農(nóng)墾變局

12月1日下午16時(shí)左右，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局綜合處處長路亞洲拿到剛剛審議通過的最終版《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（下稱《意見》），興奮之情溢于言表。他將文件拿到農(nóng)墾局局長王守聰?shù)霓k公室中，局長也不禁感嘆，“激動(dòng)得要掉下眼淚”。

農(nóng)墾局中一片歡欣不無道理，《意見》早在一年前就已由農(nóng)墾局牽頭醞釀，經(jīng)歷大小各種研討修改，產(chǎn)出過程十分艱辛。

當(dāng)晚，長達(dá)7000余字的《意見》全文正式發(fā)布，指出農(nóng)墾改革當(dāng)以推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化改革為主線，堅(jiān)持社企分開。這為農(nóng)墾改革指明了方向，系此輪改革的指導(dǎo)總綱。

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺存，農(nóng)墾體制發(fā)展至今，毀譽(yù)參半。農(nóng)墾系統(tǒng)雖于重大歷史時(shí)期在保障國家商品糧供應(yīng)、屯墾戍邊等方面起到重要作用，但囿于體制的陳舊，問題凸顯。

《意見》中就寫明，農(nóng)墾還存在管理體制尚未完全理順、經(jīng)營機(jī)制不活、社會(huì)負(fù)擔(dān)重、政策支持體系不健全、部分國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營困難等問題。

細(xì)化來看，由于長期“政企社”合一，農(nóng)墾系統(tǒng)相對(duì)封閉、權(quán)力集中，亦被稱為“獨(dú)立王國”——權(quán)力難受制約、貧富兩極分化嚴(yán)重、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象由此滋生。

這些問題長期存在，從廟堂到坊間，均早已意識(shí)到問題懸久不決的后果。發(fā)展進(jìn)程中，雖有各種方案試水，實(shí)則舉步維艱。究其原因，在于沿襲數(shù)十年的體制早已積重難返，非全盤改革而難以攻堅(jiān)。

這也是此輪改革為何吸睛的緣由之一，農(nóng)墾制度數(shù)十年的發(fā)展中，甚少如今日一般由中央層面出臺(tái)改革專門文件，受重視程度可見一斑。借此，農(nóng)墾改革迎來最佳契機(jī)，改革能否破壁，能否將企業(yè)從“獨(dú)立王國”中剝離而出，能否發(fā)揮農(nóng)墾“國家隊(duì)”的未來潛力，諸般路徑值得期待。

農(nóng)墾淵源

中國現(xiàn)今的農(nóng)墾制度可追溯至新中國成立前。1939年，在毛澤東“自己動(dòng)手、豐衣足食”的號(hào)召下，陜甘寧邊區(qū)開展軍民大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，延安創(chuàng)辦了抗日民主根據(jù)地第一個(gè)農(nóng)場——光華農(nóng)場。

1947年，東北各省創(chuàng)建了一批國營農(nóng)場。1948年，中共華北政府農(nóng)業(yè)部在河北省冀縣、衡水、永年交界的千頃洼建立了解放區(qū)第一個(gè)機(jī)械化國營農(nóng)場——冀衡農(nóng)場。1949年，一批以安置榮譽(yù)軍人為主的榮軍農(nóng)場和組織國民黨“解放軍官”生產(chǎn)勞動(dòng)的解放團(tuán)農(nóng)場被建立。

新中國成立后，以成建制的解放軍轉(zhuǎn)業(yè)官兵為骨干，吸收大批知識(shí)分子、支邊青年組成農(nóng)墾大軍，奔赴邊疆和內(nèi)地荒原，開始大規(guī)模墾荒造田、興辦國有農(nóng)場。

1951年，國家決定大規(guī)模培植橡膠樹，在華南地區(qū)開荒建設(shè)橡膠農(nóng)場。1956年，中共中央、國務(wù)院決定成立農(nóng)墾部，統(tǒng)一管理全國軍墾農(nóng)場和地方經(jīng)營的國營農(nóng)場。

至1966年，全國共建立1940個(gè)農(nóng)場，有職工284萬人，耕地4784萬畝，天然橡膠林250萬畝，年產(chǎn)糧食81億斤。

勢頭正旺的農(nóng)墾制度在“文革”期間遭遇挫折，農(nóng)墾部及省級(jí)農(nóng)墾管理機(jī)構(gòu)被撤銷，大批國營農(nóng)場被下放，原有的管理制度被破壞，農(nóng)墾系統(tǒng)連年虧損，十年間共虧損32億元。

