“APEC藍(lán)”與“鐵腕治污”

2014年APEC會議期間，為保障空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，京津冀區(qū)域采取了一系列“史上最嚴(yán)”措施，效果明顯。據(jù)報道，2014年11月3日上午8：00，北京市城六區(qū)PM2.5濃度為每立方米37微克，接近一級優(yōu)水平。11月12日上午9：00，中國環(huán)境監(jiān)測總站檢測北京水立方附近天空的三基色數(shù)據(jù)：R=50、G=100、B=180。網(wǎng)友們紛紛驚喜“點贊”，將這短暫的藍(lán)天稱為“APEC藍(lán)”。盡管“APEC藍(lán)”是在緊急狀態(tài)下采取超常規(guī)手段的結(jié)果，但透過對實驗條件和實現(xiàn)結(jié)果的可重復(fù)性分析，我們至少可以回答人們一直追問的問題：“常態(tài)化下區(qū)域霧霾污染治理的長效機(jī)制何以可能？”

“從一公里到最后一公里的全線執(zhí)行力”，是霧霾有效治理的引擎

為保障APEC會議期間空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，京津冀及周邊地區(qū)實施最高一級空氣重污染應(yīng)急減排措施。具體包括：北京、河北、天津等8個以上城市機(jī)動車單雙號限行與管控；京津冀及周邊地區(qū)燃煤和工業(yè)企業(yè)全面停產(chǎn)、限產(chǎn)；北京全市所有工地停工；北京市重點道路加密“吸、掃、沖、收”作業(yè)，每日沖洗；單位放假、學(xué)校停課，市民離京。此外，會場周邊做飯“不許冒煙兒”、部分地區(qū)停止供熱、主要沿線報亭拆移、銀行網(wǎng)點輪休、6省市快件延遲等等，均是為了短暫的“APEC藍(lán)”。顯然，上述實驗操作條件在常態(tài)化下的可復(fù)制性是極低的。但這并不意味著實驗結(jié)果沒有意義，而是需要從另一方面來思考，即如此超常規(guī)的應(yīng)急減排措施是如何實現(xiàn)的？從投入力度看，保障行動期間，環(huán)保部派出16個督查組展開督導(dǎo)檢查，共檢查企業(yè)395家，暗訪、夜訪成為平常事。從檢查力度看，燃?xì)夤こ坦さ?、豆腐小作坊冒煙的小鍋爐、建筑工地、冒白煙的加油站等都沒逃過督查。從追責(zé)力度來看，一周內(nèi)，僅石家莊市就處理相關(guān)責(zé)任人29人，另有9人被行政拘留。變定期抽查為每日督查，變明查為暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時整改、處理，絕不姑息，正如網(wǎng)友所評論的，“鐵腕治污的態(tài)度、壯士斷腕的決心、雷厲風(fēng)行的作風(fēng)”。這一系列舉措，在APEC會議后應(yīng)當(dāng)持之以恒。從管理學(xué)的角度，這種“態(tài)度、決心、作風(fēng)”的背后，實際上是“舉國體制”和“鐵腕治污”效果的顯現(xiàn)，有力地證明了霧霾治理關(guān)鍵在于，從中央第一公里到污染源最后一公里的全線執(zhí)行力。

權(quán)責(zé)明晰是區(qū)域霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理的潤滑劑

以府際關(guān)系為主軸，整合多元力量的協(xié)同治理，是應(yīng)對霧霾的理性選擇?！陡纳瓶諝赓|(zhì)量指導(dǎo)意見》、《“十二五”規(guī)劃》等重要文件均要求“建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，但就目前情況來看，區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理遠(yuǎn)未實現(xiàn)。也有觀點認(rèn)為，只要政府管制、屬地管理、部門條塊化的體制不變，聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理僅能停留在口號。“APEC藍(lán)”實現(xiàn)過程中，國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國氣象局、國家能源局相關(guān)司局等多個部門的聯(lián)合行動；橫跨北京等6個省市區(qū)的區(qū)域合作、聯(lián)防共治，為區(qū)域聯(lián)動和協(xié)同治理提供了很好的范例。從行為動機(jī)出發(fā)，可以將合作分為兩類：一是趨利型合作，即通過合作獲得比單獨行動更多的收益，如區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的地方政府間合作。撬動這一類合作的杠桿一般是合理的利益預(yù)期與收益分配方式。二是避害型合作，即通過合作避免因單獨行動而導(dǎo)致的損失，或者因不合作而受到的懲罰。對于這一類合作，最重要的不在于利益的分配方式，而是責(zé)任的落實機(jī)制，即通過頂層設(shè)計或第三方，明確合作各方的主體責(zé)任?！癆PEC藍(lán)”實現(xiàn)過程中，在事前，明確了京津冀核心區(qū)域及周邊地區(qū)政府之間、政府內(nèi)環(huán)境保護(hù)等部門之間、政府與企業(yè)之間在保障行動中的責(zé)任；在事中，通過督查狠抓責(zé)任落實；在發(fā)現(xiàn)問題后及時糾正并處理責(zé)任單位和責(zé)任人。這種事前、事中、事后的責(zé)任明晰，是霧霾治理中多元主體協(xié)同行動的關(guān)鍵。此外，明確中央與地方事權(quán)，通過放權(quán)釋放地方權(quán)力，拓寬地方間權(quán)力讓渡的自由空間，也是區(qū)域聯(lián)動的重要條件。為此，可以得出這樣的結(jié)論，權(quán)責(zé)明晰可以減少區(qū)域霧霾污染治理中，聯(lián)防聯(lián)控的摩擦和阻力，降低合作的風(fēng)險和交易成本。

將外生壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，才能為霧霾治理長效推進(jìn)提供持久動力源

“鐵腕治污”的成效盡管證明了執(zhí)行力對于霧霾治理的重要意義，但從協(xié)同學(xué)的一般規(guī)律出發(fā)，能夠形成長效機(jī)制、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)同治理應(yīng)該是一個自組織的過程，即協(xié)同學(xué)中所表述的，系統(tǒng)與內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，當(dāng)量變積累到一定程度時，系統(tǒng)會突變形成新的有序結(jié)構(gòu)。整個過程不是外界強(qiáng)力干擾所致，而是系統(tǒng)內(nèi)能量變化的自然規(guī)律所成。從這種意義上講，強(qiáng)制執(zhí)行作為一種外生壓力，可以在短期內(nèi)發(fā)揮引擎功能，使霧霾治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來。但從長遠(yuǎn)來看，將外生壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，才能保證霧霾協(xié)同治理體系的長效運(yùn)轉(zhuǎn)。也就是說，我們可以在短期內(nèi)借助督查、問責(zé)等“負(fù)激勵”的方式，施加壓力，以使霧霾協(xié)同治理得以啟動，但致力于長期的霧霾治理則需要采取更多激勵性措施，讓各方主體在霧霾治理中獲得選擇性激勵的紅利。對于地方政府及其相關(guān)部門而言，需要改變經(jīng)濟(jì)壓力型考核機(jī)制，增加環(huán)境治理（包括空氣污染治理）的考核比重。對于企業(yè)，應(yīng)在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的過程中，注重對企業(yè)的政策激勵和利益補(bǔ)償。對于公民，也需要通過合理的利益引導(dǎo)機(jī)制，調(diào)動公民參與環(huán)保行動的積極性、自覺減少能源消耗和污染物的排放。

（作者：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授）

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