黨要依憲執(zhí)政

十八屆四中全會(huì)《決定》提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”依法依憲執(zhí)政要“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。依憲執(zhí)政，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

內(nèi)涵本質(zhì)

依憲執(zhí)政，是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命建設(shè)過(guò)程中，吸收借鑒國(guó)內(nèi)外執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步提出的一個(gè)重要執(zhí)政理念，是依法執(zhí)政的要求，如《決定》指出的“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。

依憲執(zhí)政意味著黨要高度尊重憲法法律，做“奉法者”。依憲執(zhí)政是依憲治國(guó)的重要組成部分，是法治對(duì)執(zhí)政黨的特殊要求。現(xiàn)代法治的精髓是憲法之治。法治首先意味著憲法的至高無(wú)上的地位，意味著以憲法為統(tǒng)帥的憲法法律體系對(duì)包括政治生活在內(nèi)的國(guó)家公共生活的全面支配。它控制權(quán)力的任性，排斥權(quán)力的隨意性和特權(quán)，要求立法者、執(zhí)法者、司法者都要依法而行，公民、社會(huì)組織也要守法。在法律上，人人平等，所有階層、組織、個(gè)人均要服從法律，無(wú)人凌駕于法律之上。概言之，憲法之治是規(guī)則之治，而非權(quán)力之治。它要求法律之內(nèi)、法律之外均無(wú)特權(quán)。對(duì)執(zhí)政黨而言，就是要尊奉憲法，即《決定》指出的“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”， 堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威。

依憲執(zhí)政意味著黨接受人民政治委托、按約執(zhí)政，做“守約者”。憲法之治是民主政治，其本質(zhì)是基于同意的政治?！稕Q定》指出：“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕?！彼裕ㄖ蔚暮诵倪€在于公共性，在于代表全體人民公共意志的法律統(tǒng)治國(guó)家。在這一意義上講，法治不是統(tǒng)治者奉法治民，而是民眾按約法治國(guó)，正是法治的這種公共性保障著公民的自由、支撐著公民的信心。習(xí)近平在當(dāng)選中共中央總書(shū)記后，在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見(jiàn)面時(shí)即強(qiáng)調(diào)“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”。

依憲執(zhí)政意味著黨接受憲法法律的約束和規(guī)制，做“受治者”。法治是規(guī)則之治。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治遵循規(guī)則而動(dòng)，破壞規(guī)則者，就要受到規(guī)則的懲罰，即便是執(zhí)政黨，也不能例外。依憲執(zhí)政不僅意味著要“崇法”，高度尊重憲法；更意味著要“行法”，循法而行、據(jù)法追責(zé)。黨是法治的領(lǐng)導(dǎo)者，更是法治的踐行者、示范者?！稕Q定》指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?/p>

我國(guó)的依憲執(zhí)政與西方國(guó)家的憲政，雖同為憲法之治，但卻不是一回事。西方國(guó)家的憲政，在運(yùn)行過(guò)程中多體現(xiàn)為選舉民主（多黨制）加三權(quán)分立，相比封建君主獨(dú)裁統(tǒng)治，確實(shí)是很大的歷史進(jìn)步，這是不容否認(rèn)的。但也不能據(jù)此把西方憲政當(dāng)成憲法之治的唯一形態(tài)。西方憲政是西歐、北美特定社會(huì)歷史條件的產(chǎn)物，具有濃厚的地域性色彩，也有著自己的局限性。例如，選舉往往蛻化為黨爭(zhēng)，并不能確保產(chǎn)生優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人和政治家；選舉往往被民粹情緒或權(quán)貴資本操縱，政治變得媚俗或骯臟腐敗，喪失了為國(guó)為民的公益本質(zhì)。其實(shí)，憲法之治的模式并非只有一個(gè)，道路并非只有一條，憲法之治并不存在標(biāo)準(zhǔn)答案。不能一提憲法之治，就是西歐憲政，就拿西方憲政當(dāng)樣本。不同的國(guó)家，可以選擇不同的憲法之治模式。我們國(guó)家的依憲執(zhí)政，通過(guò)共產(chǎn)黨執(zhí)政、協(xié)商民主加議行合一來(lái)實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果，是人民的選擇，同樣是憲法之治。并且，我們的憲法如《決定》指出的“是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過(guò)科學(xué)民主程序形成的根本法”。依憲執(zhí)政強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主、共同發(fā)展、以人為本，應(yīng)該能取得比西方憲政更好的效果。對(duì)此，我們要大膽地講，勇敢地講，并堅(jiān)定不移地貫徹下去，靠實(shí)踐、靠實(shí)效、靠成績(jī)，增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義憲法之治的說(shuō)服力、吸引力。