十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)墾系統(tǒng)進(jìn)行一系列重大改革。改革開放初期，中央確定農(nóng)墾企業(yè)的基本任務(wù)是建設(shè)“三個(gè)基地、一個(gè)中心”，即農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)基地，外貿(mào)出口基地，城市、工礦區(qū)副食品基地，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣和產(chǎn)品加工、運(yùn)銷的服務(wù)中心。同時(shí)，繼續(xù)承擔(dān)“屯墾戍邊”、“幫助兄弟民族繁榮經(jīng)濟(jì)文化”的任務(wù)。

1978年，國務(wù)院決定在農(nóng)墾系統(tǒng)國營農(nóng)場試辦農(nóng)工商聯(lián)合企業(yè)，實(shí)行農(nóng)工商綜合經(jīng)營，突破農(nóng)場長期單一經(jīng)營農(nóng)業(yè)的格局。

這一階段，為解決企業(yè)中黨政不分、以黨代政的問題，1984年，農(nóng)墾企業(yè)實(shí)行場（廠）長、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，對(duì)選任、聘請或任命的場（廠）長、經(jīng)理實(shí)行目標(biāo)任期制和任期終結(jié)審計(jì)制。

1983年起，農(nóng)墾系統(tǒng)興辦職工家庭農(nóng)場，建立大農(nóng)場套小農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制，解決職工吃企業(yè)“大鍋飯”的問題。這期間，農(nóng)墾系統(tǒng)也開始與市場經(jīng)濟(jì)接軌。

1988年，全國農(nóng)墾又借鑒城市改革經(jīng)驗(yàn)，全面推行多種形式的企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，將企業(yè)應(yīng)有的自主權(quán)全部放給企業(yè)，充實(shí)經(jīng)營者的承包內(nèi)容，并把企業(yè)經(jīng)營者和職工的收入與企業(yè)經(jīng)營成果掛鉤，初步實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

20世紀(jì)末，農(nóng)墾系統(tǒng)為適應(yīng)市場需求變化，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了又一次的重大調(diào)整，所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和組織管理結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生變化。

各墾區(qū)大力興辦職工家庭農(nóng)場，通過職工家庭的承包經(jīng)營和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的租賃經(jīng)營、股份合作經(jīng)營和股份制經(jīng)營，國有農(nóng)場的土地使用權(quán)也發(fā)生變化——從完全是國有國營變?yōu)閲宜小⒙毠ぜ彝セ蚱渌菄薪?jīng)營組織經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了國有土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

數(shù)十年來，農(nóng)墾系統(tǒng)一直在自我調(diào)節(jié)，但并未從根本上觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的舊有組織管理格局，甚至被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后堡壘”。這種格局影響深遠(yuǎn)，形成農(nóng)墾今天的局面。

舊有體制之弊

目前，全國31個(gè)省區(qū)市共有35個(gè)墾區(qū)（其中廣州市、南京市、新疆農(nóng)業(yè)廳、新疆畜牧廳等4個(gè)系統(tǒng)所屬農(nóng)牧場在省區(qū)內(nèi)單列管理），有1780個(gè)國有農(nóng)場，包含1413萬人口，其中職工319萬，退休人員230.7萬。

中國農(nóng)墾土地總面積約37.1萬平方公里，約占國土陸地面積的3.9%——其中耕地9316萬畝，占全國耕地總面積的4.6%;林地5955萬畝，占全國林地總面積的1.6%（其中橡膠林面積達(dá)662萬畝，占全國橡膠林總面積的38.5%）;草地約2.3萬畝，占全國草地面積的5.3%。

從上述數(shù)字可以看出，發(fā)展至今，農(nóng)墾系統(tǒng)已是體量龐大的巨型機(jī)構(gòu)。

數(shù)十年來，農(nóng)墾系統(tǒng)集合諸多農(nóng)業(yè)資源，其人均擁有的耕地面積，大大超過全國農(nóng)村平均水平，且農(nóng)墾擁有已經(jīng)開發(fā)成熟的諸多產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，如糧豆、棉花、橡膠、奶業(yè)、種業(yè)、糖業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)已成農(nóng)墾品牌。

