破解北京農村生活垃圾治理瓶頸

農村生活垃圾治理是城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設的重要內容，是生態(tài)文明的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，“破除城鄉(xiāng)二元結構”的小康目標的重要抓手。近幾年，隨著新農村建設、《國家農村小康環(huán)保行動計劃》以及《提升農村人居環(huán)境推進美麗鄉(xiāng)村建設的實施意見（2014-2020年）》等系列政策的實施，北京市加大了對城鄉(xiāng)環(huán)境建設的投入力度，人居環(huán)境有了明顯改善。但從建設國際一流、和諧宜居之都的客觀要求來看，北京的城鄉(xiāng)環(huán)境水平與首都城市功能定位和人民群眾日益增長的環(huán)境需求相比，還存在著不小的差距。城鄉(xiāng)結合部垃圾暴露、野外垃圾焚燒、非正規(guī)垃圾填埋等問題常常見諸媒體，農村垃圾收運裝備陳舊、處理設施不足、運行機制不完善成為制約農村垃圾治理工作深入開展的瓶頸。

一、北京市農村生活垃圾處理現(xiàn)狀

農村生活垃圾是指在農村日常生活中或為農村日常生活提供服務活動過程中產生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定為生活垃圾的固體廢物。

（一）農村生活垃圾成分

根據(jù)北京市環(huán)境衛(wèi)生設計科學研究所檢測的農村地區(qū)生活垃圾物理成分（見表1）可以看出，農村生活垃圾以廚余垃圾和灰土為主，二者含量之和介于75.6%—88.3%之間。近年農村地區(qū)生活垃圾成分變化較大，廚余垃圾含量和含水率增長較為明顯，紙類和塑料含量逐步提高，灰土含量有了大幅度下降，2014年的灰土含量比2010年下降了約36.8%，其他組分變化不顯著。

分析產生這種變化的主要原因，一是農村的家禽飼養(yǎng)逐漸減少，廚余垃圾利用率降低，致使大量廚余垃圾進入生活垃圾，這也是導致生活垃圾含水率增長的主要原因；二是農村燃料結構有了較大改變，較多的農村地區(qū)由燃煤改為燃氣，農民居民的生活品質得到提升，表現(xiàn)為生活垃圾中灰土含量大幅度下降。

對比表1和表2可知，農村生活垃圾的廚余垃圾含量和含水率正在逐漸提高，依這種趨勢發(fā)展，預計未來幾年會更加趨近于城區(qū)生活垃圾的物理成分；同時農村生活垃圾中灰土含量還是遠高于城區(qū)，而紙類和塑料則遠低于城區(qū)。

（二）農村地區(qū)生活垃圾產生量

據(jù)調查，農村地區(qū)人均生活垃圾產生量為0.86kg/d，表3是北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)2009—2014年的生活垃圾產生量，2014年生活垃圾總量為251.78萬噸，人均約0.80kg/d，略低于全國平均值。

2009—2012年間，北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生活垃圾年產生量變化不大，但2013—2014年有大幅度增加，同比增長了6.62%和13.8%。除人口增長因素外，導致這種變化的主要原因是農村地區(qū)生活垃圾收集率的提高和非正規(guī)垃圾填埋場的治理。

（三）農村地區(qū)生活垃圾收運及處理方式

1994年以前，北京市城市化程度不高，大部分地區(qū)屬于農村范圍，當時的垃圾處理方式主要以簡易填埋為主。1994年建成第一座垃圾無害化處理設施—阿蘇衛(wèi)生活垃圾填埋場，開始改變簡易填埋的方式。截至到目前，北京市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)共有生活垃圾無害化處理設施19座，設計處理能力14791噸/日，包括12座填埋場，6座綜合處理廠和1座焚燒廠。目前，收運的農村生活垃圾基本都能進入無害化處理設施進行處理，無害化處理率達到98%以上。

北京市農村生活垃圾主要采用兩種收運及處理模式。一種是“壓縮轉運”模式，收運流程為“村收集→鎮(zhèn)轉運→區(qū)（縣）處理”，通過建設鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）壓縮式轉運站，轉運站前端配備中小型收集運輸車到各村巡回收集垃圾，運送到轉運站壓縮后，再由轉運車運送到區(qū)（縣）垃圾處理設施進行集中處理。另一種是“直運”模式，收運流程為“村收集→區(qū)（縣）運輸→區(qū)縣處理”，即不建設鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級的壓縮式轉運站，代之由每村建設一座垃圾收集站（或垃圾房、收集點），收集生活垃圾，存滿后由區(qū)（縣）環(huán)衛(wèi)部門運送至區(qū)（縣）垃圾處理設施處理。

