發(fā)展中的個(gè)人權(quán)利和公眾利益：新加坡的經(jīng)驗(yàn)

作者嚴(yán)崇濤，1959年加入新加坡公共行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。從1970年到1999年先后擔(dān)任新加坡財(cái)政部、貿(mào)工部以及總理公署等多個(gè)政府部門(mén)的常任秘書(shū)，并曾擔(dān)任經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、中央公積金局、建屋發(fā)展局等多個(gè)主要法定機(jī)構(gòu)主席。本文摘自他在2007年所作的一次演說(shuō)。

40年的工作經(jīng)驗(yàn)使我得出一個(gè)結(jié)論：有效的才是有意義的。但是，一個(gè)語(yǔ)義上的連帶問(wèn)題是：對(duì)誰(shuí)有效，對(duì)誰(shuí)有意義。回過(guò)頭看，我為第一任財(cái)政部長(zhǎng)吳慶瑞博士所做的工作中，最滿意的一項(xiàng)就是幫助起草為引進(jìn)《土地征用法令》做準(zhǔn)備的內(nèi)閣報(bào)告。該報(bào)告闡述了實(shí)行這個(gè)法令的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)原因。下面的案例分析是我今天發(fā)言的重點(diǎn)：個(gè)人權(quán)利和公共利益。

首先，我必須指出，公共利益從根本上一定要優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利。作為一名律師，你們可能對(duì)這種立場(chǎng)表示不理解——一個(gè)人的家園應(yīng)該是他的堡壘，但是個(gè)人的隱私權(quán)利固然非常重要，卻并不是神圣的。

如果財(cái)產(chǎn)權(quán)是絕對(duì)的，那么修建容納了大約85%的新加坡人的政府組屋將是不可能的。這個(gè)我們稱之為家的閃耀的現(xiàn)代都市還只能是一片只有陋巷的沼澤地。

《土地征用法令》為公共建設(shè)征用私有土地提供了法律依據(jù)。該法令的最基本原則是：只有在公共目的明確的情況下，私人土地才可以被征用。在新加坡，為了比如道路、高速公路、政府組屋、裕廊工業(yè)不動(dòng)產(chǎn)、學(xué)校、醫(yī)院、公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，私人土地被強(qiáng)制征用。

這個(gè)程序是公開(kāi)透明的。法律部長(zhǎng)一定要確定諸如國(guó)家發(fā)展部的執(zhí)行部門(mén)的要求，是真正為了公共的目的。法律部長(zhǎng)必須在內(nèi)閣備忘錄中明確說(shuō)明被提議的土地征收是為了一個(gè)指定的公共目的。

內(nèi)閣秘書(shū)不能在沒(méi)有法律部長(zhǎng)的支持下上交任何強(qiáng)制征用的計(jì)劃。新加坡內(nèi)閣不可能批準(zhǔn)類似于糧倉(cāng)用地的征用，原因非常明確，私人投資修建的糧倉(cāng)是被用于獲得商業(yè)利益而非公共利益。

《土地征用法令》作為一個(gè)非常有力的工具，如果在錯(cuò)誤的人手中，也很容易被濫用。如果腐敗的官員以國(guó)家的名義把農(nóng)民趕走，并且不給其相應(yīng)的補(bǔ)償，然后將土地轉(zhuǎn)賣給貪婪的開(kāi)發(fā)商，把巨大的差價(jià)放進(jìn)自己的腰包，征用將很容易墮落成掠奪。

現(xiàn)在，和租賃土地類似，開(kāi)發(fā)商獲得60年或者70年的土地使用權(quán)。私人所有的土地?fù)碛杏谰檬褂脵?quán)，例如永久地契，事實(shí)上在大部分社會(huì)中是一種特例。在新加坡，國(guó)有土地最多可以租賃99年。從新加坡1960年開(kāi)始工業(yè)化以來(lái)，我們是以30年加30年的契約進(jìn)行工業(yè)用地出租的，第二個(gè)30年的契約延續(xù)取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展局根據(jù)產(chǎn)業(yè)的不同對(duì)該工業(yè)經(jīng)濟(jì)增值的評(píng)估。

這是為了防止對(duì)工業(yè)用地這種稀缺商品進(jìn)行投機(jī)。政府的意圖是優(yōu)化土地的使用，延續(xù)第二個(gè)30年的契約標(biāo)準(zhǔn)是該制造業(yè)的工作創(chuàng)造數(shù)量和技術(shù)水平。