除此之外，農(nóng)墾農(nóng)業(yè)以職工家屬承包經(jīng)營為主，平均每個(gè)家庭經(jīng)營土地2公頃，有的上千公頃，明顯大于農(nóng)村農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，這為降低單位產(chǎn)品成本、提高農(nóng)業(yè)市場競爭力創(chuàng)造了有利條件。

在規(guī)模化、農(nóng)業(yè)科技以及組織效率上，相比較農(nóng)村農(nóng)業(yè)以及其他農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)墾都帶有天然優(yōu)勢。

2014年，農(nóng)墾實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值6420億元，人均4.6萬元。農(nóng)墾國有及國有控股企業(yè)5400多家，國有資產(chǎn)（不含土地等資源性資產(chǎn)）10392億元，實(shí)現(xiàn)利潤總額199.8億元。農(nóng)墾人均純收入約1.3萬元，職工平均工資2.8萬元。

然而，對(duì)于農(nóng)墾如此龐大體量的機(jī)構(gòu)而言，這些數(shù)字尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在專家看來，農(nóng)墾潛力優(yōu)勢尚未完全發(fā)揮。

農(nóng)墾制度曾經(jīng)的優(yōu)勢在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的沖擊下，逐漸淪為劣勢。

據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局與北京大學(xué)管理科學(xué)研究中心聯(lián)合成立的農(nóng)墾課題組研究發(fā)現(xiàn)，目前墾區(qū)土地經(jīng)營管理方面依然存在不少問題。

比如，曾是農(nóng)墾優(yōu)勢的傳統(tǒng)家庭承包在一定程度上阻礙了墾區(qū)管理體制和經(jīng)營模式的優(yōu)化改革?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；C(jī)械化、集約化為主要特點(diǎn)，首先要求土地必須連片集中，但是實(shí)行家庭農(nóng)場承包責(zé)任制以后，由于承包土地相對(duì)固定，而且面積不大，有的還比較分散，不利于機(jī)械作業(yè)。

另一方面，傳統(tǒng)的家庭承包在政策規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)制定上都有一定的局限性。例如，當(dāng)年參照農(nóng)村土地承包方式，農(nóng)場與職工簽訂承包合同期限一簽就是30年，到目前有的農(nóng)場還有十幾年才到期。承包合同受法律保護(hù)，農(nóng)場對(duì)這些承包土地，無論是在產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)營管理體制改革，還是經(jīng)營管理方式，都難以采取突破性的措施。這甚至成為農(nóng)場無法施展拳腳的桎梏。

矛盾由此而來——農(nóng)工依據(jù)合同上交的費(fèi)用固定，但農(nóng)場開支卻逐年提高，這為依靠土地承包費(fèi)為主要收入的農(nóng)場埋下隱患。

農(nóng)場實(shí)行三費(fèi)自理、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，其管理方式本質(zhì)上還是承包經(jīng)營，由農(nóng)工定額上繳農(nóng)場土地承包費(fèi)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

有的農(nóng)場由于管理、服務(wù)到位，市場好，農(nóng)工生產(chǎn)經(jīng)營好，農(nóng)工收入逐年得到提高，但農(nóng)工上交土地承包費(fèi)積極性不高，特別是稅費(fèi)改革后，除職工自身受益的社保費(fèi)外，土地承包費(fèi)不能上漲，導(dǎo)致農(nóng)場收入無法提高，致使部分主要依靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)場難以應(yīng)對(duì)各種費(fèi)用上漲的壓力。

黑龍江墾區(qū)爆發(fā)的90余名農(nóng)工集體訴訟事件便是為此，農(nóng)工不滿意農(nóng)場單方面提高土地承包費(fèi)，集體上訪、訴訟，引起社會(huì)關(guān)注。

政企不分是主因

土地承包費(fèi)帶來的矛盾，在王守聰看來，還有更深層次的歷史原因。

早年，農(nóng)墾土地多為開荒得來，不可避免的是，除去農(nóng)墾職工，還有一些外來人員到墾區(qū)開荒，他們有的是外來無業(yè)人員，有的是職工家屬，有的是附近農(nóng)民，身份有別于農(nóng)墾的國有企業(yè)職工，他們承包國有土地進(jìn)行墾荒，有的沒訂立合同，有的合同期限過長，有的合同約定模糊，發(fā)展至今，權(quán)責(zé)難以明晰，為管理帶來難題。

