁擠混亂。為此，早在上世紀(jì)五、六十年代，東京就提出以分散、均衡、協(xié)調(diào)為目的的“多心理論”，并在此指導(dǎo)下，經(jīng)過近半個世紀(jì)的城市建設(shè)，分期分批在首都圈內(nèi)建設(shè)了包括新宿、澀谷、池袋等七個副都心，使東京形成了一個多核心的開放式的城市布局。

東京的居民區(qū)和商業(yè)區(qū)沿著輻射狀的城市軌道交通線路發(fā)展，并在軌道交通樞紐站形成城市副中心。七個副中心基本都位于環(huán)形鐵路“山手線”和各種鐵路放射線的交匯處，充分發(fā)揮了交通樞紐的聚集效應(yīng)。在有效緩解市中心人口、交通及環(huán)境壓力的同時，對東京大都市圈的可持續(xù)發(fā)展無疑具有積極作用。

從城市空間布局上引導(dǎo)城市從單一中心結(jié)構(gòu)向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的規(guī)劃，達(dá)到了分散核心功能區(qū)的目的，是從根源上治理城市交通擁擠的重要舉措，對城市交通具有標(biāo)本兼治的雙重效果。

七、運(yùn)用ITS智能交通系統(tǒng)，提升交通效率

在交通網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)、車輛保有率很高的現(xiàn)代都市，寄希望于拓展交通里程來緩解交通壓力已不現(xiàn)實。充分利用現(xiàn)有交通、道路等設(shè)施，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，建設(shè)智能交通系統(tǒng)，從提高車輛本身的性能、改善道路的服務(wù)水平、強(qiáng)化交通信息的服務(wù)和利用、提高管理的水平和效率等多方面努力，達(dá)到減輕交通污染，提高交通效率，提升交通安全，這是未來交通發(fā)展的必然選擇。

日本ITS智能交通系統(tǒng)是指通過使用最先進(jìn)的通信和控制技術(shù)，將道路、駕駛員和車輛等系統(tǒng)有機(jī)地結(jié)合在一起，加強(qiáng)三者之間的聯(lián)系，并借助于系統(tǒng)的智能化技術(shù)，駕駛員可以實時了解道路、交通以及車輛的狀況，以最為安全和經(jīng)濟(jì)的方式到達(dá)目的地，減少交通事故及交通擠塞情況，同時節(jié)省能源和保護(hù)環(huán)境。

日本的ITS研究與應(yīng)用開發(fā)工作主要包括三個體系：車輛信息與通信系統(tǒng)（VICS）、不停車收費(fèi)（ETC）系統(tǒng)、先進(jìn)道路支援系統(tǒng)（AHC）。

（一）車輛信息與通訊系統(tǒng)VICS

VICS系統(tǒng)以提高道路交通的安全性和通暢性、改善道路環(huán)境為目的，被公認(rèn)為世界上最成功的出行信息系統(tǒng)之一。經(jīng)由車輛導(dǎo)航系統(tǒng)向駕駛員提供最近的有用交通信息，把都道縣府警察機(jī)關(guān)和道路管理者收集所得的交通堵塞或管制等道路交通信息，通過VICS中心進(jìn)行編輯和處理，由安裝在路邊的信號塔或廣播進(jìn)行信息傳送，在汽車導(dǎo)航器上通過文字、圖形、地圖等形式為行車者提供信息服務(wù)。如利用調(diào)頻廣播以聲音的形式可實時提供：廣泛區(qū)域的交通堵塞信息和駕駛所需時間；廣泛區(qū)域內(nèi)的交通事故、道路施工以及車速、車道限制信息；停車場位置和車位空置狀況信息等。

VICS的直接管理者是日本道路交通信息通信系統(tǒng)中心，它沒有政府的資金支持，而是靠車輛和車輛ITS電子設(shè)備生產(chǎn)商提供支持；系統(tǒng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來自于車載導(dǎo)航設(shè)備的銷售，生產(chǎn)廠家每銷售一臺車載導(dǎo)航設(shè)備，需向道路交通信息通信系統(tǒng)中心繳納一定的技術(shù)費(fèi)用，從而支持中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

VICS系統(tǒng)的道路交通信息的收集、編輯、處理以及提供是作為公益服務(wù)來進(jìn)行的，故可以免費(fèi)提供給駕駛員，使用者只需購買帶有VICS系統(tǒng)服務(wù)功能的車載導(dǎo)航器，便可享受無償服務(wù)，在以后的日常使用中不再需要交其他的費(fèi)用。

VICS這一獨(dú)特的運(yùn)營模式使得VICS車載導(dǎo)航器快速普及。該系統(tǒng)自1996年4月正式投入使用，截至2011年底，VICS終端設(shè)備已經(jīng)安裝了逾3367萬套。VICS的應(yīng)用產(chǎn)生了很好的社會效果。據(jù)統(tǒng)計，使用系統(tǒng)可節(jié)約大約20%的時間、節(jié)省10%的汽油，每年可以減少214萬噸CO2的排放量。

