務實推動社會治安體制改革

黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體對社會治安體制改革提出了新要求、做出了新部署。十八屆四中全會在強調(diào)“健全依法維權和緩解糾紛機制”時，提出“深化社會治安綜合治理，健全落實領導責任制。完善立體化社會治安防控體系，有效防范化解管控影響社會安定的問題，保障人民生命財產(chǎn)安全。依法嚴厲打擊暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黃賭毒等違法犯罪活動，絕不允許其形成氣候”。戰(zhàn)略方向已定，當務之急是牢牢把握我國社會變遷的特征，堅持動態(tài)可持續(xù)的社會穩(wěn)定觀，在法治軌道上務實推動我國社會治安體制改革。

社會變遷倒逼社會治安體制改革

改革開放以來，我國社會發(fā)生了巨大變遷，整個社會不斷轉(zhuǎn)型優(yōu)化，呈現(xiàn)出四個突出的變遷特征。第一個特征是“三重轉(zhuǎn)型”。我國社會進入從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，從農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的時期。這三重轉(zhuǎn)型使得大量農(nóng)村剩余勞動力需要從土地上解放出來進入工業(yè)部門，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移；使得傳統(tǒng)的熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變，社會階層分化加快，市場意識沖擊傳統(tǒng)道德，各類社會矛盾凸顯，各種新的利益訴求需要獲得表達和保障，亟須創(chuàng)新社會治安體制。第二個特征是“雙維流動”。改革開放以來，我國社會活力不斷增強，各種要素的流動范圍擴大、流動速度加快，包括勞動、資本、技術在內(nèi)的各種要素在區(qū)域間、城鄉(xiāng)之間“雙維流動”。流動帶來活力的同時，也帶來大量“成長中的煩惱”，對既有社會治安體制形成挑戰(zhàn)。以流動人口為例，根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2014》顯示，到2013年末，我國流動人口總量為2.45億，已經(jīng)超過總?cè)丝诘牧种?。這樣龐大規(guī)模的流動人口涌入城市，在補充城市勞動力市場、促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來一系列社會問題。他們不僅僅對基本公共服務提出了需求，也對社會治安形成了壓力。第三個特征是“兩個開放”。對內(nèi)對外“兩個開放”極大地激發(fā)了社會發(fā)展活力，推動了社會發(fā)展。從對內(nèi)來看，各種社會資源從東向西、從沿海到內(nèi)地流動，提高了資源效率；從對外來看，我國加入WTO，經(jīng)濟高度融入全球化。全球化在提高我國企業(yè)經(jīng)濟效率的同時，也對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成較大的沖擊，影響到社會穩(wěn)定。第四個特征是“網(wǎng)絡化”。從20世紀90年代開始，互聯(lián)網(wǎng)深刻地影響和改變了我們的經(jīng)濟社會生活。短短10年間，我國已經(jīng)成為全球互聯(lián)網(wǎng)用戶最多的國家。截至2013年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達到6.18億，網(wǎng)站數(shù)為320萬個。網(wǎng)絡社會的到來對社會管理體制提出了新的要求，諸如網(wǎng)絡謠言、網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡群體性事件等影響著社會穩(wěn)定。社會變遷不斷倒逼我們對社會治安體制進行改革。

樹立動態(tài)可持續(xù)的社會穩(wěn)定觀

新中國成立以來，歷屆黨中央領導人始終高度重視社會穩(wěn)定問題，對社會穩(wěn)定形成了一定的看法。改革開放以后，鄧小平同志強調(diào)改革發(fā)展穩(wěn)定三者的關系，堅持用發(fā)展的眼光看待穩(wěn)定問題。他指出，“穩(wěn)定要營造良好的政治局勢；穩(wěn)定要以經(jīng)濟建設為中心；穩(wěn)定要著眼于長治久安?！薄皬娬{(diào)穩(wěn)是對的，但強調(diào)得過分就可能喪失時機”，“穩(wěn)這個字是需要的，但并不能解決一切問題”，“特別要注意，根本的一條是改革開放不能丟，堅持改革開放才能抓住時機上臺階”。江澤民同志、胡錦濤同志同樣高度重視社會穩(wěn)定問題，他們分別從加強黨的執(zhí)政能力建設、樹立“以人為本”的科學發(fā)展觀、建設和諧社會等角度強調(diào)了社會穩(wěn)定問題。習近平總書記早在浙江省委工作時就針對群體性事件的增加提出要用“聯(lián)系”、“發(fā)展”、“辯證”的觀點來抓穩(wěn)定。他指出，“當前，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，已成為影響社會穩(wěn)定的一個突出問題。針對這一新特點，我們要用聯(lián)系的觀點抓穩(wěn)定，正確認識影響社會穩(wěn)定的新情況、新特點，善于全面分析相互交織在一起的各種政治、經(jīng)濟、文化的因素，妥善把握工作展開的重點、步驟、時機與力度；用發(fā)展的觀點抓穩(wěn)定，努力做到在經(jīng)濟社會的動態(tài)發(fā)展中，不斷破解發(fā)展對穩(wěn)定提出的新課題，不斷探索做好維護穩(wěn)定工作的有效方法和手段，不斷建立完善維護穩(wěn)定的各項工作機制；用辯證的觀點抓穩(wěn)定，具體分析和區(qū)別對待各種不同性質(zhì)的矛盾，敏于洞察矛盾，敢于正視矛盾，勤于分析矛盾，善于化解矛盾，最大限度地減少各類矛盾對社會穩(wěn)定的影響?！?/p>

