新《環(huán)保法》實施之路

2015年，新《環(huán)境保護法》開始實施，我們歡呼，這部“長出了牙齒”的法律會帶來藍天白云。2015年還剩下46天時，我打開電腦，屏幕上跳出的是“今天十面霾伏”，抬頭望去，窗外一片模糊。

想起2014年度法治人物頒獎禮上評委會給《環(huán)境保護法》修訂團隊的頒獎詞：為了一棵樹的尊嚴，一朵花的芬芳，他們各顯其能，為天空代言，為河流請命！面對少數(shù)人的貪婪，為了更多人的幸福，他們共同努力，用一部法律的修訂去衛(wèi)護這一片青山綠水。

一年來，這部承載著“保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)”使命的法律，既遭遇著執(zhí)法不嚴的責難，也背負著加大經(jīng)濟下行壓力的罵名。

如何理性看待法律的實施效果，在以2016年為起點的未來，《環(huán)保法》將何去何從，值得深思。

細化立法，扎牢制度的“籠子”

法治之路，立法先行。回顧歷史，雖然中國從1979年就開始環(huán)境立法，迄今已有30多部法律。但種種事實表明，環(huán)境法的作用并沒有得到很好發(fā)揮。人們承受著空氣污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”，卻沒有感受到環(huán)境法的力量與權(quán)威。一些地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價追求GDP，環(huán)保部門經(jīng)常成為“有功之臣”。

《環(huán)保法》備受詬病，被稱為“沒有牙齒的老虎”，環(huán)保部門甚至被戲稱為“不保護環(huán)境部門”。

2014年修訂、2015年1月1日實施的《環(huán)境保護法》（下稱新《環(huán)保法》）針對體制機制不順、制度無法落地、實施困難等問題，通過明確政府、企業(yè)、個人的權(quán)利與義務(wù)，建立多元共治、社會參與的環(huán)境治理體制。同時，強化政府義務(wù)與責任，完善監(jiān)督制度，建立官員環(huán)境保護考核、公眾參與和公益訴訟制度、行政問責制度。體現(xiàn)了“用最嚴格的制度體系”保護生態(tài)環(huán)境的要求，讓環(huán)保法帶上了“高壓電”。但由于新《環(huán)保法》被定位為環(huán)保領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，不可能規(guī)定具體的操作性內(nèi)容，如何“輸電”、如何讓“高壓”發(fā)揮作用，依然是極大的問題。

為了保證新《環(huán)保法》實施，制定配套法規(guī)、規(guī)章、政策成為首要任務(wù)。事實上，2015年環(huán)保立法十分活躍，制定發(fā)布法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件85件。

這些規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布，把新《環(huán)保法》的“籠子”編織得更細，使得以法治思維和法治方法保護生態(tài)環(huán)境的理念能夠真正落實。

特別值得關(guān)注的是，2015年中共中央制定的《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，首次以黨內(nèi)規(guī)章的形式明確了“黨政同責”，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“同有職責”，在違反職責時“同樣承擔責任”并且實施“終生追責”，使“籠子”更加密實。

鐵腕約束，高舉執(zhí)法的“棒子”

法律的生命在于實施，再細密的“籠子”，棄之不用也無異于紙上談兵。以新《環(huán)保法》實施為契機，加大嚴格執(zhí)法力度，必須而且必要。環(huán)保部作為法律授權(quán)的環(huán)境保護主管部門，依法行使按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開約談等多種執(zhí)法權(quán)力。

2015年，環(huán)保部高舉法律的“大棒”，鐵腕執(zhí)法，令人振奮。

新《環(huán)保法》明確規(guī)定了地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任制度，2014年5月，環(huán)保部出臺《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，列舉了11種約談情形，以督促地方政府履職盡責。

2015年，“部長喊你談話”成為流行語，環(huán)保部頻頻約談地方主政官員，與地方“主官”直接約談，讓地方政府切實承擔起保護和改善環(huán)境質(zhì)量的職責。