土地?fù)碛姓呷绻敫淖兺恋氐挠猛?，比如從工業(yè)用地變成商業(yè)用地或者居住用地，他們需要支付開(kāi)發(fā)費(fèi)。從這個(gè)方面來(lái)看，公共收入會(huì)從新加坡的普通土地增值中獲益。

國(guó)家要為征用的土地支付費(fèi)用。當(dāng)新加坡政府為了公共目的獲得私有土地的時(shí)候，政府要給土地所有者相應(yīng)的補(bǔ)償，土地要以其原始未開(kāi)發(fā)的狀態(tài)按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行估價(jià)。

價(jià)格核定不考慮土地的潛在商業(yè)價(jià)值。從經(jīng)濟(jì)原理而言，國(guó)家要使用稅收收入進(jìn)行例如公路、公共設(shè)施、污水處理、鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，任何由公共投資引致的土地增值應(yīng)該積累到國(guó)家。個(gè)人土地所有者只擁有原始土地的價(jià)值，而不是通過(guò)公共投資引起的增值。

不過(guò)，未開(kāi)發(fā)的土地每5年進(jìn)行一次估價(jià)。我很高興地說(shuō)大部分新加坡的土地所有者認(rèn)可土地征用中的經(jīng)濟(jì)原則，政府投資修建組屋和公共設(shè)施也符合他們遠(yuǎn)期的利益。新加坡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)帶來(lái)整個(gè)新加坡土地的增值，相應(yīng)地支持了包括他們個(gè)人家用和商用房產(chǎn)在內(nèi)的價(jià)值。

一個(gè)更難以解決的土地行政問(wèn)題是租房者和那些違章建筑居住者的安置。他們沒(méi)有自己的土地，可能只在1至3年的時(shí)期內(nèi)務(wù)農(nóng)，只有短期職業(yè)準(zhǔn)證而沒(méi)有期限上的保障。盡管對(duì)于任何一個(gè)民主選舉的政府而言，簡(jiǎn)單地讓這些人無(wú)家可歸都是不智的。

新加坡政府給這些人“善意補(bǔ)償”。和土地所有者不同的是，這些無(wú)土地者有權(quán)接受任何形式的合法補(bǔ)貼。以善意為出發(fā)點(diǎn)，國(guó)家基于他們的固定資產(chǎn)，例如小屋、豬舍、果樹(shù)和其他不可移動(dòng)資產(chǎn)作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)民們也可以獲得房租分配或者購(gòu)買(mǎi)房屋的優(yōu)先權(quán)。有些時(shí)候，政府也會(huì)給他們出租車執(zhí)照、市場(chǎng)店鋪，這會(huì)使這些人和他們的家庭能夠擁有其他謀生的手段。讓人感到極大滿足的是，他們中的一些有進(jìn)取心的家庭通過(guò)種植蘭花或者飼養(yǎng)觀賞魚(yú)類取得了很大的成功。

公平地給予重新定居家庭房產(chǎn)和一些開(kāi)展生意的資本，有益于大多數(shù)人的新城市、高速公路和其他公共設(shè)施在不以公眾的不滿為代價(jià)的前提下迅速發(fā)展起來(lái)。

耐心和說(shuō)服的效果比起警棍好得多。

在大學(xué)里學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)的時(shí)候，我們中的大多數(shù)人都支持自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率。無(wú)可爭(zhēng)議的是，亞當(dāng)·斯密的“看不見(jiàn)的手”這一理論非常符合邏輯：每一個(gè)人的利益最大化行為會(huì)自然地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)。然而，這意味著每個(gè)人都可以無(wú)所顧忌、不考慮自己的行為可能對(duì)社會(huì)造成傷害嗎？

我個(gè)人認(rèn)為，在公共利益可以明確地得到更好的保障時(shí)，國(guó)家應(yīng)該干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)。《土地征用法令》使政府得以使用大量私有土地來(lái)建設(shè)大多數(shù)新加坡人可以負(fù)擔(dān)的低成本住宅。沒(méi)有政府的干預(yù)，滿眼現(xiàn)代組屋的新城市就不可能成形。這違反了個(gè)人權(quán)利，但是并沒(méi)有踐踏個(gè)人權(quán)利;土地所有者會(huì)得到補(bǔ)償，但不會(huì)以土地的全部商業(yè)價(jià)值作為考量。

這當(dāng)中沒(méi)有過(guò)錯(cuò)誤嗎？當(dāng)然不是。但是和建立現(xiàn)代化的國(guó)際都市相比，這些錯(cuò)誤不值一提。在新加坡修建地鐵的時(shí)候，政府的政策是征用地鐵周邊一定范圍內(nèi)的所有私人土地，這樣，這些小片的土地可以被統(tǒng)一管理，以便全面開(kāi)發(fā)。

