北京農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革研究

近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的快速推進，北京市農(nóng)村地區(qū)客觀地面臨資源重新配置、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保護等重大問題。外部環(huán)境的變化、集體經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民利益的訴求，有力地推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)虛置、社企合一的傳統(tǒng)合作制正逐漸被股份合作制為代表的多種農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式所代替，引發(fā)了農(nóng)村社會經(jīng)濟多方面的積極變化。但是，目前北京農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革尚處于探索階段，改革中出現(xiàn)的許多新問題因缺乏全局性、系統(tǒng)性的解決方案，影響了改革的進一步深化。有鑒于此，迫切需要加強理論研究，并在形成改革共識的基礎(chǔ)上，提出深化集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑、模式和具體措施，從理論和政策上對實踐給予指導。

農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實動因

從上世紀九十年代初期開始，北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模增長迅速，集體經(jīng)濟組織成員流動日趨頻繁，傳統(tǒng)合作制的產(chǎn)權(quán)不清晰的問題日益突出，引發(fā)了一系列新的社會矛盾和問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度變革，實質(zhì)上是農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展新形勢下，生產(chǎn)力發(fā)展對生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整提出的新要求，具有客觀必然性。

農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加。隨著集體資產(chǎn)規(guī)模的不斷增大，廣大農(nóng)民對于明晰集體資產(chǎn)權(quán)益及份額的愿望越來越高，集體資產(chǎn)歸誰所有、如何分配成為了焦點話題，導致了集體經(jīng)濟組織內(nèi)部干部與普通社員、不同社員之間在集體資產(chǎn)收益分配和管理上的矛盾逐漸顯現(xiàn)，急需通過產(chǎn)權(quán)制度的改革明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)份額，讓農(nóng)民在集體經(jīng)濟發(fā)展中得到更多實惠。

農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日益復雜。隨著北京市城市化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化。國家征占地后，部分農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，退出原有集體經(jīng)濟組織，成為了原成員。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，部分征地轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員下崗失業(yè)，收入水平大幅下降，生活缺乏基本保障。而現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員，由于可以參與集體資產(chǎn)分配，收入水平要高于部分原成員。因此，原成員強烈要求回村，與現(xiàn)成員一起參與集體資產(chǎn)收益分配，“帶著資產(chǎn)權(quán)益進城”的愿望十分強烈，二者矛盾不斷加深，迫切需要通過產(chǎn)權(quán)制度改革，保障征地轉(zhuǎn)居人員應有的集體資產(chǎn)權(quán)益。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實需求。進入新世紀，北京農(nóng)村集體土地的市場價值迅速升高，依托集體土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)預期收益穩(wěn)定，集體經(jīng)濟發(fā)展進入快速增長期。有效盤活利用農(nóng)村集體資產(chǎn)資源，需以歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為制度基礎(chǔ)。但受傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度主體虛置、產(chǎn)權(quán)模糊、自我封閉等弊端的影響，一些前景看好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目無法獲得廣大農(nóng)民的支持。開發(fā)利用集體資產(chǎn)資源迫切要求改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大掃清體制障礙。

集體經(jīng)濟管理問題亟待解決。部分村在集體“四荒地”、物業(yè)等資產(chǎn)資源管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題，導致集體資產(chǎn)流失，干群矛盾突出，成為農(nóng)民群眾反映強烈的突出問題。

農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐與探索

二十多年來，北京市按照“撤村不撤社、資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當股東”的方向，以股份合作制為主要形式，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，取得階段性成果。北京市采取了“先行試點、探索經(jīng)驗，擴大試點、積累經(jīng)驗，然后再全面鋪開、推廣經(jīng)驗”的工作推進路徑。大體上可分為三個階段：