這種督政約談是一種“柔性”行政行為，對責任主體以誡勉和警示為主，但隨著“區(qū)域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等硬性措施的跟進，環(huán)保督政約談的“剛性”逐步顯現(xiàn)。3月，環(huán)保部以“嚴守生態(tài)保護紅線”為由，叫停了爭執(zhí)多年的金沙江小南海水電站。11月初以來，東北地區(qū)持續(xù)出現(xiàn)大范圍空氣重污染情形，環(huán)境保護部啟動重污染天氣督查工作，派出多個督查組對遼寧、吉林、黑龍江三省進行全面督查，重點檢查各省、市、縣重污染天氣應(yīng)急預(yù)案的啟動、預(yù)警發(fā)布、各項響應(yīng)措施的落實情況及秸稈禁燒、燃煤污染治理、建設(shè)工程施工現(xiàn)場揚塵控制、渣土運輸車輛密閉、黃標車和老舊車輛淘汰等工作情況。

地方黨委和政府環(huán)境保護職責的真正落實，必須問責到人。2015年9月14日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報，對河南駐馬店市平輿縣委書記王兆軍、縣長張懷德進行誡勉談話處理，對平輿縣副縣長楊荔行政記大過處分，對平輿縣環(huán)保局副局長胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會副主任霍林分別給予行政降級處分。

他們被處分的直接原因，是對環(huán)保部的約談表態(tài)未能落實。這是被追究環(huán)境責任的首個案例。紀委監(jiān)察追究，落實黨政同責、同時問責，成為新《環(huán)保法》實施的“重武器”。

新《環(huán)保法》明確規(guī)定了企業(yè)在防治環(huán)境污染、保護生態(tài)環(huán)境方面的主體責任。

加大處罰力度，提高違法成本是新《環(huán)保法》實施的一個“大棒”。2015年以來，環(huán)保部對一批企業(yè)進行了調(diào)查并嚴格依法懲處。環(huán)保部長陳吉寧在向全國人大常委會法工委的報告中，列舉了今年1月-8月環(huán)保部門的執(zhí)法成果：全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件405件，罰款數(shù)額近3.3億元;實施查封、扣押案件2400件;實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件1524件。全國共檢查企業(yè)100余萬家次，責令停產(chǎn)近2.3萬家，關(guān)停取締1.5萬余家，罰款3.5萬余家。

建立機制，暢通審判的“路子”

環(huán)境保護以行政機制為主是過去環(huán)保立法的基本思路，司法在環(huán)境保護方面發(fā)揮的作用非常有限。新《環(huán)保法》完善了環(huán)境法律責任并建立了環(huán)境公益訴訟制度，為司法機關(guān)依法履職，保護環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。

為配合新《環(huán)保法》的實施，法院、檢察院積極推進試點，制定司法解釋和司法政策，建立司法機制、暢通審判渠道，環(huán)境司法的生態(tài)環(huán)境保護職能日益彰顯。

最高法院于2014年7月頒布《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，加強頂層設(shè)計，提供政策指引。還先后制定《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，發(fā)布典型案例，統(tǒng)一裁判尺度。最高法院、最高檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

2014年以來，全國各級法院發(fā)揮審判職能，依法懲處污染環(huán)境、破壞資源等犯罪，加大環(huán)境權(quán)益保護力度，受理環(huán)境資源類案件26萬余件。

積極穩(wěn)妥推進環(huán)境公益訴訟。新《環(huán)保法》實施后至11月7日，貴州、山東、江蘇、福建等13地法院共受理公益訴訟案件36件;貴州受理并審結(jié)檢察機關(guān)提起公益訴訟2件。

海南、昆明、貴陽、無錫、龍巖等地法院建立了公益訴訟專項資金。福建、貴州、江蘇等地在公益訴訟案件審判中實行環(huán)境保護禁止令并積極探索生態(tài)恢復(fù)型司法。

2014年6月，最高法院成立環(huán)境資源審判庭。截至2015年9月，全國共有24個省區(qū)市法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個。貴州、福建、海南、江蘇等9個高級法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，福建、貴州、江蘇、海南4省建立了三級環(huán)境資源審判組織體系。

一些地方法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度。

貴州高級法院根據(jù)主要河流的流域范圍，將全省劃分為四個生態(tài)司法保護板塊，由4個中級法院、5個基層法院對環(huán)境保護案件實行集中管轄。湖北、廣東、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團法院經(jīng)最高法院批準，確定部分中級法院就環(huán)境公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級法院全面實行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式，貴州清鎮(zhèn)、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執(zhí)行職能在內(nèi)的“四合一”模式。

最高法院與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，為環(huán)境保護公益組織提起訴訟提供了便利。福建、云南等地法院推進與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門工作聯(lián)動，構(gòu)建完善環(huán)境多元化糾紛解決機制，形成環(huán)境資源保護的合力。

