提高公共服務(wù)共建能力和共享水平

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出：“增加公共服務(wù)供給。堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平?！蔽覈?guó)“十三五”時(shí)期財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，財(cái)政投入難以滿足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作即PPP模式提供公共服務(wù)，是破除公共領(lǐng)域獨(dú)占性、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量及推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革的需要。

推廣政府和社會(huì)資本合作模式是“十三五”時(shí)期的客觀要求

《建議》指出：“發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng)新融資方式，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式?！蔽覈?guó)“十三五”時(shí)期財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，財(cái)政投入難以滿足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，需要加快改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給局面。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)將成為歷史。另一方面，從人口來(lái)看，我國(guó)已成為人口快速流動(dòng)的動(dòng)態(tài)社會(huì)，正在進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期和人口老齡化加速的階段，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)，財(cái)政支出增長(zhǎng)隨之呈現(xiàn)出越來(lái)越剛性化的特征。財(cái)政緊運(yùn)行，將會(huì)是今后一個(gè)時(shí)期的常態(tài)，我們需要改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的這種傳統(tǒng)格局。

僅靠政府投入難以滿足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求?！督ㄗh》提出要增加公共服務(wù)供給，包括：實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系；提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育；推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略；推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃；筑牢生態(tài)安全屏障，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，完善天然林保護(hù)制度，開(kāi)展藍(lán)色海灣整治行動(dòng)。這些都涉及諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，顯然已經(jīng)力不從心。

基于以上考慮，我們要按照《建議》指出的那樣，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。加快社會(huì)事業(yè)改革”。要進(jìn)一步開(kāi)放公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入及加快公共服務(wù)的價(jià)格改革，推進(jìn)PPP模式發(fā)展；進(jìn)一步加大電力、鐵路、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域向非國(guó)有資本開(kāi)放的力度，加快公共服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放步伐，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的積極性；加快深化公共服務(wù)價(jià)格，讓社會(huì)資本形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的動(dòng)力。

政府和社會(huì)資本合作模式是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的使然

《建議》要求我們?cè)凇笆濉逼陂g要“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”。政府和社會(huì)資本合作模式是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的使然。

提高供給效率。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公共服務(wù)供給只能交給政府。但現(xiàn)實(shí)表明，政府提供公共服務(wù)并非完全有效。對(duì)于市場(chǎng)、社會(huì)主體來(lái)說(shuō)，參與公共服務(wù)提供的動(dòng)力在于綜合考慮收益、成本與風(fēng)險(xiǎn)，追求未來(lái)的利潤(rùn)，可以以更低的成本提供公共服務(wù)，還可以大大提高公共服務(wù)的時(shí)間效率，可以在更短的時(shí)間內(nèi)提供更多的公共服務(wù)。我國(guó)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其他發(fā)展中國(guó)家，沒(méi)有社會(huì)資本的參與，單靠政府投資來(lái)建設(shè)，是無(wú)法想像的。

改善供給質(zhì)量。對(duì)于政府等公共部門來(lái)說(shuō)，運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，一方面，可降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上也是降低社會(huì)的負(fù)擔(dān)；另一方面，通過(guò)招投標(biāo)方式選擇公共服務(wù)供應(yīng)的參與者，可促使公共服務(wù)質(zhì)量提升。運(yùn)用PPP模式引入市場(chǎng)機(jī)制，可以鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)通過(guò)不同形式參與供應(yīng)公共服務(wù)，既能解除政府財(cái)力約束，也能帶來(lái)合作效率，不僅可擴(kuò)大公共服務(wù)，也能提升其供給質(zhì)量。

資源動(dòng)員更加廣泛。政府作為提供公共服務(wù)的主體，動(dòng)用資源容易受體制機(jī)制和行政邊界的約束。而運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，則能突破體制機(jī)制和行政邊界約束，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門組織動(dòng)員資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區(qū)域分割帶來(lái)的沖突和低效率。運(yùn)用PPP模式可動(dòng)員人力、資本、技術(shù)、管理等各種資源廣泛參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用。政府與社會(huì)資本合作，從廣義來(lái)說(shuō)，既可以包括存量，也可以針對(duì)增量。對(duì)于已經(jīng)建成的公共設(shè)施和政府已在提供的公共服務(wù)，可以實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)和特別授權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)主體來(lái)運(yùn)營(yíng)管理提供公共服務(wù)，如高等級(jí)公路、醫(yī)院、養(yǎng)老院等；對(duì)于新建公共設(shè)施和將要新提供的公共服務(wù)，可以從一開(kāi)始就讓社會(huì)資本參與，在設(shè)計(jì)、建造、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、管理等環(huán)節(jié)全程參與，可彌補(bǔ)政府財(cái)政資金和自身能力的不足，如資本、人力、專業(yè)性等方面的不足。PPP模式是在微觀上合作共贏，在宏觀上共建共治。