一是試點探索階段。從1993年到2002年末，這一階段的主要任務(wù)是通過試點探索經(jīng)驗。初期改革的豐臺區(qū)東羅園村，只將少部分集體凈資產(chǎn)量化給勞動力，股東僅享有集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。之后改革逐步深入，先在果園村開始探索，將部分集體凈資產(chǎn)量化給現(xiàn)有勞動力，并且探索股東享有集體資產(chǎn)所有權(quán)，而后又在成壽寺探索轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員參與改革。到2002年底，全市有24個村完成改革。

二是擴大試點階段。從2003年到2007年，主要任務(wù)是總結(jié)經(jīng)驗，研究完善配套政策。2004年以后，在股權(quán)設(shè)置上，又將人員范圍擴大到16歲以下的未成年人。這一階段明確了近郊全面推開、遠郊擴大試點的方針。各區(qū)縣認真貫徹落實，積極開展試點，制定了一系列關(guān)于身份界定、資產(chǎn)處置的操作規(guī)程，拓展了改革模式。5年間，全市共完成了275個村的改革工作。

三是加快推進階段。從2008年至今，改革全面提速。各區(qū)縣普遍加大了工作力度，建立了激勵監(jiān)督機制，出臺了一系列加快推進改革的工作意見。昌平、延慶、平谷等區(qū)縣將這兩項改革結(jié)合起來推進，大大加快了改革進程。從2008年到2013年底全市完成了3555個村的改革工作。

改革的基本形式包含：

一是通過推行“存量資產(chǎn)量化”方式改革，加快改革進程。郊區(qū)98%的村選擇了“存量資產(chǎn)量化”方式的社區(qū)股份合作制改革。這種做法主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經(jīng)濟組織成員留置資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，將屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員的凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，集體股份一般都控制在30%左右，個人股份控制在70%左右。

二是通過探索“資源+資本”方式，推進山區(qū)村改革。山區(qū)部分集體經(jīng)濟實力較差、集體賬內(nèi)存量資產(chǎn)較少的村，充分利用集體山場等自然資源，通過自然資源與社會資本相結(jié)合的方式，積極探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的新途徑。

三是通過社員投資入股，依靠農(nóng)民主體推進改革。在一些集體企業(yè)發(fā)展前景好，又急需資金擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的村，采取以集體資產(chǎn)入股，并按照自愿的原則，發(fā)動全體社員現(xiàn)金投資入股，組成社區(qū)型新型集體經(jīng)濟組織或企業(yè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系農(nóng)民群眾的切身利益，必須嚴格履行程序，充分尊重集體經(jīng)濟組織成員的民主權(quán)利。北京市產(chǎn)權(quán)制度改革始終堅持規(guī)范運作，有一套較為完整的改革程序，主要包括制定方案、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理、成立組織、登記注冊等環(huán)節(jié)。在具體實踐中，各區(qū)縣根據(jù)自身實際，因地制宜，因村施策，把握工作程序要求，在一些環(huán)節(jié)上采取了探索創(chuàng)新，充分調(diào)動基層改革的積極性，保障了改革工作的順利推進。

改革取得的初步成效

北京市通過推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，初步實現(xiàn)了農(nóng)民對集體資產(chǎn)由“共同共有”到“按份共有”的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新了集體經(jīng)濟運行機制，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，為推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供了體制機制保障。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過清產(chǎn)核資摸清了家底，界定了成員資格，初步明晰了集體和個人對集體資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，實現(xiàn)了“產(chǎn)有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責”。新型集體經(jīng)濟組織普遍建立了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的“三會”制度，形成了所有權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”統(tǒng)一協(xié)調(diào)的經(jīng)營管理和制衡新機制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革實行“撤村不撤社”的理念，確保了農(nóng)民在城市化過程中對集體資產(chǎn)各種權(quán)益的連續(xù)性，打消了廣大農(nóng)民擔心撤村時集體資產(chǎn)被平調(diào)、侵占的顧慮，在實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員的各項社會保障與城市居民接軌的基礎(chǔ)上，還為農(nóng)民轉(zhuǎn)居后的基本生活提供了長期穩(wěn)定的收入來源。