2015年7月1日，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。次日，最高檢察院正式發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，在北京、內(nèi)蒙古、江蘇、貴州、福建等13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開展公益訴訟試點。在試點工作中，檢察機關(guān)通過訴前程序糾正行政機關(guān)違法或不依法履職保護生態(tài)環(huán)境案件8起，相關(guān)行政機關(guān)已經(jīng)糾正或者履行職責的6件。

鼓勵支持，揭開參與的“蓋子”

生態(tài)環(huán)境保護關(guān)涉經(jīng)濟、政治、社會、文化等多個方面，環(huán)境問題則是科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、人民生活等綜合性問題，建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開公眾參與。新《環(huán)保法》專設(shè)一章，規(guī)定信息公開與公眾參與，建立我國的環(huán)境保護公眾參與機制。

完善的公眾參與需要賦予公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并需要切實可行的參與程序。7月15日，環(huán)境保護部發(fā)布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，根據(jù)我國環(huán)境保護公眾參與現(xiàn)狀，明確了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，強調(diào)依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則，從實際出發(fā)，明確了基本的程序性規(guī)則，為新《環(huán)保法》實施提供了可操作的規(guī)范。一些地方環(huán)境保護主管部門也發(fā)布了引導(dǎo)民間組織參與環(huán)境保護的指導(dǎo)性意見。

政府公開環(huán)境信息，讓社會公眾知情，是公眾參與的前提。環(huán)保部大力推進信息公開，開通了官方微信、微博，同時要求各級環(huán)保部門也建立起網(wǎng)站、微博、微信，鼓勵環(huán)保廳局長建立自己的微博微信。

與此同時，一些過去很難看到的信息在環(huán)保部的網(wǎng)站或其他媒體上公開。環(huán)保部通報的2014年度重點流域水污染防治專項規(guī)劃考核結(jié)果，點名通報流域考核不及格省份中水質(zhì)得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區(qū)的北京市朝陽區(qū)、天津市靜?？h、河北省廊坊市、河南省新鄉(xiāng)市、湖北省宜昌市，暫停其新增主要水污染物排放建設(shè)項目環(huán)評審批。被“點名”的5個城市（區(qū)）中，不乏廊坊、宜昌、天津這樣的“國家環(huán)境保護模范城市（區(qū)）”。折射出環(huán)保部門信息公開、接受監(jiān)督的態(tài)度。

根據(jù)公眾環(huán)境研究中心（IPE）與自然資源保護協(xié)會（NRDC）發(fā)布的120城市污染源環(huán)境公開指數(shù)評價報告，結(jié)果顯示污染源信息公開工作進展顯著。2014-2015年度120城市污染源環(huán)境公開指數(shù)平均得分為44分，較2013-2014年度的28.5分有了大幅的提升，其中115個城市得分均有明顯提升。浙江、山東成為平均得分位于前兩位的省份。

各級法院大力推進司法信息公開，暢通案件受理渠道，明確主體資格，鼓勵社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。選任人民陪審員，建立環(huán)境資源審判專家?guī)臁?/p>

上網(wǎng)公開生效裁判文書，實行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度，保障社會公眾的知情權(quán)。對重大案件實行庭審直播，及時發(fā)布環(huán)境資源審判信息，加強法律法規(guī)宣傳，提高公眾生態(tài)文明意識。

一些環(huán)境保護公益組織積極參與，在環(huán)境影響評價、生態(tài)保護、監(jiān)督污染者、提起公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用。

據(jù)民政部門民間組織管理局統(tǒng)計，到2014年三季度，我國符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織有700多家。自今年新《環(huán)保法》實施以來，有9個社會組織提起的環(huán)境公益訴訟被法院受理，其中保護古村落、保護生物多樣性等公益訴訟案件，都是首次由環(huán)境保護公益組織提出。

任重道遠，奏響進軍的“號子”

新《環(huán)保法》實施一年，環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、公眾參與有了新進步。隨著《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》的推進，中國環(huán)境質(zhì)量改善取得積極進展。

2014年，首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%。

但現(xiàn)實并不樂觀，尤其是人們對環(huán)境狀況的感受和對環(huán)境質(zhì)量的需求，遠難滿意。

環(huán)境保護“應(yīng)急多，缺常態(tài);關(guān)注多，缺進展;制度多，缺保障;成效多，缺口碑”還是不爭的事實。這既與生態(tài)環(huán)境污染破壞容易、治理恢復(fù)困難的客觀規(guī)律有關(guān)，償還多年的環(huán)保欠賬絕非一日之功，需要有持之以恒的定力;也與新《環(huán)保法》實施之初，許多剛剛出臺的制度尚未真正運行有關(guān)，建立健全機制不可能一蹴而就，需要有假以時日的耐心。