對(duì)于農(nóng)墾職工而言，也存在諸多問題。比如，農(nóng)場早年發(fā)展階段，由于難以支付職工的社會(huì)保障費(fèi)用和工資，就變通采用保障田和經(jīng)營田等模式，無償劃給職工一塊土地經(jīng)營，以收益充抵其個(gè)人應(yīng)繳的社保費(fèi)用，劃撥另一塊土地，以收益視作職工收入，被稱為經(jīng)營田。

“現(xiàn)在隨著土地承包費(fèi)的上漲，農(nóng)場的錢多了后，就可以承擔(dān)得起工資和社保費(fèi)用。之后，為了要逐步統(tǒng)一經(jīng)營土地，進(jìn)行規(guī)?；僮?，自然將保障田和經(jīng)營田集中經(jīng)營，但職工卻不愿意放手這些土地?！蓖跏芈斦f。

農(nóng)墾課題組發(fā)現(xiàn)，農(nóng)墾的國有資產(chǎn)面臨比較嚴(yán)重的流失風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)墾的國有資產(chǎn)主要體現(xiàn)為國有土地，包括國有建設(shè)用地和國有農(nóng)用地。由于歷史原因或土地確權(quán)進(jìn)展緩慢等因素，附近村民存在侵占農(nóng)墾國有農(nóng)用地的情況，國有資產(chǎn)被蠶食;在一些采取屬地化管理的農(nóng)場，地方政府在管理農(nóng)墾國有土地資源時(shí)，存在低價(jià)征收，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)進(jìn)而獲取地方收入的現(xiàn)象，致使農(nóng)墾國有土地的價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)。

“《意見》中明確了兩點(diǎn)，其一是退休職工必須交還國有土地，不能像農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一樣一直承包下去;其二，關(guān)于農(nóng)場的承包租賃與農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營有著本質(zhì)的區(qū)別，是具有勞動(dòng)關(guān)系的租賃關(guān)系，承包面積、收費(fèi)、期限必須與職工身份相適應(yīng)?！蓖跏芈斨赋觯瑢?duì)于外來人員等非職工租賃使用墾區(qū)國有土地，應(yīng)該按照合同妥善處理。

理清土地權(quán)屬，保障使用權(quán)人的權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，是《意見》關(guān)注的重要方面。

然而，農(nóng)墾問題并不僅限于土地承包層面，農(nóng)墾課題組顧問、北京大學(xué)教授厲以寧指出，農(nóng)墾的核心問題在于體制不順。

這成為農(nóng)墾諸多弊病的根源，其外在突出表現(xiàn)之一便是被廣為詬病的“政企社”合一體制。

課題組指出，農(nóng)墾企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰、權(quán)責(zé)不夠明確和內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制不夠靈活等問題，部分國有農(nóng)場政企尚未分開，除少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)層明確有公務(wù)員身份外，多數(shù)農(nóng)場干部身份定位不清晰，導(dǎo)致干部員工思想不統(tǒng)一。

“像企業(yè)還要辦社會(huì)，像政府還要納稅，像軍隊(duì)又沒有經(jīng)費(fèi)，像農(nóng)民又有工會(huì)?！狈婚g流傳的這句話形容農(nóng)墾定位混亂一針見血。

尤其是公、檢、法這些司法機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物都長期握在農(nóng)墾企業(yè)手中，造成農(nóng)墾企業(yè)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面，這一現(xiàn)象成為墾區(qū)上訪農(nóng)工反映最多的情況。

除行政職能外，農(nóng)墾還承擔(dān)大量的社會(huì)職能，比如教育、醫(yī)療、交通、電訊、水電等。

這些權(quán)力都集中于墾區(qū)負(fù)責(zé)人手中，他們看似企業(yè)負(fù)責(zé)人，實(shí)際上卻等同于地方行政大員，權(quán)力脫韁難受制約。

“對(duì)于公檢法、教育、醫(yī)療等職能的剝離，是必須要做的。”王守聰說，這些機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)轉(zhuǎn)交地方政府接手，資金應(yīng)納入財(cái)政支出體系。

“但阻力很大。”王守聰亦坦言，一方面，地方政府囿于財(cái)政緊張，不愿意接手這么多機(jī)構(gòu)和人;一方面，剝離司法機(jī)構(gòu)后勢必會(huì)影響墾區(qū)管理者手中的權(quán)力;另外，墾區(qū)中的這些機(jī)構(gòu)，尤其公、檢、法，不愿意到地方去，因?yàn)楦＠龆急绒r(nóng)墾差很多?！爱?dāng)然，這種情況僅限于經(jīng)濟(jì)效益比較好的大墾區(qū)，其他經(jīng)營不好的小墾區(qū)，這些機(jī)構(gòu)的人巴不得趕快剝離到地方去?！蓖跏芈斦f。