學者們對社會穩(wěn)定也提出了各自有區(qū)別但又有內(nèi)在聯(lián)系的看法。其中，代表性的觀點有可持續(xù)穩(wěn)定觀、積極穩(wěn)定觀、科學的社會政治穩(wěn)定觀、動態(tài)穩(wěn)定觀等四種。倡導可持續(xù)穩(wěn)定觀的學者認為，應該追求建立在良性機制和健全制度基礎上的健康持久的全局性穩(wěn)定。倡導動態(tài)穩(wěn)定觀的學者認為，我們應當追求的是動態(tài)的穩(wěn)定、現(xiàn)代的穩(wěn)定，不能再像過去那樣維持一種靜態(tài)的穩(wěn)定、傳統(tǒng)的穩(wěn)定。傳統(tǒng)的穩(wěn)定以“堵”為主；現(xiàn)代的穩(wěn)定則以“疏”為主。各種觀點雖各有區(qū)別，側(cè)重點不同，但其內(nèi)在都追求一種動態(tài)、可持續(xù)的社會政治穩(wěn)定觀。

務實推動社會治安體制改革

隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，尤其是城市化和工業(yè)化進程的加快，全球化進程的深入，我國社會治安管理面臨著很多挑戰(zhàn)，社會治安體制亟待改革。在今后一段時期內(nèi)，我國應堅持動態(tài)可持續(xù)的社會穩(wěn)定觀，在如下六個重點領域著力推動社會治安體制改革：

首先是城市管理體制。在快速城市化及城鄉(xiāng)體制打破、人口自由流動的大背景下，我國城市管理者承受著巨大的壓力和沖擊，我國現(xiàn)行城市建設管理體制的計劃經(jīng)濟色彩還很濃，城管執(zhí)法體制客觀上存在職能交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民、效率低下和行政機構膨脹等弊病。加之由于我國城管立法長期缺失，城市管理和執(zhí)法又越來越復雜，疊加形成的矛盾越來越多，例如，城管與流動攤販的沖突逐漸增多。城市管理體制亟須改革。

二是公安行政管理體制。最近幾年，全國各地在大力推進公安體制改革，探索了許多有益的經(jīng)驗。但是，當前公安行政管理體制仍然還存在一些不足，集中表現(xiàn)在三個方面。公安機關職能缺位、越位和錯位的現(xiàn)象仍然存在。例如，公安機關的非警務活動仍然很多，而社會管理和公共服務還不到位。行政成本高，機構臃腫。公安機關部門設置上下對口、趨同化現(xiàn)象嚴重；上下級行政機關之間事權不清，職能重疊、上下一般粗；行政管理事務分工過細，有關部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象仍很突出；行政執(zhí)法隊伍過多、過濫，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較突出。此外，管理方式和管理手段比較落后，行政透明度不高，形式主義現(xiàn)象還比較嚴重。公安行政管理在方式和手段上存在重事前審批、輕事后監(jiān)督，市場主體進入難，一旦進入又對其監(jiān)管不嚴，行政權力與利益掛鉤，執(zhí)法趨利等問題。

三是社區(qū)警務體制。從20世紀80年代傳入我國以后，社區(qū)警務就受到我國政府和各級公安機關的高度重視。但是現(xiàn)行社區(qū)警務暴露的問題也比較多。一方面，現(xiàn)代社區(qū)警務理念尚未被各級公安機關完全接受，公安民警難以適應新時期社區(qū)功能發(fā)展的需要。另一方面，社區(qū)警務機關化傾向嚴重，警民關系淡薄。再就是社區(qū)警務運行機制缺乏科學性，警務規(guī)范化建設有待進一步完善。此外，警力不足，警務保障乏力，警務現(xiàn)代化科技化有待加強。雖然我國城市社區(qū)警務建設取得了較大成效，積累了許多經(jīng)驗，但農(nóng)村社區(qū)警務的發(fā)展相對比較滯后。