這個(gè)意愿是良好的，但是這種征用是為了明確的公共利益嗎？我們是不是可以不去干預(yù)，而讓自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用，達(dá)到全面開(kāi)發(fā)的目的？如果這一政策的依據(jù)是擠出公共設(shè)施投資的潛在價(jià)值泡沫，那么事實(shí)上開(kāi)發(fā)費(fèi)用已經(jīng)征收了。

在這類戰(zhàn)略決策上，比起匆忙進(jìn)入角色的新加坡土地管理局，私人資本和專家意見(jiàn)可能更有發(fā)言權(quán)。私人開(kāi)發(fā)的駁船碼頭和重新裝修的整齊得近乎貧瘠的牛車水形成了鮮明的對(duì)比。當(dāng)然，私人部門(mén)不是成功商業(yè)開(kāi)發(fā)的保障，老巴剎再開(kāi)發(fā)就是一個(gè)失敗的例子。

在土地稀缺的新加坡，私人資產(chǎn)的整體再開(kāi)發(fā)出售條例是另一個(gè)創(chuàng)新的立法部分。最初的時(shí)候，法律規(guī)定社區(qū)內(nèi)每棟公寓的主人都必須在集體出售前明確表示同意，但是其中個(gè)別公寓主可能會(huì)為了私人原因不同意出售他們的資產(chǎn)。問(wèn)題是，這一小部分人是否有權(quán)阻止其他人賣掉他們坐落在喧鬧的市場(chǎng)邊上的老公寓？從更高的層次上考量，在類似于地鐵的公共設(shè)施投資中，經(jīng)濟(jì)增值是否被遺漏了？

作為一名新加坡人，我非常高興地發(fā)現(xiàn)定價(jià)中的“看不見(jiàn)的手”通常發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。在整體再開(kāi)發(fā)成功后，公共收入會(huì)從更高的發(fā)展強(qiáng)度中獲益，這樣，個(gè)人和公共利益都得到了滿足。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，多數(shù)派和少數(shù)派的利益斗爭(zhēng)是不必要的。公平透明的定價(jià)能夠滿足雙方的需要，在更多的情況下，可以產(chǎn)生雙贏局面。但是，對(duì)于種族、語(yǔ)言和宗教事務(wù)來(lái)說(shuō)，這是不可能的。

新加坡是一個(gè)多民族、多語(yǔ)言、多宗教的國(guó)家。當(dāng)我們看到那些比我們更大、更古老的國(guó)家被種族、語(yǔ)言、宗教暴亂撕裂的時(shí)候，我們一定要承認(rèn)，我們的政府在立法中建立總統(tǒng)委員會(huì)以保護(hù)少數(shù)群體權(quán)利的英明之處。這個(gè)由首席法官帶領(lǐng)的委員會(huì)檢查所有的國(guó)會(huì)議案，保證在其中沒(méi)有任何對(duì)少數(shù)群體的歧視，然后委員會(huì)才會(huì)建議總統(tǒng)同意該議案，并且進(jìn)行立法。

1990年，國(guó)會(huì)頒布了《宗教共存法案》，從而保證個(gè)人宗教信仰不得侵犯他人宗教信仰。多數(shù)派和少數(shù)派要相互尊重對(duì)方的信仰。由于種族、語(yǔ)言和宗教是一種感性的存在，我非常高興我們的國(guó)家已經(jīng)為日常的行為設(shè)立了基本的準(zhǔn)則。政治的穩(wěn)定是發(fā)展和增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，沒(méi)有和平和穩(wěn)定，社會(huì)將不再完整。

凱恩斯在其著作的卷首提醒他的讀者：即使是最英明的政治家，也有可能成為一些無(wú)用的世俗哲學(xué)家的奴隸。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們最喜歡形容自己是世俗哲學(xué)家。希爾布魯納教授的《世俗哲學(xué)家》是對(duì)這種深沉科學(xué)的最好介紹。

我對(duì)個(gè)人權(quán)利這個(gè)問(wèn)題的結(jié)論非常簡(jiǎn)單：公共利益將會(huì)最終得到滿足，而社會(huì)將決定什么才是公共利益。聽(tīng)起來(lái)像是一個(gè)循環(huán)式的推理，這并不是說(shuō)國(guó)家不可以允許多數(shù)派壓制少數(shù)派。在一個(gè)像新加坡這樣的多種族國(guó)家里，多數(shù)派一定要肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)的重?fù)?dān)。

（摘自江蘇人民出版社《新加坡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》 "作者：[新加坡]嚴(yán)崇濤）