據(jù)王守聰介紹，雖然阻力重重，但目前，除新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、黑龍江墾區(qū)外，全國墾區(qū)的公、檢、法司法機(jī)構(gòu)基本上已剝離，教育系統(tǒng)則大部分已被剝離。

農(nóng)墾課題組指出，國有農(nóng)場的社會(huì)和企業(yè)關(guān)系尚未理順，雖然多數(shù)國有農(nóng)場對(duì)所承擔(dān)的治安、醫(yī)院、學(xué)校等社會(huì)職能進(jìn)行了剝離，但一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)仍由國有農(nóng)場承擔(dān);同時(shí)，受體制和實(shí)施方式等因素限制，政府相應(yīng)的支持政策又不能及時(shí)、平等地惠及到國有農(nóng)場。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，農(nóng)墾企業(yè)自辦社會(huì)機(jī)構(gòu)實(shí)際費(fèi)用支出291.1億元（不包括辦社會(huì)方面的基本建設(shè)支出），其中財(cái)政補(bǔ)助為138.7億元，農(nóng)墾企業(yè)負(fù)擔(dān)104.7億元，占比35.8%，企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重。

企業(yè)化前路

《意見》明確改革方向?yàn)閳?jiān)持社企分開，推進(jìn)國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化和社會(huì)管理屬地化。

按照《意見》規(guī)劃，將用三年左右時(shí)間，將國有農(nóng)場承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，解決其機(jī)構(gòu)編制、人員安置、所需經(jīng)費(fèi)等問題。

“改革并沒有一刀切，而是循序漸進(jìn)地推進(jìn)。這是因?yàn)?，不可能一夜之間把農(nóng)墾打造成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)企業(yè)，也不可能把所有的社會(huì)職能一下子全部甩給地方政府，這樣會(huì)使地方政府社會(huì)負(fù)擔(dān)過重?！蓖跏芈斦f。

在王守聰看來，影響改革路徑的因素至少有兩個(gè)，其一與當(dāng)?shù)氐墓补芾砗蜕鐣?huì)服務(wù)的發(fā)育程度相關(guān);其二是地方政府的承受力問題，也是改革面臨的最大問題。

以北京為例，北京農(nóng)墾于1998年進(jìn)行體制改革，將農(nóng)場原屬的37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)劃歸區(qū)縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員脫離農(nóng)墾系統(tǒng);鄉(xiāng)辦、村辦企業(yè)，以及中小學(xué)校、醫(yī)院等單位皆劃歸區(qū)縣管理。

改革后，北京農(nóng)墾共移交54.7億元資產(chǎn)和27.3億元債務(wù)，劃走土地91.2萬畝，劃走1.29萬名國有身份的職工和3169名離退休人員，劃走單位、機(jī)構(gòu)和企業(yè)1615個(gè)。

該次改革實(shí)現(xiàn)了政企分開，每年可以減少政府性、事業(yè)性、福利性的支出1500萬元。且明晰了產(chǎn)權(quán)——將過去一直存有爭議的部分資產(chǎn)和土地，在有關(guān)區(qū)縣政府的主持下，通過協(xié)議形式給予了確權(quán)，產(chǎn)權(quán)和地權(quán)得以明晰。

北京農(nóng)墾逐漸更名為“北京市農(nóng)工商聯(lián)合總公司”、“北京三元集團(tuán)有限責(zé)任公司”之后，三元集團(tuán)和華都集團(tuán)、大發(fā)公司實(shí)施重組，成立北京首都農(nóng)業(yè)集團(tuán)，如今已成為各地農(nóng)墾企業(yè)中的佼佼者。

“北京農(nóng)墾的改革之所以成功，得益于前述兩個(gè)因素，地方政府具備很強(qiáng)的接盤能力?！蓖跏芈斦f。

也正因?yàn)榇?，北京農(nóng)墾改革模式難以推廣至全國?！坝捎诟鞯匕l(fā)展、環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)等情況不同，農(nóng)墾改革應(yīng)該因地制宜，尋找適合自身的辦法?！眳栆詫幷f。