四是警察教育體制。歐美等發(fā)達國家的警察沒有學歷教育，他們的警察都是從社會上公開招募、受過高等教育的公民，等錄取之后，再來警察學校進行業(yè)務培訓，成績合格后就可以成為正式警察。借鑒美國模式，建立培訓體制，廢除警察教育的學歷化是國際化潮流。而在我國，警察教育長期以來是學歷教育，警察的專業(yè)素養(yǎng)無法保障。近年，我國開始醞釀對公安院校教育體制進行改革，由學歷教育向培訓教育轉(zhuǎn)變，但是改革仍然還處在初步階段。

五是社區(qū)矯正制度。我國社區(qū)矯正已經(jīng)取得一定進展，但地區(qū)間的差別較大，仍然存在不少問題。第一個問題是存在監(jiān)督考察不到位的問題。以往對適用非監(jiān)禁刑罪犯的執(zhí)行是由罪犯所在地的派出所執(zhí)行，而派出所肩負著維護社會治安、應對社會突發(fā)事件、社會服務、群眾救助等主要職能，對非監(jiān)禁刑罪犯的監(jiān)督考察并不是派出所的主要職能。再加上人力物力受限，對社區(qū)矯正對象存在監(jiān)督考察不到位的問題。第二個問題是沒有配套措施。對于適用非監(jiān)禁刑的罪犯如何教育改造，如何解決其實際困難，如何對其日常行為實行有效的監(jiān)督和幫教缺乏相應的配套措施。第三個問題是缺乏必要的社會保障。對適用非監(jiān)禁刑罪犯的改造需要投入大量的人力、物力，需要社會各部門的通力合作，派出所一家孤掌難鳴，很難達到預期改造、教育的效果。

六是保安行業(yè)制度。自1984年深圳特區(qū)第一家保安公司成立以來，到2007年，全國公安機關組建的保安公司由當初的十幾家已發(fā)展到2000多家，從業(yè)人員就達200多萬。2010年《保安服務管理條例》實施后，保安行業(yè)向民間資本開放，中國私人保安業(yè)蓬勃發(fā)展。據(jù)公安部統(tǒng)計，截至2011年，我國保安行業(yè)一共有2767 家注冊公司，年營業(yè)額約12 億美元，雇用了超過200 萬人。30年來，我國保安服務業(yè)迅速發(fā)展，在維護社會秩序、預防和制止違法犯罪活動方面發(fā)揮了積極作用。但是，保安在我國還是一個新興行業(yè)，經(jīng)營和管理模式還不成熟，管理體制不夠完善，管理工作不夠規(guī)范，保安服務水平與市場經(jīng)濟發(fā)展和客戶單位需要相比，還有很大差距。同時，由于保安沒有立法，在行業(yè)管理的規(guī)范化、科學化和管理力度上都顯得不足。全國絕大多數(shù)保安公司存在隊伍不穩(wěn)、人員流動大、執(zhí)勤守護短期行為多、人力資源嚴重枯竭等困難。

近期，我國社會治安體制改革的工作應該包括如下十個方面的內(nèi)容：第一，加強法治建設，依法行政，為社會治安綜合治理提供有力的法律保證。第二，進一步加大打擊力度，始終保持對刑事犯罪活動的高壓態(tài)勢。第三，構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，正確處理好新時期人民內(nèi)部矛盾，防止人民內(nèi)部矛盾激化。第四，繼續(xù)完善群防群治工作機制，緊緊依靠群眾做好社會治安綜合治理工作。第五，進一步加大防范力度，深入推進社會治安防控體系建設。第六，高度警惕和堅決防范非傳統(tǒng)安全因素對社會穩(wěn)定的影響。第七，進一步加大公安基層基礎工作力度，探索建立警力下沉的長效機制，筑牢維護社會治安的第一道防線。第八，繼續(xù)探索社區(qū)警務尤其是農(nóng)村社區(qū)警務工作，加強流動人口的服務和管理工作，解決好關系民生的各種現(xiàn)實問題。第九，加快保安工作的改革步伐，認真研究、積極探索新形勢下加強和改進保安工作的新思路、新辦法，推動保安行業(yè)的市場化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。第十，完善社區(qū)矯正工作，廣泛動員包括社區(qū)社會組織在內(nèi)的社會力量參與社區(qū)矯正。

（作者：中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部研究員）

責任編輯：譚 丁