社會(huì)組織與政府關(guān)系研究

當(dāng)前，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)組織與政府的關(guān)系正在發(fā)生巨大變化。這對(duì)社會(huì)組織自身的發(fā)展路徑和發(fā)展模式有著重要的影響，亦對(duì)政府制定相關(guān)政策法規(guī)并管理社會(huì)組織具有深刻的意義。十八屆三中全會(huì)明確提出“要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”，為社會(huì)組織的發(fā)展指明了方向。

社會(huì)組織與政府存有三種關(guān)系模式

隨著社會(huì)組織承擔(dān)起部分公共物品的供給，并承接在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中剝離出來(lái)的不屬于政府的職能，社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系也在發(fā)生很多變化。

按照社會(huì)組織與政府關(guān)系的緊密程度依次減弱排序，社會(huì)組織與政府的關(guān)系主要存在三種模式：

第一，父子模式。這是社會(huì)組織與政府關(guān)系中最為親密的一種模式。這一模式中的社會(huì)組織又可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是行業(yè)協(xié)會(huì)類(lèi)組織，另一類(lèi)是樞紐型社會(huì)服務(wù)類(lèi)組織。前者的獨(dú)立性更強(qiáng)，后者的獨(dú)立性較弱，對(duì)政府的資金和政策有很高的依賴(lài)性。由于與政府關(guān)系密切，這一模式下的社會(huì)組織會(huì)受到政府更多的關(guān)注，資金和政策優(yōu)勢(shì)明顯，在社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)上發(fā)揮著重要的“樞紐”作用，活動(dòng)空間也比較大，但是具有自主性差的弱點(diǎn)。

第二，依附模式。這類(lèi)社會(huì)組織雖然不是直接從政府內(nèi)部產(chǎn)生，卻是在政府的密切關(guān)注或直接扶持下產(chǎn)生的，其工作也主要是承擔(dān)政府賦予的某些社會(huì)公共服務(wù)職能。這類(lèi)社會(huì)組織就整體規(guī)模而言相對(duì)較小，只能依附于政府來(lái)發(fā)展自身，脫離政府后能否獨(dú)立生存還存在不確定性。這一類(lèi)型的組織雖然能夠得到政府在政策和資金上的支持，但是難以尋求與政府的合作機(jī)會(huì)，在與政府的互動(dòng)中會(huì)遇到政府部門(mén)不太理解和支持的情況。

第三，獨(dú)立模式。這種模式的社會(huì)組織具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主性，與政府的關(guān)系相對(duì)松散，沒(méi)有政府的直接注資，政策性?xún)?yōu)待也非常有限。這類(lèi)模式的社會(huì)組織與政府的互動(dòng)關(guān)系簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“政府出錢(qián)、社會(huì)組織出力”。這一模式與依附模式的明顯區(qū)別在于它的靈活性。依附模式中社會(huì)組織的活動(dòng)范圍往往受限于其所依附的政府的管轄范圍，比如某社區(qū)某某協(xié)會(huì)、某區(qū)某服務(wù)中心等等，很難有機(jī)會(huì)、有能力突破這一范圍。但是獨(dú)立模式中社會(huì)組織的活動(dòng)范圍則廣泛得多，它們往往跨地區(qū)活動(dòng)，并承接不同級(jí)別、不相統(tǒng)屬的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，從而降低了自身在社會(huì)管理方面的成本投入。從資金來(lái)源看，依附模式的經(jīng)費(fèi)主要還是來(lái)源于政府，但獨(dú)立模式的經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化，政府購(gòu)買(mǎi)只是其中比較重要的一部分。

社會(huì)組織與政府關(guān)系存在的問(wèn)題

在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，近年來(lái)社會(huì)組織已經(jīng)成為連結(jié)黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一支不容忽視的力量。但是，社會(huì)組織的發(fā)展還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，社會(huì)組織的發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)有：