農(nóng)墾涉及富有中國特色的人地關(guān)系、農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展以及國有資產(chǎn)可持續(xù)運(yùn)營等問題。正如王守聰所言，從定位上看，農(nóng)墾不同于農(nóng)村也不同于一般的國有企業(yè)，長期以來，國家政策向農(nóng)村以及城市的國有企業(yè)傾斜，處于農(nóng)村和城市中間地帶的農(nóng)墾，卻往往受制于政策的落空和滯后，過去籠統(tǒng)的農(nóng)場屬地化、農(nóng)場變農(nóng)村、農(nóng)工變農(nóng)民的改革思路無疑會(huì)使農(nóng)墾優(yōu)勢喪失殆盡。

王守聰指出，從目前全國17個(gè)集團(tuán)化墾區(qū)的發(fā)展情況可見，只要農(nóng)場合作統(tǒng)一經(jīng)營，形成集團(tuán)的，現(xiàn)在發(fā)展都非常好。這充分說明，除了國有企業(yè)的普遍問題、困難以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)以外，農(nóng)墾企業(yè)的特殊之處是其具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國有企業(yè)性質(zhì)，而且農(nóng)場比較分散，沒有完全企業(yè)化，沒有形成集團(tuán)化優(yōu)勢。所以，今后的改革方向就是墾區(qū)集團(tuán)化和農(nóng)場企業(yè)化，兩者同時(shí)相輔相成。

這一思路也在《意見》中得以體現(xiàn)——《意見》明確墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場企業(yè)化改革為改革主線，依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)資源資產(chǎn)整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大基地、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)，全面增強(qiáng)農(nóng)墾內(nèi)生動(dòng)力、發(fā)展活力、整體實(shí)力，發(fā)揮農(nóng)墾在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的骨干引領(lǐng)作用。

按照《意見》的規(guī)劃，到2020年，要圍繞墾區(qū)打造一批具有國際競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，建成一批穩(wěn)定可靠的大型糧食、棉花、糖料、天然橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化水平要明顯提升。

在其規(guī)劃中，農(nóng)墾系統(tǒng)正在逐漸成立“中墾”系列公司，比如現(xiàn)在已經(jīng)成立的中墾乳業(yè)、中墾橡膠，以及正在成立的中墾種業(yè)，這些企業(yè)今后都將被裝入“中國農(nóng)墾”品牌下，逐步將其打造成為優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的國家品牌，并逐步集團(tuán)化，慢慢發(fā)展成中國的“大糧倉”、“大糧商”。

然而，農(nóng)墾課題組也提醒，農(nóng)墾改革尚需注意法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比集團(tuán)化和非集團(tuán)化兩個(gè)大方面，改革的思路顯然是根據(jù)墾區(qū)的實(shí)地情況權(quán)衡政府和市場力量。但在各個(gè)墾區(qū)改革進(jìn)程中，需要有強(qiáng)制性的行政措施加以引導(dǎo)，在此過程中，改革很難顧及各利益階層，因此，難免會(huì)出現(xiàn)一些遺漏。

有時(shí)，法制缺失甚至?xí)?yán)重阻礙墾區(qū)的改革進(jìn)程，尤其對(duì)于非集團(tuán)化改革導(dǎo)向的墾區(qū)而言，由于墾區(qū)力量薄弱，在協(xié)調(diào)各方面利益時(shí)就很難達(dá)成共識(shí)。比如，廣西的土地治理項(xiàng)目方面，由于南方一年四季都有農(nóng)作物生長，土地治理項(xiàng)目需要清除青苗附著物，無論從法理還是從人情上來說，對(duì)該類地區(qū)的整治都需要給予一定補(bǔ)償。然而，目前國土部、農(nóng)業(yè)部對(duì)于各地的土地治理項(xiàng)目清除青苗附著物應(yīng)給予怎樣的補(bǔ)償缺乏明確的規(guī)定，這給項(xiàng)目建設(shè)帶來了問題。

再如，不少墾區(qū)反映的一個(gè)實(shí)際性問題是墾區(qū)的土地確權(quán)管理困難。由于土地確權(quán)涉及到墾區(qū)、政府及農(nóng)村各方面的長久利益，因此，確權(quán)工作障礙重重。實(shí)際上，這些都與中國當(dāng)前法制環(huán)境不完善密切相關(guān)。

農(nóng)墾改革措施雖然落地，但阻力依然重重，尚任重道遠(yuǎn)。