必然要求

其一，“崇法”，樹(shù)立憲法法律權(quán)威。依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨及其成員要有憲法情懷、憲法信仰，把傳統(tǒng)的“敬天敬宗保民”化為今天的“崇憲護(hù)國(guó)守約”，尊崇憲法權(quán)威、守護(hù)國(guó)家利益、遵守政治契約。憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)，具有至高無(wú)上的法律地位。為此，《決定》指出，“各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。”

其二，“控權(quán)”，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。依憲執(zhí)政的實(shí)質(zhì)是權(quán)力在憲法之下、權(quán)力受憲法約束。權(quán)力易于腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。人類政治發(fā)展的歷史告訴我們，得不到有效監(jiān)督和制約的權(quán)力是危險(xiǎn)的。在我國(guó)，受前蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)政治體制的影響，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，權(quán)力尤其是領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力很難受到有效制約。這種不受制約的權(quán)力狀態(tài)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)力集中，各種決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)大都集中在黨委、政府、部門(mén)一把手中；二是權(quán)力專斷，權(quán)力很難受到制度的有效約束。在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，受戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和困難時(shí)期動(dòng)員體制的影響，我們甚至形成了一種觀念，認(rèn)為各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)力越大，國(guó)家治理能力就越高，對(duì)我們的事業(yè)發(fā)展就越有利?！拔幕蟾锩笔旰平俅蚱屏诉@種迷信。近年來(lái)系統(tǒng)性腐敗、塌方式腐敗蔓延多發(fā)的現(xiàn)象也再次向我們生動(dòng)地說(shuō)明，良好的愿望不能代替預(yù)防性的制度，要從根本上治理權(quán)力濫用和腐敗就要在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。推進(jìn)依憲執(zhí)政，就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的治本之策。

其三，“護(hù)民”，尊重和保障公民權(quán)利，與民共治?，F(xiàn)代意義上的憲法之治，起源于平民維護(hù)自身人身、財(cái)產(chǎn)安全免受專制權(quán)力禍害的抗?fàn)幹?。英?guó)革命、法國(guó)革命、美國(guó)革命，都是如此。革命成功后的憲法，都把公民權(quán)利保障放到了頭等重要的地位。在此意義上講，權(quán)利保障是憲法之治的真諦。憲法之治，是一種宣示、一種許諾，承諾每個(gè)公民的人身、財(cái)產(chǎn)、自由都可以得到至高無(wú)上的憲法的保護(hù)，不會(huì)受到政治專橫權(quán)力的侵害。這種穩(wěn)定預(yù)期，對(duì)社會(huì)秩序的安定、財(cái)富的增加、市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行，具有至關(guān)重要的作用，是民安、民富、國(guó)強(qiáng)的必要基石。依憲執(zhí)政，就是要更好地尊重和保障公民權(quán)利。執(zhí)政黨一定要改變把民視為“子民”、“黔首”的傳統(tǒng)“帝王”、“父母官”觀念?，F(xiàn)代政治“權(quán)為民所授”，民是源，權(quán)是流，“政治為眾人之事”，憲法之治更是如此：要嚴(yán)格保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)自由，維護(hù)個(gè)體尊嚴(yán)；要實(shí)現(xiàn)好公民的受教育、勞動(dòng)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)性權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)公平；要在各個(gè)層面發(fā)展協(xié)商民主，促進(jìn)公民對(duì)治理的參與。依憲執(zhí)政的精髓是共治而非專斷，通過(guò)協(xié)商民主、公民參與增強(qiáng)治理的合法性、有效性。