第一，社會(huì)組織的注冊(cè)。社會(huì)組織注冊(cè)是其合法參與社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的前提。在實(shí)踐中，很多“草根”社會(huì)組織因難以注冊(cè)而被排除在外。社會(huì)組織的注冊(cè)困難給它們參與社會(huì)管理設(shè)置了障礙。社會(huì)組織注冊(cè)的困難主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是難以找到“業(yè)務(wù)主管單位”。在實(shí)施四類(lèi)社會(huì)組織直接登記管理制度之前，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定社會(huì)組織在注冊(cè)時(shí)要先經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位的審查同意。實(shí)踐中，很多社會(huì)組織難以找到“業(yè)務(wù)主管單位”，原因主要有業(yè)務(wù)主管單位之間相互推諉、業(yè)務(wù)主管單位工作量大以及規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)等。二是部分社會(huì)組織沒(méi)有固定辦公場(chǎng)所?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條第三款規(guī)定，成立社會(huì)團(tuán)體要有固定的住所；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第八條第五款規(guī)定，申請(qǐng)登記民辦非企業(yè)單位，要有必要的場(chǎng)所。但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于一些社會(huì)組織資金有限，辦公場(chǎng)所問(wèn)題一直難以解決。有一部分社會(huì)組織的辦公場(chǎng)所是由他人捐贈(zèng)或免費(fèi)提供，還有一部分社會(huì)組織的辦公地點(diǎn)至今沒(méi)有著落。三是社會(huì)組織注冊(cè)程序復(fù)雜，不合理因素尚存。社會(huì)組織的注冊(cè)材料報(bào)審非常嚴(yán)格，包括對(duì)機(jī)構(gòu)人員、辦公場(chǎng)所、服務(wù)內(nèi)容、機(jī)構(gòu)規(guī)章制度的審核，尤其是對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、出資人的背景要進(jìn)行深入、詳細(xì)考察。但在實(shí)踐中并沒(méi)有一個(gè)相對(duì)客觀且明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一些社會(huì)組織感到無(wú)所適從。

目前，不少城市已經(jīng)開(kāi)始積極嘗試降低注冊(cè)門(mén)檻、簡(jiǎn)化注冊(cè)程序，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織“去行政化”。從政府角度來(lái)說(shuō)，“去行政化”增加了登記注冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量，而審查的重?fù)?dān)又全部落到了民政部門(mén)肩上，大大增加了他們的壓力，也需要人力物力財(cái)力的更多投入。因此，隨著“去行政化”的逐漸實(shí)行，如何更好地發(fā)揮政府的作用是一個(gè)值得長(zhǎng)期思考的問(wèn)題。

第二，社會(huì)組織的運(yùn)行與管理。首先，社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才的管理。目前非營(yíng)利性社會(huì)組織普遍面臨著專(zhuān)業(yè)人才短缺的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是社會(huì)組織對(duì)人才的吸引力不足。除了相關(guān)專(zhuān)業(yè)如社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的學(xué)生，大多數(shù)人對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)止步于公益事業(yè)，而目前中國(guó)的公益事業(yè)所具有的可信度和發(fā)展前景還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以為社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供足夠的人力支持。另一方面是社會(huì)組織人才流失嚴(yán)重。目前大多數(shù)社會(huì)組織依賴(lài)于志愿者而非固定工作人員。志愿者隊(duì)伍的不穩(wěn)定性造成了社會(huì)組織的發(fā)展缺少傳承性，也缺乏固定的具有長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人才。其次，社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)?！罢?gòu)買(mǎi)”是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是一種新型的政府提供公共服務(wù)方式。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是轉(zhuǎn)移政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑。但從目前的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的范圍以及申請(qǐng)資格都亟待擴(kuò)大，各項(xiàng)政策也需要進(jìn)一步完善，以便讓更多的社會(huì)組織能夠更好地參與進(jìn)來(lái)。