（二）不停車收費(fèi)的ETC建設(shè)

為提高高速道路的通行效率，多年來日本一直在研究如何可以不用停車便能解決付費(fèi)這一難題。1993年8月，日本政府制定“道路技術(shù)五年規(guī)劃”，明確指出大力支持研發(fā)ETC技術(shù)及推進(jìn)其應(yīng)用。1997年，編制了有關(guān)電子不停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)草案，并提交給國際標(biāo)準(zhǔn)化組織第204委員會。1997年以日本建設(shè)省和日本道路公團(tuán)為中心，有10家企業(yè)共同參加開發(fā)的“不停車自動收付費(fèi)系統(tǒng)”，開始在付費(fèi)道路和高速道路上試驗。1999年3月制定出了ETC相關(guān)設(shè)備的技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)。2001年3月起實施全國大規(guī)模的ETC網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。目前，日本已經(jīng)建立起了全世界最大規(guī)模的聯(lián)網(wǎng)電子不停車收費(fèi)系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)的所有高速公路收費(fèi)站點開通了ETC系統(tǒng)，收費(fèi)站點總數(shù)超過2000個，用戶數(shù)量達(dá)4000萬輛。ETC車道的利用率已經(jīng)達(dá)到86%。

ETC系統(tǒng)對車輛最高時速限制是180公里。每輛車通過收費(fèi)處可節(jié)省時間5-15秒，節(jié)約燃料達(dá)6%到12%，管理費(fèi)用可以削減90%。

現(xiàn)如今，ETC技術(shù)在日本已經(jīng)擁有較為成熟的經(jīng)驗。在減少交通堵塞，提高交通安全的同時，ETC還可減少CO2的排放量。據(jù)日本檢測的結(jié)果，當(dāng)ETC的使用率從0增長到50%時，每年可減少14萬噸CO2的排放量。

（三）先進(jìn)道路支援系統(tǒng)（AHC）

在1996年日本交通相關(guān)部門共同制定的《ITS全體構(gòu)想》中，規(guī)定了有關(guān)先進(jìn)道路支援系統(tǒng)（AHC）的內(nèi)容，①安全駕駛的支援：危險警告、自動駕駛；②交通管理的優(yōu)化：路線引導(dǎo)、交通信號控制；③道路管理的效率化：援助和提高管理工作；④公共交通的支持：公共交通運(yùn)營管理；⑤商用車的效率化：操作和自動化平臺的援助；⑥步行者等的支援：行人路線導(dǎo)航；⑦緊急車輛的運(yùn)行支援：為緊急車輛提供緊急通知和路線導(dǎo)航等。

先進(jìn)道路支援系統(tǒng)（AHC）與車輛信息與通訊系統(tǒng)（VICS）及不停車收費(fèi)的（ETC）建設(shè)是緊密聯(lián)系在一起的。如警察及道路管理者通過多種途徑收集的交通信息，不光提供給VICS，也并不僅僅局限于信號燈的控制、交通管制和為交通參與者提供服務(wù)，它經(jīng)過歸類、分析、提煉后還被廣泛應(yīng)用于交通政策的制定和調(diào)整、道路的建設(shè)與改造、安全基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)、車輛的制造、科技系統(tǒng)功能的完善，為智能交通系統(tǒng)整體的發(fā)展和推廣應(yīng)用、為安全而優(yōu)化的交通環(huán)境的建立創(chuàng)造更為有利的條件。

作為AHC重要內(nèi)容的自動駕駛裝置的研發(fā)，對車輛本身智能化要求很高。一項由日本運(yùn)輸省牽頭，九家汽車公司參與開發(fā)的先進(jìn)安全車輛，重點著眼于研發(fā)駕駛員打瞌睡時的報警裝置、自動剎車裝置等，其中起關(guān)鍵作用的仍然是信息通訊技術(shù)。

雖然發(fā)展智能交通系統(tǒng)是解決交通擁堵、安全和環(huán)境污染的一種有效手段，是未來交通發(fā)展的一個必然方向，但日本智能交通系統(tǒng)效益的充分發(fā)揮，是以完善承擔(dān)70%交通量、四通八達(dá)的軌道交通體系為堅實基礎(chǔ)的，以高素質(zhì)的交通參與者為必要前提的。因此，在抓智能交通系統(tǒng)建設(shè)的同時，不能忽視道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，不能忽視大容量、高效率軌道交通的建設(shè)，更不能忽視對國民交通安全意識的宣傳、教育和養(yǎng)成，多管齊下，綜合治理，才能使城市交通治堵達(dá)到理想的效果。

（責(zé)任編輯：趙靜）