經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當股東”，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，徹底打消了農(nóng)民群眾不愿意、不敢于進行投資的顧慮，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟投資主體多元化，形成了干部群眾團結(jié)一心、共謀發(fā)展的良好局面，促進了集體經(jīng)濟快速發(fā)展。

通過股份合作制改革，農(nóng)民和集體的利益得到了緊密結(jié)合，既體現(xiàn)了廣大社員的勞動聯(lián)合，實行按勞分配；又體現(xiàn)了廣大社員的資本聯(lián)合，實行按生產(chǎn)要素分配，有效增加了農(nóng)民來自集體資產(chǎn)的收入，促進了農(nóng)民增收。

產(chǎn)權(quán)制度改革后，新型集體經(jīng)濟組織在選舉管理層和做出重大決策時，嚴格實行一人一票制，平等地享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和決策權(quán)。新型集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)享有集體資產(chǎn)的份額，差別化地享有集體收益分配權(quán)；原集體經(jīng)濟組織成員憑借其投資和勞動貢獻，享有集體資產(chǎn)份額，各得其所。原來由于產(chǎn)權(quán)不清和管理混亂而長期困擾農(nóng)村和諧穩(wěn)定的各類矛盾得到了有效化解。

今后農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的思路

十八屆三中全會決定提出：“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”，“健全歸屬清晰、責權(quán)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，為集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。北京市作為推進改革較快的地區(qū)，應在更深層級推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新，積極探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在活力。

應針對改制后一些新型集體經(jīng)濟組織管理運行不規(guī)范的實際情況，進一步深化改革，研究解決辦法。一是加快研究制定加強新型集體經(jīng)濟組織規(guī)范化管理的辦法和措施，從完善組織架構(gòu)、強化制度建設(shè)、規(guī)范分配機制、理順組織關(guān)系等方面全面加強新型集體經(jīng)濟組織的運行管理。二是指導集體股持股比例較高的村減持集體股比例，組織早期完成改革的村開展股權(quán)繼承、流轉(zhuǎn)試點，進一步明晰股東產(chǎn)權(quán)，探索股東進退機制。三是認真總結(jié)先進典型經(jīng)驗，通過新聞媒體、信息簡報、召開經(jīng)驗交流會等多方式在全市范圍內(nèi)進行推廣。四是在總結(jié)村級改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)級改革亦要適時加快推進。

應積極研究促進集體經(jīng)濟組織發(fā)展的相關(guān)政策，加大對新型集體經(jīng)濟組織的扶持力度。根據(jù)山區(qū)、平原、城鄉(xiāng)結(jié)合部等不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有針對性地探索集體經(jīng)濟發(fā)展的途徑和方法。重點鼓勵地處城鄉(xiāng)結(jié)合部及經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的平原地區(qū)的村集體，規(guī)范發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)；重點鼓勵和支持以農(nóng)業(yè)為主、集體資產(chǎn)較少的村集體，結(jié)合溝域經(jīng)濟和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，采取“資源+資本”方式吸引社會資本開發(fā)新的產(chǎn)業(yè)項目，進一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，為實現(xiàn)按股分紅創(chuàng)造條件。

針對新型集體經(jīng)濟組織面臨的法律地位缺失、市場主體地位不充分的現(xiàn)實情況，應組織開展調(diào)查研究，關(guān)注國家層面指導意見的制定和出臺，學習和借鑒廣東省、浙江省的先進經(jīng)驗，積極推動地方立法前期工作。通過修訂法規(guī)，加快解決新型經(jīng)濟組織法律地位、集體經(jīng)濟組織成員（股東）界定和進退機制、新型經(jīng)濟組織外部監(jiān)督管理職責等重點問題。

（作者單位：中共北京市委農(nóng)工委副書記）

責任編輯：沈 聰