第三，社會(huì)組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立。目前社會(huì)組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立困難主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是部分社會(huì)組織與上級(jí)主管單位之間財(cái)務(wù)難以獨(dú)立，甚至多個(gè)社會(huì)組織共用一個(gè)財(cái)務(wù)賬號(hào)。這類(lèi)問(wèn)題多涉及社會(huì)組織的歷史問(wèn)題及現(xiàn)實(shí)處境，一時(shí)較難以解決。二是部分社會(huì)組織對(duì)政府資金依賴(lài)性強(qiáng)，很難做到財(cái)務(wù)獨(dú)立。社會(huì)組織對(duì)政府資金的依賴(lài)在一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的扶持和促進(jìn)，但這樣的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)損害了社會(huì)組織的自主性和獨(dú)立性，而且面臨著資金可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展。目前，獲得政府資助和保持專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性是社會(huì)組織發(fā)展中面臨的兩難選擇。

第四，社會(huì)組織的稅收。稅收政策對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展有著重要影響。我國(guó)的稅法對(duì)非營(yíng)利組織（而非針對(duì)社會(huì)組織）規(guī)定了一定的稅收優(yōu)惠政策。例如《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》以及其他相關(guān)稅法規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體取得的各級(jí)政府資助；社會(huì)團(tuán)體按照省級(jí)以上民政、財(cái)政部門(mén)規(guī)定收取的會(huì)費(fèi)；社會(huì)各界的捐贈(zèng)收入等，可以享受免稅政策。非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)從事主營(yíng)業(yè)務(wù)收入按有關(guān)規(guī)定免征企業(yè)所得稅，非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)從事非主營(yíng)業(yè)務(wù)收入用于改善研究開(kāi)發(fā)條件的投資部分，經(jīng)稅務(wù)部門(mén)審核批準(zhǔn)可抵扣其應(yīng)納稅所得額。我國(guó)營(yíng)業(yè)稅稅法也規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體收取的會(huì)費(fèi)，非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)從事技術(shù)開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)服務(wù)所得的收入等可以免征營(yíng)業(yè)稅。

非營(yíng)利性社會(huì)組織的運(yùn)作資金主要來(lái)源于政府資助（政府直接注資或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）、會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐贈(zèng)，除了政府直接撥款資助外，稅收優(yōu)惠是政府對(duì)社會(huì)組織最有力的財(cái)政支持。但是，在實(shí)踐中，社會(huì)組織很難申請(qǐng)到稅收優(yōu)惠資格，而征收政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的稅款對(duì)于本就缺乏資金來(lái)源的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)無(wú)疑是增加了不小的負(fù)擔(dān)。

妥善處理社會(huì)組織與政府關(guān)系

目前，社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)組織首先要得到政府的認(rèn)可才能獲取更快的發(fā)展，因此，如何把握社會(huì)組織與政府關(guān)系的“度”，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和改革創(chuàng)新社會(huì)組織管理制度，進(jìn)而形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制所要解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

正確把握社會(huì)組織與政府的遠(yuǎn)近親疏。當(dāng)前社會(huì)組織與政府的關(guān)系，如前面分析的三種模式：父子模式、依附模式和獨(dú)立模式。這三種模式能夠反映出社會(huì)組織與政府關(guān)系的遠(yuǎn)近親疏，而與政府關(guān)系的緊密程度又涉及社會(huì)組織生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。處于政府關(guān)系距離標(biāo)尺不同刻度上的社會(huì)組織，在發(fā)展中呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)并面臨不同的困難。相比而言，與政府關(guān)系密切的社會(huì)組織在政策支持方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，發(fā)展中遇到的困難相對(duì)較少也易于解決；而與政府關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會(huì)組織，從注冊(cè)到發(fā)展中都會(huì)遇到更多的困難。這種現(xiàn)狀使得一部分社會(huì)組織在競(jìng)爭(zhēng)中天然處于劣勢(shì)，在一定程度上損害了社會(huì)組織之間發(fā)展的公平性。