資源配置更加扁平化。政府提供公共服務(wù)時(shí)，按照政府科層組織模式進(jìn)行配置資源，資源配置模式呈現(xiàn)垂直化特征。行政組織垂直化管理和配置資源時(shí)，雖然能有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，但經(jīng)歷行政層級(jí)多、耗時(shí)較長(zhǎng)。以PPP模式提供公共服務(wù)，動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)，可以降低資源配置垂直化高度，使得資源配置模式更加扁平化，即行政層級(jí)少，因而耗時(shí)較短。

各參與主體更加平等化。實(shí)施PPP模式提供公共服務(wù)，政府以平等身份參與進(jìn)來(lái)，不是居高臨下地命令指揮，而是按照契約來(lái)界定各自的利益和風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利和義務(wù)。政府盡管以公共主體身份肩負(fù)著化解公共風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)公共利益的使命，但一旦以合作方身份出現(xiàn)，就必然平等參與，不能以行政權(quán)力行事。政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方，都必須遵循平等協(xié)商的契約原則，無(wú)論全程參與公共服務(wù)，還是參與某一個(gè)環(huán)節(jié)，收益與風(fēng)險(xiǎn)的界定，都不能以強(qiáng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。

以政府和社會(huì)資本合作模式推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革

運(yùn)用PPP模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)參與提供公共服務(wù)，不僅能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革，讓全社會(huì)走向共建、共治和共享。

運(yùn)用PPP模式推動(dòng)公共服務(wù)資源配置模式改革。市場(chǎng)配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式。按照政府、市場(chǎng)之間關(guān)系的“二分法”思維，政府與市場(chǎng)之間應(yīng)當(dāng)涇渭分明，市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的地方交給市場(chǎng)，公共服務(wù)的提供只能是交給政府。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的劃分成為政府與市場(chǎng)分工的基本依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，即使在公認(rèn)的公共領(lǐng)域，也并非政府獨(dú)占，社會(huì)主體也可以提供公共服務(wù)。市場(chǎng)、社會(huì)的作用領(lǐng)域可以擴(kuò)大到傳統(tǒng)理論認(rèn)為只能由政府發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域。就此而言，至少要基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系構(gòu)建的“三分法”思維，推進(jìn)多元主體之間的分工與合作。公共服務(wù)不再僅僅是政府的權(quán)力和責(zé)任，需要全社會(huì)參與；市場(chǎng)、社會(huì)也是公共服務(wù)提供的重要參與者。PPP模式使公共治理是基于共同體的多元共治，突破了單邊責(zé)任和單邊義務(wù)導(dǎo)致的困境，有助于提升社會(huì)參與度和滿意度。凡是能有助于公共服務(wù)提供效率提高，降低和化解防范風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，都可以交給市場(chǎng)、社會(huì)，或讓市場(chǎng)、社會(huì)參與。應(yīng)該說(shuō)，PPP模式能實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間激勵(lì)相容，讓大眾有更多的獲得感和滿足感。

運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，將推動(dòng)政府職責(zé)向服務(wù)、監(jiān)管、分配風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，這將對(duì)公共服務(wù)的投入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管體制機(jī)制變革產(chǎn)生重大影響。政府在公共服務(wù)提供中的職能與動(dòng)員、配置資源模式緊密相關(guān)。在政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)模式中，政府既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、運(yùn)營(yíng)者，又是監(jiān)管者、管理者。運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作提供公共服務(wù)，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)可以交給市場(chǎng)，政府的角色則定位于制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量。

在PPP模式中，政府更好地發(fā)揮作用，還在于如何降低政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，讓市場(chǎng)、社會(huì)積極地參與公共服務(wù)提供。不確定性與風(fēng)險(xiǎn)是影響政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作形成、維系的核心因素。政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作面臨各種各樣的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，包括環(huán)境、市場(chǎng)、政策等方面的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。如果按照PPP項(xiàng)目實(shí)施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。事前不確定性與風(fēng)險(xiǎn)主要是指PPP項(xiàng)目參與方因信息不對(duì)稱擔(dān)心存在的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，以及因信息不對(duì)稱引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施后，可能會(huì)因參與方“變卦”帶來(lái)不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。比如：如果PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行不到位，政府承諾的補(bǔ)貼和對(duì)公共服務(wù)提供相關(guān)承諾不能兌現(xiàn)，就會(huì)影響PPP項(xiàng)目的收益與成本，改變社會(huì)資本的收益與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。另外，PPP項(xiàng)目合同的不完全性、參與人的不確定性以及相關(guān)資產(chǎn)專用性帶來(lái)不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。

（作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、黨委書(shū)記；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心處長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：杜梅萍