必要舉措

《決定》指出：“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序。加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！蔽覀円凑帐藢盟闹腥珪?huì)的部署，通過(guò)制度創(chuàng)新加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)依憲執(zhí)政。

其一，加快制定相關(guān)法律法規(guī)，使依憲執(zhí)政有據(jù)可循。我國(guó)政治生活面臨的一個(gè)突出難題是黨的領(lǐng)導(dǎo)雖有憲法抽象性規(guī)定，卻無(wú)具體的法律規(guī)范可依，依法執(zhí)政沒(méi)有實(shí)現(xiàn)載體?！稕Q定》指出：“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)?！币环矫媸浅姓J(rèn)、賦權(quán)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)法律化、正當(dāng)化、明確化；另一方面是規(guī)范、制約，把黨的執(zhí)政權(quán)限進(jìn)行控制和約束。這樣就可以把黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家的權(quán)力及其關(guān)系處理放在同一套法律體系中。如《決定》指出的那樣：“各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為?！?/p>

其二，科學(xué)界定執(zhí)政權(quán)，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力配置的最優(yōu)化。《決定》提出： “發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)?！蔽覀円谏钊胪笍匮芯可鐣?huì)主義政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，科學(xué)厘定它的權(quán)能，使黨的執(zhí)政權(quán)與政府權(quán)力形成一種既相互約束又相互協(xié)調(diào)的法律關(guān)系。重點(diǎn)明晰黨對(duì)政府的以下權(quán)力：國(guó)家大政方針制定；向各級(jí)人大推薦必須由人大選舉和決定的國(guó)家各級(jí)重要領(lǐng)導(dǎo)干部的人事推薦權(quán)；對(duì)國(guó)家重大事項(xiàng)的決策權(quán)；對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及其內(nèi)部工作人員（主要是領(lǐng)導(dǎo)干部）監(jiān)督的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，也要優(yōu)化配置黨內(nèi)權(quán)力，解決權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)力無(wú)法得到有效監(jiān)督等問(wèn)題。

其三，實(shí)現(xiàn)黨的法規(guī)的法治化。黨的法規(guī)有兩種，一種是黨內(nèi)法規(guī)，即黨制定的進(jìn)行自身管理的法規(guī)，另一種是黨的治國(guó)法規(guī)，即黨制定的管理國(guó)家事務(wù)的法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們沿襲傳統(tǒng)革命黨的思維，黨的法規(guī)與法治建設(shè)的新要求不盡相符的現(xiàn)象還比較突出?！稕Q定》提出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)?！比h要下決心轉(zhuǎn)變思想，養(yǎng)成法治思維：黨的治國(guó)法規(guī)法治化，嚴(yán)格黨的治國(guó)法規(guī)的制定主題、主體、程序，提升立法水平；按照《決定》提出的 “完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢工作。

其四，建立健全黨委依法決策的體制機(jī)制。黨委決策居于我國(guó)決策制度鏈條的頂端，是目前我國(guó)最重要的決策形式。如果這一決策制度不依法合規(guī)，其他決策制度將不可避免流于形式?！稕Q定》第一次在黨的全會(huì)上明確提出“完善黨委依法決策機(jī)制”，并提出“黨委要定期聽(tīng)取政法機(jī)關(guān)工作匯報(bào)，做促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率。黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)?！本唧w要求“各級(jí)黨委政法委員會(huì)要把工作著力點(diǎn)放在把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實(shí)施?！边@就為完善黨委依法決策體制機(jī)制提出了方向和重點(diǎn)。

（作者：中共中央編譯局政黨研究中心副研究員）

責(zé)任編輯：杜梅萍