解決好社會(huì)組織的資金困境。資金問(wèn)題不僅關(guān)系到社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的能力，更值得注意的是，它是吸引和保有社會(huì)組織發(fā)展所需專(zhuān)業(yè)人才和高層次人才的重要因素之一，這一點(diǎn)直接關(guān)系到社會(huì)組織的前途命運(yùn)。政府直接注資當(dāng)然可以解決一部分資金問(wèn)題，但這種方式會(huì)損害社會(huì)組織自身的造血功能，使其喪失獨(dú)立性甚至不斷追求自我完善的動(dòng)力和創(chuàng)新能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)并不利于社會(huì)組織的發(fā)展。解決社會(huì)組織的資金困境有兩個(gè)途徑：一是開(kāi)源，二是節(jié)流。從政府角度來(lái)看，目前“開(kāi)源”最有效的方式是加大政府購(gòu)買(mǎi)的力度，拓寬政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式讓更多的社會(huì)組織能夠參與進(jìn)來(lái)，在公平競(jìng)爭(zhēng)中調(diào)動(dòng)它們的積極性，促使它們不斷完善和正規(guī)化。同時(shí)通過(guò)宣傳提高社會(huì)公益事業(yè)的公信力，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，并在政策上予以扶持，為社會(huì)組織創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境?！肮?jié)流”的方式主要是通過(guò)稅收政策。正如前面所分析，稅收給非營(yíng)利性的社會(huì)組織增加了不小負(fù)擔(dān)，因此，稅收政策應(yīng)該采取靈活變通的形式，根據(jù)社會(huì)組織的實(shí)際情況，針對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)組織施行不同的稅收政策，這一點(diǎn)對(duì)于緩解社會(huì)組織的資金困境也頗有裨益。

政府要提高服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變管理方式。隨著政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織的“去行政化”，如何更好地發(fā)揮政府的作用成為當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題。在建立四類(lèi)社會(huì)組織直接登記管理制度之后，社會(huì)組織與政府的對(duì)接問(wèn)題甚囂塵上。尤其是獨(dú)立模式中的社會(huì)組織，日常工作很少能與相關(guān)職能部門(mén)接觸，遇到問(wèn)題時(shí)與政府的溝通平臺(tái)缺失，加上登記制度放開(kāi)后社會(huì)組織的注冊(cè)數(shù)量增加，給相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)造成了比較大的壓力，出現(xiàn)了一些部門(mén)服務(wù)態(tài)度惡劣甚至“踢皮球”的現(xiàn)象，從而給社會(huì)組織的發(fā)展設(shè)置了重重障礙。這些問(wèn)題需要通過(guò)服務(wù)型政府的建設(shè)來(lái)解決。正確認(rèn)識(shí)政府自身，正確對(duì)待政府與社會(huì)的關(guān)系，寓管理于服務(wù)之中，積極轉(zhuǎn)變政府職能，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的前提。在政府權(quán)力下放的同時(shí)，可以建設(shè)社會(huì)組織服務(wù)機(jī)構(gòu)，為社會(huì)組織搭建咨詢(xún)和服務(wù)平臺(tái)；大力發(fā)展樞紐型社會(huì)組織，形成以樞紐型組織為基礎(chǔ)的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)化管理體系，并承擔(dān)本領(lǐng)域社會(huì)組織的培育孵化功能。通過(guò)這種方式，可以把政府部門(mén)的直接管理變?yōu)殚g接管理，把各業(yè)務(wù)主管單位的分散管理變?yōu)榧杏行虻墓芾?，很大程度上彌補(bǔ)了政府管理不足的缺陷。

此外，在社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程中，除了與政府的互動(dòng)機(jī)制對(duì)其產(chǎn)生的重大影響外，與服務(wù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)關(guān)系也是推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的重要因素。因此，建立健全對(duì)社會(huì)組織的長(zhǎng)效評(píng)估考核機(jī)制（如第三方評(píng)估和服務(wù)對(duì)象評(píng)估等），對(duì)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展同樣重要。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：鄭 建