二、北京市農村生活垃圾治理存在的主要問題

（一）產生量大、成分復雜、再利用率較低

隨著經濟社會的發(fā)展和城市化進程的加快，北京農村居民生活水平大幅度提高，農村生活垃圾產生量不斷增加。2014年同比增長了13.8%（見表3），超過了城鄉(xiāng)垃圾產生量增長的平均值。同時，農村生活垃圾的成分發(fā)生了較大變化，生活垃圾成分以有機物成分（廚余）為主，玻璃、塑料、金屬等可回收物質的比例相對不大，并且隨著農村的發(fā)展和建設，農村地區(qū)垃圾成分與城市地區(qū)垃圾成分趨近，無機物含量尤其是灰渣含量大幅降低，廚余垃圾和可回收物的增加對原有的“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)處理”的農村垃圾治理的基本思路提出了新的要求。農村生活垃圾成分的變化決定了前端的分類模式、中端的收運方式和后端的處理技術，農村生活垃圾物理成分的復雜多樣性增加了收運和處理的難度。

（二）投入不足，設施老化，專業(yè)化水平低

北京農村的垃圾收集車、村級中轉站和轉運車輛的配備標準主要是依據(jù)《北京市新農村“五項基礎設施”建設規(guī)劃》（2009年—2012年），由于缺乏后續(xù)資金投入，現(xiàn)有設施嚴重老化，且隨著人口增長和經濟發(fā)展，流動人口占比的增加，部分行政村垃圾桶缺失或損壞嚴重，垃圾房（箱）的數(shù)量過少，服務半徑超出國家或地方標準，垃圾收集車數(shù)量少，未達到相關排放標準，且存在垃圾遺撒現(xiàn)象，造成“二次污染”。同樣由于資金投入不足，農村地區(qū)保潔員配備標準參差不齊，管理松散，專業(yè)化程度較低。轉移支付給區(qū)縣的農村垃圾處理經費由于缺乏有效的監(jiān)管機制和政策保障，各級行政部門的認識不到位，不能做到?？顚Ｓ?，雖然農村生活垃圾處理標準在不斷提高，但財政的支持力度不能同步， 加大了農村生活垃圾治理的難度，對于財力薄弱的區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和行政村表現(xiàn)尤其突出。

（三）體制不順，規(guī)劃缺失，責任制難落實

農村生活垃圾管理體制不順。部分區(qū)（縣）由農委主管，部分區(qū)（縣）由市政市容委主管，還有些區(qū)（縣）農村垃圾收運體系建設由市政市容委主管，保潔員隊伍和清掃保潔則由農委負責。這種交叉管理的模式容易造成權責不清，不利于實現(xiàn)農村生活垃圾的統(tǒng)籌管理。在建設農村生活垃圾收集、運輸和處理體系上，沒有制定涉及市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、行政村四級管理機構的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌考慮各方面因素和體系中的各個環(huán)節(jié)。農村廚余垃圾和灰土就地消納設施建設標準偏低，存在造成二次污染的風險。農村生活垃圾管理缺乏相應的考核機制，有些區(qū)（縣）收運未做到全覆蓋，部分生活垃圾未進入正規(guī)終端處理設施。

三、北京市農村生活垃圾治理對策

北京農村地區(qū)既是首都區(qū)域發(fā)展的空間和載體，又是首都堅實的生態(tài)屏障，農村環(huán)境狀況的好壞不僅關系到農村居民的健康，也關系到每個北京人的切身利益。農村垃圾治理工作要以習近平總書記重要講話精神為指導，破除城鄉(xiāng)垃圾管理二元結構，加大農村地區(qū)生活垃圾治理投入，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升農村人居環(huán)境水平。

（一）因地制宜，建立運行高效的垃圾處理體系

按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，設施共建，服務共享”的原則，制定北京市農村生活垃圾治理專項規(guī)劃，打破現(xiàn)有區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、行政村等行政區(qū)域的限制，建立跨區(qū)域的“收集—運輸—處理”垃圾物流體系，利用市場調控功能，優(yōu)化配置垃圾處理資源，集約環(huán)衛(wèi)運行成本，提高環(huán)境治理的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益。

