法治中國建設(shè)的新起點(diǎn)

1997年，黨的十五大提出了建設(shè)社會主義法律體系的目標(biāo)。到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。但“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！比绾卧谟蟹梢赖幕A(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，需要黨中央作出新的部署。十八屆四中全會第一次提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系的新目標(biāo)，將依法治國推到新高度。社會主義法治體系，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五大組成部分。從“法律體系”到“法治體系”是一個質(zhì)的飛躍，是一個從靜態(tài)到動態(tài)的過程，是一個從平面到立體的過程。法治中國建設(shè)從新的起點(diǎn)上再出發(fā)。

法律規(guī)范體系進(jìn)一步完備

在五大體系中，法律規(guī)范體系盡管已經(jīng)建成，但法律規(guī)范不是靜止不變的，需要隨著客觀形勢的變化及時作出修正。特別是在改革發(fā)展時期，立法要主動適應(yīng)改革發(fā)展需要，實(shí)踐證明行之有效的改革措施，要及時上升為法律。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。在行政審批制度改革中，中央要求轉(zhuǎn)變政府職能、削減行政審批項(xiàng)目，但很多審批都是以法律、法規(guī)的形式規(guī)定的，盡管這些審批已經(jīng)不再適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，但地方也無權(quán)擅自停止執(zhí)行?！缎姓S可法》第21條規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的，報國務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該行政許可。但對國家法律規(guī)定的行政許可項(xiàng)目，只能有賴于修改法律或授權(quán)。為此，《立法法》修正案擬增加規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。這就既保證了法制的統(tǒng)一，又為改革預(yù)留了空間。

按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的依法行政基本要求，應(yīng)當(dāng)完善行政組織和行政程序法律制度，制定《行政組織法》和《行政程序法》，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。只有通過立法明確各級政府及其職能部門的職能和權(quán)限，將“三定”規(guī)定法定化，才能真正確保在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，權(quán)力清單制度實(shí)質(zhì)上是將法定權(quán)力列表匯總。也只有通過立法明確行政行為的程序規(guī)則，才能真正實(shí)現(xiàn)四中全會《決定》所要求的把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序?？偟膩碚f，在國家法律規(guī)范體系中，刑法規(guī)范、民法規(guī)范相對已比較完備，民法規(guī)范主要是編纂成為民法典的問題，而行政法規(guī)范還很不健全，完善行政法律規(guī)范體系，是形成完備的法律規(guī)范體系的重點(diǎn)，是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工程，也是以法治權(quán)、以法治官的有力保障。

同時形成法治監(jiān)督和保障體系

對法律實(shí)施的監(jiān)督保障，以前往往作為一個問題論及，但四中全會提出了要同時形成法治監(jiān)督體系和法治保障體系。在監(jiān)督方面，首先要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。讓憲法走下神壇，使廣大人民群眾認(rèn)識到憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規(guī)范，而且是保障公民權(quán)利的法律武器。為完善憲法監(jiān)督制度，全國人大常委會需要建立起違憲審查機(jī)構(gòu)和審查程序。尤其需要加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，通過加強(qiáng)對訴訟的法律監(jiān)督，完善人民監(jiān)督員制度等，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律。除了執(zhí)法者要自覺帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，也要加強(qiáng)對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)。四中全會《決定》提出要強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，一方面，各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作；另一方面，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。

監(jiān)督需要與制約并行。我們的制約，不同于西方國家所說的權(quán)力制約，不是三權(quán)分立、相互制衡，而是內(nèi)部權(quán)力制約，既包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約，也包括政府內(nèi)部權(quán)力的制約，如通過對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，實(shí)行分權(quán)制約，防止權(quán)力濫用。

為保障法律得到有效實(shí)施，需要建立有力的法治保障體系，這是四中全會《決定》的一個新亮點(diǎn)。保障體系包括體制機(jī)制保障、人財物的保障、法治環(huán)境和觀念的保障等，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)則是最根本的保障。長期以來，我國的法治保障還沒有形成體系，存在著很多問題，損害了法治威信。同時，執(zhí)法司法保障的低職業(yè)化現(xiàn)象較為明顯。建設(shè)高素質(zhì)的法治工作隊(duì)伍，強(qiáng)化人民對法律的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，成為四中全會《決定》重點(diǎn)闡述的內(nèi)容之一，也為社會各界所普遍關(guān)注。

形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

四中全會《決定》提出的建設(shè)社會主義法治體系總目標(biāo)，除了要求形成上述四大體系外，還要求形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系范圍，是對中國特色社會主義法律體系的延伸和發(fā)展，豐富了中國特色社會主義法治理論，為黨依法執(zhí)政提供了充足的法律依據(jù)，對全黨厲行法治提出了更高的要求。

黨有黨規(guī)，國有國法。長期以來，人們一講到法，就是指國家的法律，不將黨規(guī)視為“法”，最多稱為“軟法”。十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定，突破了傳統(tǒng)意義上“法”的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國之“法”的視野中，明確了黨法也是法。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。

在我國，普通法律是對公民的底線要求，黨規(guī)黨法則是對黨員的基本要求。對于黨員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，既要帶頭遵守法律，也要自覺在黨規(guī)黨法范圍內(nèi)活動，不能用對于普通公民的要求對待黨員干部，更不能成為享有法外特權(quán)的特殊公民。有些對普通公民沒有明令禁止的行為，可以由道德規(guī)范約束，但對于黨員干部來說，如果這些行為有損于人民群眾的根本利益，有損于執(zhí)政黨的威信，有損于國家主權(quán)和社會公平正義，也應(yīng)依法追究責(zé)任。在反腐敗行動中，即使沒有觸犯刑律提交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的行為，如果違反黨紀(jì)，也要依黨內(nèi)法規(guī)追究責(zé)任，如大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機(jī)斂財?shù)男袨?，屬于《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》明令禁止的行為，對于黨員干部而言，是違法行為。

到2010年底，國家法律體系基本形成，黨的十八屆四中全會在此基礎(chǔ)上提出了完善黨內(nèi)法規(guī)體系的任務(wù)。中紀(jì)委書記王岐山在十八屆中紀(jì)委四次全會上，提出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)“時間表”：確保到建黨100周年也就是2021年時，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。作為法治體系的五大組成部分之一，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法治體系形成4+1的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)本身不屬于國家法律體系范疇，對全體人民沒有一體遵行的效力，而只是在黨內(nèi)起作用。人民群眾對黨員干部遵守黨內(nèi)法規(guī)有監(jiān)督的權(quán)利。

隨著社會主義法治建設(shè)的成熟，以后也會更多地制定同時適用于黨政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)，《公務(wù)員法》將黨組織工作人員納入公務(wù)員管理就是一個典范。中國特色社會主義法律規(guī)范建設(shè)的立法主體走向多元化，它是一個以國家立法機(jī)關(guān)立法為主體的，以黨內(nèi)法規(guī)為延伸的，包括軍法等在內(nèi)的黨法、國法、軍法形成的硬法體系，還可以包括鄉(xiāng)規(guī)民約、社會組織章程和習(xí)慣法等在內(nèi)的軟法規(guī)范。

（作者：中共北京市委黨校法學(xué)部主任、教授）

責(zé)任編輯：梁齊勇