城市社會(huì)服務(wù)管理中的社區(qū)協(xié)作模式初探

自從黨的十七大報(bào)告提出要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局之后，“社會(huì)協(xié)同”與“公眾參與”就成為創(chuàng)新社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。社會(huì)協(xié)同，是指發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化；“公眾參與”是指廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公民意識(shí)，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，自我發(fā)展[1]。

隨著社會(huì)的發(fā)展，城市管理越來越復(fù)雜，其中的難點(diǎn)不再是技術(shù)和硬件設(shè)備，而是如何變革城市管理體制，改變城市公共服務(wù)格局， 在不增加管理成本的同時(shí)，以適當(dāng)?shù)姆绞郊訌?qiáng)社區(qū)協(xié)同，擴(kuò)大公眾參與度。北京市朝陽區(qū)近年來在探索城市社會(huì)網(wǎng)格化管理的過程中，重視發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的作用，成效明顯，值得借鑒。

朝陽區(qū)轄區(qū)面積470.8平方公里，實(shí)有人口400多萬，是北京市面積最大、人口最多的城區(qū)。2005年7月，朝陽區(qū)借鑒東城區(qū)經(jīng)驗(yàn)（2004年，北京市東城區(qū)開始探索建立網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)，取得了初步成效；2005年，國家建設(shè)部和北京市委市政府分別下發(fā)文件，在全國、全市推廣東城區(qū)經(jīng)驗(yàn)），開始建設(shè)網(wǎng)格化城市管理系統(tǒng)。2010年7月，北京市委、市政府召開全市社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新推進(jìn)大會(huì)，印發(fā)《北京市社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新行動(dòng)方案》，推出40項(xiàng)創(chuàng)新措施，其中包括確定在東城、朝陽、順義開展以網(wǎng)格化為重點(diǎn)的社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作。

朝陽區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)之一，在總結(jié)網(wǎng)格化城市管理工作的基礎(chǔ)上，開始構(gòu)建“全模式”社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)。該管理系統(tǒng)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，力求通過建立數(shù)字化、精細(xì)化、高效化和系統(tǒng)化的社會(huì)服務(wù)管理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理的“全方位”和“全覆蓋”。經(jīng)過四年多的發(fā)展，這一系統(tǒng)逐步成熟。在這一體系中，全區(qū)被劃分為200多個(gè)網(wǎng)格，實(shí)行網(wǎng)格管理責(zé)任制。網(wǎng)格管理的業(yè)務(wù)內(nèi)容包括應(yīng)急管理、城市管理、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、社會(huì)事業(yè)、服務(wù)保障等11大模塊，共分為121大類、590小類，3537細(xì)類，基本上涵蓋了社會(huì)服務(wù)管理領(lǐng)域的各個(gè)方面。目前，朝陽的全模式社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)已經(jīng)得到國際國內(nèi)認(rèn)可，并在國內(nèi)得到大力推廣。

在全模式社會(huì)服務(wù)管理體系中，社區(qū)協(xié)同治理發(fā)揮了重大作用，并形成了三種主要模式。

一、政府主導(dǎo)、社區(qū)配合模式

所謂政府主導(dǎo)、社區(qū)配合，是指由政府制定相關(guān)政策，督促指導(dǎo)社區(qū)工作，社區(qū)配合政府進(jìn)行網(wǎng)格化服務(wù)管理。這種模式以小關(guān)街道、雙井街道為代表。

小關(guān)街道為了落實(shí)網(wǎng)格化服務(wù)管理各項(xiàng)工作，采取了兩種有效方法：一是由街道制訂《社區(qū)網(wǎng)格工作評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，將社區(qū)劃分為不同類型，每季度對(duì)各類社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理的情況進(jìn)行綜合評(píng)比，根據(jù)評(píng)比結(jié)果分別給予不同額度的獎(jiǎng)勵(lì)，并公示評(píng)比結(jié)果，以此督促各社區(qū)把工作落到實(shí)處；二是派城管隊(duì)員到社區(qū)掛職，將街道城管隊(duì)員下沉到社區(qū)，擔(dān)任社區(qū)環(huán)境管理委員會(huì)副主任，一方面指導(dǎo)督促社區(qū)網(wǎng)格化工作，另一方面通過“領(lǐng)著社區(qū)干——跟著社區(qū)干——放手讓社區(qū)干”這一過程，最終形成“政府主導(dǎo)，社區(qū)自治”的局面。