我們必須清醒地看到，新《環(huán)保法》實施乃至整個環(huán)境法治建設(shè)，依然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，這也是環(huán)境保護形式嚴峻的重要原因。如果說，“十三五”時期是中國環(huán)境保護的重要戰(zhàn)略機遇期，“十三五”規(guī)劃也將在“綠色發(fā)展”的理念下對環(huán)境保護進行全面布局，那么生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)必須進一步加強，運用法治思維與法治方法建設(shè)生態(tài)文明的任務(wù)還非常艱巨，需要各方面付出巨大努力。

今年7月，臨沂被環(huán)保部約談后，市政府突擊對全市57家污染大戶緊急停產(chǎn)整頓，成為全國唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市，由此引發(fā)了新《環(huán)保法》是否拖累地方經(jīng)濟發(fā)展的爭論。

雖然在環(huán)保部的回應(yīng)下得到了平復(fù)，但也讓人感受到了以緩解經(jīng)濟下行壓力之名放棄環(huán)境保護的勢力之強大，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式還沒有真正在各級地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部中“內(nèi)化于心，外化于行”。GDP崇拜仍然有相當?shù)氖袌觥＿@對于環(huán)境立法如何通過健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、建立資源價格的市場形成機制、形成環(huán)境資源使用權(quán)交易市場、完善環(huán)境稅收制度等，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提出了新課題。

多年來一直延續(xù)的防止秸稈燃燒造成大氣污染的行政強制方式，2015年遭遇了各方面的強烈質(zhì)疑。犧牲農(nóng)民利益、耗費大量行政資源的“禁燒”不僅無法真正實現(xiàn)環(huán)境保護目標，而且會帶來新的環(huán)境問題。這暴露出我國現(xiàn)行的環(huán)境治理體系和能力的嚴重不適應(yīng)，秸稈利用政出多門、簡單行政命令、管理碎片化，缺乏應(yīng)對環(huán)境問題的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性考量，新《環(huán)保法》建立的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制形同虛設(shè)。這對環(huán)境法治建設(shè)如何真正理順體制，在強調(diào)相關(guān)部門各負其責的同時，更加注重部門聯(lián)動、協(xié)同管理、整合執(zhí)法，建立現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系提出了新挑戰(zhàn)。

各種形式的立案難、審理難、判決難、執(zhí)行難依然存在，在推進環(huán)境資源審判專門化過程中，有的法院畏難、拖延甚至抵制專門審判機構(gòu)建設(shè)，有的法院不按立案登記制的要求及時受理環(huán)境資源案件，有的法院受制于各方面的干擾不敢依法保護環(huán)境權(quán)益。由于環(huán)境資源案件的特殊性、重要性，環(huán)境資源審判的規(guī)則、隊伍、體制機制建設(shè)也都還需要進一步推進，裁判尺度不統(tǒng)一、法律適用問題多、公益訴訟審理難度大等，既有新《環(huán)保法》提供的司法依據(jù)不足問題，也有司法理念亟待更新、司法能力與素質(zhì)急需提升的問題。這對于在生態(tài)文明建設(shè)中如何更加充分地發(fā)揮司法功能，建立維護環(huán)境公平、環(huán)境正義的環(huán)境法治秩序，切實保障公民環(huán)境權(quán)益提出了新任務(wù)。

全國700多個有訴訟資格的環(huán)保組織中僅有9個提起環(huán)境公益訴訟，而且多起公益訴訟未被立案，反映出我國公眾參與環(huán)境治理是“短板”。

這里既有公益組織自身的能力、實力不足問題，也有國家對于環(huán)境保護公益組織的發(fā)展鼓勵不夠、司法機關(guān)對于公益組織提起訴訟態(tài)度不明、社會對于公益組織開展活動認同不高的問題。這對于在實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，如何正確認識并發(fā)揮社會組織的作用，切實保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，采取積極措施鼓勵、引導(dǎo)環(huán)境保護公益組織依法有序參與提出了新要求。

作者為中國環(huán)境資源法研究會副會長，武漢大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所兼職教授、博士生導(dǎo)師