因地制宜，科學布局，形成集中處理與分散處理相結合、就近處理與區(qū)域處理相結合的設施設備布局。針對平原、山區(qū)人口分布情況，合理安排垃圾收運處理技術路線，人口相對集中的平原地區(qū)，將生活垃圾全部運到區(qū)（縣）終端設施進行處理；人口相對分散的山區(qū)，建設區(qū)域性垃圾處理設施，盡可能采取就地處置的方式進行處理。

針對當前垃圾處理技術與農村經濟發(fā)展狀況，農村垃圾中廚余垃圾和灰土就地處理技術的選擇應具備四個條件：一是技術成熟可靠，污染可控；二是處理設施簡單，易于維護；三是投資運行成本低，性價比高；四是最終產品的資源化和排放的無害化。

（二）統(tǒng)籌兼顧，構建運轉協(xié)調的垃圾管理體系

從全面深化改革的要求出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調，明確分工，建立和完善農村垃圾管理體系。建立健全市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）四級垃圾管理機制。市級主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃，負責全市治理工作的指導、督促和檢查，制定地方性法規(guī)、政策、標準及考核辦法。各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）逐級明確各部門職責和任務，安排專人負責，建立長效管理的組織保障體系。環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)管理部門將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作納入日常管理，明確負責農村環(huán)境衛(wèi)生的管理機構，保障足夠的基層管理和作業(yè)人員編制。農村工作部門發(fā)揮農村基層組織建設的優(yōu)勢，作好群眾工作，配合行業(yè)部門共同實現(xiàn)管理目標。

將農村生活垃圾治理費用納入各級財政預算，保障農村地區(qū)垃圾處理設施建設和運行費用的公共支出。垃圾收集、運輸、中轉站設施設備的建設，采取總體打包、整體立項，通過固定資產投資渠道籌措建設資金；農村生活垃圾日常管理運行經費由屬地政府負責解決，統(tǒng)籌使用市級財政轉移支付的專項資金。

（三）著眼長效，形成多元參與的垃圾治理體系

建設農村生活垃圾治理體系需要村民個人、村集體、社會單位和政府共同發(fā)揮作用。村規(guī)民約在農村事務管理中起著十分重要的作用。不破壞環(huán)境，人人愛護環(huán)境，自覺參與垃圾分類，規(guī)范投放垃圾，不以私利接納外來垃圾，需要發(fā)揮農村基層組織的能動作用，以良好的環(huán)境促進農村經濟發(fā)展。

鼓勵村民自籌，以個人或集體的方式參與清掃保潔、收集運輸?shù)氖袌龌\作，也可以通過PPP（政府和社會資本合作）模式引入社會資金，參與生活垃圾收運設施的建設和運營。推行村莊保潔和垃圾清運專業(yè)化、社會化服務的支持政策，采取公開競標、整區(qū)縣打包委托經營等方式選擇專業(yè)的保潔隊伍或環(huán)衛(wèi)公司。

研究制定農村生活垃圾治理的以獎促治政策，發(fā)揮政府資金的引領作用，以獎勵換取機制，以獎勵促進自覺，以獎勵培養(yǎng)習慣。對于治理效果好的村莊，樹立標桿，政府給予一定的資金補助，專門用于生活垃圾治理和村莊環(huán)境改善，使參與農村生活垃圾治理的各方認識到環(huán)境也是生產力，環(huán)境也能帶來經濟效益。把資金用在前端的污染防控，而不是把資金用在末端的污染治理。避免形成“村民挖坑賣土、收垃圾填坑掙錢、政府非正規(guī)治理埋單”的惡性循環(huán)，而是形成“村民愛護環(huán)境、環(huán)境產生收益、收益投入環(huán)境”的良性循環(huán)。

參考文獻：

[1]李穎，許少華.我國農村生活垃圾現(xiàn)狀及對策[J]. 市政技術，2007（7）：62-63.

[2]管冬興，彭劍飛，邱誠，等.我國農村生活垃圾處理技術探討[J].資源開發(fā)與市場，2009（1）：19-22.

（攝影：戴志鋒）

（責任編輯：黃荔）