雙井街道將物業(yè)管理作為網(wǎng)格化管理的重要抓手，由街道職能部門牽頭，成立了物業(yè)協(xié)會(huì)，將轄區(qū)12個(gè)社區(qū)57個(gè)物業(yè)單位納入網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。為規(guī)范物業(yè)公司的管理，街道建立了例會(huì)制度，規(guī)定每月定期召開由辦事處領(lǐng)導(dǎo)、城管隊(duì)、城建科等相關(guān)科室及物業(yè)公司負(fù)責(zé)人參加的例會(huì)，通報(bào)當(dāng)月各物業(yè)公司履職情況、排名等，布置下一階段各單位的主要任務(wù)及注意事項(xiàng)，督促各單位落實(shí)管理責(zé)任。與此同時(shí)，雙井街道將安全生產(chǎn)工作同領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)科室包社區(qū)結(jié)合起來，制定了完善的安全生產(chǎn)包片管理辦法，各處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)定期參加安全生產(chǎn)會(huì)，定期帶隊(duì)檢查，制訂詳細(xì)的科室安全生產(chǎn)職責(zé)分工方案，并督促社區(qū)建立社區(qū)安全生產(chǎn)組織機(jī)構(gòu)，由社區(qū)居委會(huì)主任擔(dān)任本社區(qū)安全生產(chǎn)工作第一責(zé)任人；各社區(qū)設(shè)一名專職安全員，負(fù)責(zé)組織社區(qū)安全生產(chǎn)檢查和隱患整改工作，邀請(qǐng)各社區(qū)和諧促進(jìn)員為本社區(qū)安全生產(chǎn)義務(wù)監(jiān)督員，通過政府分解監(jiān)管責(zé)任，企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，社區(qū)落實(shí)檢查責(zé)任，形成了完備的安全生產(chǎn)責(zé)任分工體系。

二、政府指導(dǎo)、社區(qū)主體模式

這種模式以香河園街道和建外街道為典型代表。

香河園街道將全模式系統(tǒng)中除主要道路以外的所有環(huán)境維護(hù)、管理工作全部移交社區(qū)，由社區(qū)協(xié)調(diào)社會(huì)各方履行城市環(huán)境維護(hù)主體責(zé)任，由以往全部由街道主管轉(zhuǎn)變?yōu)榻值镭?fù)指導(dǎo)責(zé)任，社區(qū)負(fù)主體責(zé)任。具體做法有兩點(diǎn)：

一是完善社區(qū)自治規(guī)章制度，建立了街道、社區(qū)的網(wǎng)格管理良性對(duì)接機(jī)制和社區(qū)自治相關(guān)制度。將原來的社區(qū)居委會(huì)環(huán)境主任對(duì)接網(wǎng)格辦工作擴(kuò)展為全模式社會(huì)服務(wù)管理工作與居委會(huì)各主任的全方位對(duì)接，如安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理問題對(duì)接治保主任，環(huán)境和食品安全問題對(duì)接環(huán)境主任，娛樂場(chǎng)所問題對(duì)接文體主任，社會(huì)保障問題對(duì)接福利主任等，切實(shí)完善了組織體系建設(shè)；主導(dǎo)制訂了《香河園街道社會(huì)單位“門前三包”管理辦法》和《社區(qū)城市管理協(xié)會(huì)章程》，明確了社區(qū)城市管理協(xié)會(huì)各委員單位的責(zé)任與義務(wù)。尤其在“門前三包”管理方面，指導(dǎo)各社區(qū)建立《社區(qū)單位“門前三包”管理臺(tái)帳》、《社區(qū)“門前三包”單位聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)圖》、《社區(qū)社會(huì)單位“門前三包”檢查記錄》、《社區(qū)社會(huì)單位會(huì)議記錄》等制度，推進(jìn)社區(qū)自治科學(xué)化、規(guī)范化。

二是切實(shí)發(fā)揮社區(qū)自治組織——城市管理協(xié)會(huì)的作用，由社區(qū)主任牽頭，落實(shí)城市管理協(xié)會(huì)的協(xié)管責(zé)任，規(guī)定各社區(qū)“門前三包”責(zé)任單位的宣傳教育、督促檢查、糾正指導(dǎo)均由社區(qū)城市管理協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了城市管理的群眾參與性。

建外街道在社區(qū)協(xié)同方面積累了一整套方法。該街道永安里東社區(qū)在廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)管理方面采取了四項(xiàng)措施：

一是在每一棟商務(wù)樓宇中設(shè)立1名樓長，由物業(yè)公司選派人員擔(dān)任，由建外街道每月給予200元的勞務(wù)補(bǔ)償。

二是成立了40人左右的社區(qū)網(wǎng)格員隊(duì)伍，依然由物業(yè)人員組成，作為全模式系統(tǒng)的輔助力量。

三是每個(gè)“門前三包”單位設(shè)立一名負(fù)責(zé)人，形成了350余人的單位“門前三包”專管員隊(duì)伍。

四是成立了由城管、居委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)單位人員等共同組成的社區(qū)環(huán)境治理委員會(huì)，并組建了由12人組成的環(huán)境整治巡邏隊(duì)，每天在轄區(qū)內(nèi)巡視，督查和及時(shí)處理網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的案件。

三、社區(qū)居民自治模式

這種工作模式以高碑店鄉(xiāng)興隆家園社區(qū)為代表。

高碑店鄉(xiāng)興隆家園社區(qū)面積0.6平方公里，轄區(qū)內(nèi)共有11家企事業(yè)單位和76家商業(yè)門面房，人員密度較大。在做好“門前三包”工作方面，社區(qū)充分發(fā)揮居民自治作用：

一是推行分區(qū)管理模式，把整個(gè)社區(qū)劃分為三個(gè)分區(qū)，成立分區(qū)管理委員會(huì)，由社區(qū)黨支部書記或居民任分區(qū)會(huì)長、副會(huì)長。

二是搭建社會(huì)組織平臺(tái)，增進(jìn)社會(huì)組織與居民的良性互動(dòng)，其中最著名的當(dāng)屬“律百和”志愿調(diào)解團(tuán)。該志愿調(diào)解團(tuán)由興隆家園社區(qū)自有的律師人才以及有志于服務(wù)社區(qū)的律師們組成。自2010年成立以來，“律百和”為居民免費(fèi)提供法律咨詢，開展法制講座，參與人民調(diào)解等各項(xiàng)法律服務(wù)，成為社區(qū)居民自我管理和服務(wù)最閃亮的一筆。

三是成立了心連心社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，將居民自發(fā)形成的社會(huì)組織按照功能劃分為五個(gè)分部：分區(qū)平安部、為民服務(wù)部、文化創(chuàng)新部、志愿培訓(xùn)部和企業(yè)聯(lián)盟部，將社區(qū)原有的零散社會(huì)組織結(jié)合為有機(jī)整體，合理分工，各分部通過開展各種公益活動(dòng)，在提供服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，推進(jìn)居民自治，充實(shí)和延伸了社區(qū)服務(wù)力量。

四、分析和建議

城市社區(qū)網(wǎng)格化管理，不僅是高科技在城市管理過程中的運(yùn)用，更是一種理念的變革，包括從被動(dòng)服務(wù)到主動(dòng)服務(wù)，從單一服務(wù)到全方位服務(wù)，從注重物的管理到注重以人為本，其根本目的是為了及時(shí)解決各種城市管理問題，為居民提供優(yōu)質(zhì)的、無縫隙的服務(wù)。而這光靠政府部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

就目前朝陽區(qū)的情況來看， 區(qū)城管監(jiān)督指揮中心下轄35個(gè)監(jiān)督分隊(duì)，監(jiān)督員數(shù)量為1500余名。以不到2000人的城管監(jiān)督隊(duì)伍，要為全區(qū)四百萬人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，其難度可想而知。如果增加投入，聘請(qǐng)更多的監(jiān)督管理人員，不僅增加政府開支，也加大了隊(duì)伍本身管理的難度。因此，只有依靠社區(qū)自治，發(fā)揮多元社會(huì)主體的力量，才能提高公眾參與的積極性，彌補(bǔ)政府人力物力的不足。

目前，朝陽區(qū)參與社區(qū)治理的社會(huì)主體主要有街道辦事處、社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司、社區(qū)企事業(yè)單位、公益性社會(huì)組織（包括志愿者組織、民辦非企業(yè)）、各類市容環(huán)境維護(hù)主體以及居民個(gè)人，這些都是不可忽視的力量。

在上述三種模式中，政府主導(dǎo)、社區(qū)配合模式是傳統(tǒng)城市管理的延續(xù)，有一定效果，但政府管得太多，與“大社會(huì)，小政府”的發(fā)展方向相背離；政府指導(dǎo)、社區(qū)主體模式是目前城市社會(huì)管理中比較常見的模式，但居委會(huì)人手有限，負(fù)擔(dān)過重，且居民是在居委會(huì)的動(dòng)員下參與社會(huì)協(xié)作，其積極性、主動(dòng)性尚難充分發(fā)揮；政府和社區(qū)支持下的居民自治模式最能得到居民的認(rèn)同，這種模式不僅能最大限度地節(jié)約人力物力，而且能充分發(fā)揮居民個(gè)人的作用，體現(xiàn)居民的社會(huì)價(jià)值，因此，這種居民自治模式應(yīng)該成為城市社會(huì)網(wǎng)格化服務(wù)管理中社區(qū)協(xié)作的主要模式，且應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，以擴(kuò)大社會(huì)效應(yīng)，取得更好的效果。

（一）正確發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的作用

在現(xiàn)代城市社會(huì)治理中，社區(qū)居民的參與大致分為社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)的動(dòng)員式參與、公眾自發(fā)式的參與以及居民與居委會(huì)合作式的參與三種。其中，社區(qū)動(dòng)員式參與獲得的支持較多，但由于參與者處于被動(dòng)地位，對(duì)于真正提高社區(qū)管理的成效和水平作用有限。自發(fā)式的社區(qū)參與自主性最強(qiáng)，但由于參與過程受到資源限制，參與過程往往面臨合法性和持續(xù)性的問題。而合作式參與則能夠協(xié)調(diào)自主參與和動(dòng)員參與的利與弊[2]。在合作式參與過程中，居委會(huì)起著舉足輕重的作用，這種作用不再是動(dòng)員、督促，而是設(shè)定社區(qū)管理目標(biāo)，引導(dǎo)公眾自發(fā)參與，并在其中起指導(dǎo)性的作用。居委會(huì)在引導(dǎo)的過程中，要確保公眾對(duì)社區(qū)管理事務(wù)有廣泛的知情權(quán)，適時(shí)制定公眾參與的有關(guān)制度，條件具備時(shí)還可制訂獎(jiǎng)勵(lì)措施，激發(fā)公眾參與熱情。在這一點(diǎn)上，高碑店興隆家園社區(qū)居委會(huì)的做法值得借鑒。

（二）培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)組織體系的重要細(xì)胞，是社區(qū)治理與服務(wù)的重要主體，在維護(hù)社區(qū)環(huán)境、表達(dá)與維護(hù)社區(qū)公民權(quán)益等公共事務(wù)的處理方面具有政府、居委會(huì)和市場(chǎng)主體所不具備的成本與效率優(yōu)勢(shì)。培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，引導(dǎo)社會(huì)組織提供服務(wù)，以彌補(bǔ)政府公共服務(wù)之不足，是現(xiàn)代城市治理的重要內(nèi)容。

發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，首先要營造社區(qū)社會(huì)組織健康發(fā)展的有利環(huán)境，其次要鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織參與公共服務(wù)管理，如香河園街道的社區(qū)城市管理協(xié)會(huì)、高碑店興隆社區(qū)的“律百和”志愿調(diào)解團(tuán)等等。在這一點(diǎn)上，政府和社區(qū)居委會(huì)同樣要發(fā)揮好引導(dǎo)和指導(dǎo)作用，使社會(huì)組織的參與有序、有效、可持續(xù)。

（三）健全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體多元化

目前，城市為市民所提供的管理服務(wù)往往都是壟斷性的，如垃圾的清掃、小廣告的治理、違章建筑的拆除、園林的綠化等等。隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，打破公共服務(wù)壟斷，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，將是城市治理的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增加政府向社會(huì)組織或企業(yè)購買公共服務(wù)，增加居民選擇權(quán)，不僅可以降低公共服務(wù)的成本，而且可以減輕政府和社區(qū)的監(jiān)管壓力，提高服務(wù)效率。

（四）建立政府與各社會(huì)主體之間的良性互動(dòng)機(jī)制

協(xié)同治理理論在強(qiáng)調(diào)治理主體多元化的同時(shí)，同樣強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的協(xié)同性。多元治理的特征包括：治理主體的多元化；主體間責(zé)任界限的模糊性；主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性；自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立。可見，社區(qū)治理是多主體分工合作的共治過程[3]。在這一過程中，需要建立政府、社區(qū)以及社會(huì)單位、居民個(gè)人之間協(xié)商對(duì)話、相互合作的有效溝通機(jī)制。在這一機(jī)制中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的指導(dǎo)，包括政策解釋、整體目標(biāo)和規(guī)劃的制訂、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等等，以增強(qiáng)社區(qū)協(xié)同的科學(xué)性和規(guī)范化。同樣地，社區(qū)也應(yīng)重視對(duì)政府政策的響應(yīng)和配合，以避免公共服務(wù)和管理的碎片化，保證共同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

十八屆三中全會(huì)決定指出，要“改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。目前，城市社會(huì)治理正在發(fā)生一些值得注意的重要變化，如：社會(huì)治理的主體正在由單一主體向多主體、多中心轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的手段正在由平面社會(huì)向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的目的正在由工具理性向價(jià)值理性轉(zhuǎn)變。“大社會(huì)、小政府”是實(shí)現(xiàn)城市“善治”的基本途徑，而治理主體的多元性是“善治”的基本特點(diǎn)之一。通過利益誘導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，促使社區(qū)組織、社會(huì)單位和個(gè)人參與社會(huì)協(xié)同治理，讓所有利益相關(guān)者共同參與、共管共治，以實(shí)現(xiàn)政府與民間的互動(dòng)，是城市社會(huì)服務(wù)管理可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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（責(zé)任編輯：趙靜）