中國需要什么樣的法治指數(shù)體系

2015年10月27日，在達沃斯論壇全球議程峰會的分組會上，世界正義工程（the World Justice Project，簡稱WJP）的執(zhí)行主任波特羅（Juan C. Botero）把前些時公布的國際評估報告《WJP法治指數(shù)2015》贈送給筆者。

不出所料，對中國大陸地區(qū)法治水準的打分仍然很低，與2011年的結(jié)果相比甚至還有進一步下降之勢。

根據(jù)2015年法治指數(shù)評估結(jié)果，中國大陸整體得分48，在東亞和太平洋地區(qū)15個國家中排序第13位，在全球102個國家中排序第71位。與此形成對照的是中國香港特區(qū)整體得分76，在亞洲排第6、在全球排第17;以華人為主體的新加坡整體得分81，在亞洲排第1，在全球排第9。

中國正在強調(diào)依憲執(zhí)政并全面推進依法治國方針的落實，看到法治指數(shù)評估的如此結(jié)果，的確有一種諷刺意味，甚至令人感到難堪和愧疚，也有可能會在某些群體中激起抵觸情緒。

WJP法治指數(shù)的可操作性

不得不承認，世界正義工程的法治指標體系還是比較科學(xué)合理的。盡管“法治”的概念很難定義和測量，但這個指標體系經(jīng)過研究、論證以及反復(fù)推敲，給出了一個具有可操作性的表述，即法治的四項基本原則。

（1）政府及其官員和代理者以及企業(yè)、公民個人都可以在法律體系之下問責;（2）法律是清晰的、公開的、穩(wěn)定以及公正的并被平等適用，法律保障包括人身安全和財產(chǎn)在內(nèi)的基本權(quán)利;（3）法律制定、運用以及執(zhí)行的過程是準入的、公平的以及有效率的;（4）稱職的、有道德的和獨立的代理人或者中立機構(gòu)達到充分的規(guī)模、具備足夠的資源、反映社會的需求從而能及時提供司法救濟。

世界正義工程根據(jù)這樣的工作界定提出了由九大構(gòu)成因素和47個次級因素組成的法治分析框架。

主要內(nèi)容是限制政府權(quán)力（包括立法、司法、監(jiān)察對權(quán)力的制約以及公務(wù)員紀律、民主監(jiān)督、權(quán)力依法轉(zhuǎn)移等）、廉政（包括沒有行政官員以權(quán)謀私、司法腐敗、軍警貪瀆、立法不正等現(xiàn)象）、政府公開（包括公布法律和信息、知情權(quán)、公民參與、申訴機制四個次級因素）、基本權(quán)利（包括平等對待和無歧視、有效保障公民生命和安全、法的正當程序和被告權(quán)利保障、言論和表達的自由、宗教信仰自由、隱私權(quán)、集會和結(jié)社的自由、勞動權(quán)等主要憲法性權(quán)利）、秩序與安全（包括抑制犯罪、減少民事糾紛、私人排難解憂不訴諸暴力等方面）、規(guī)制執(zhí)行（包括政府規(guī)章制度的有效實施、政府執(zhí)法沒有不良影響、行政手續(xù)不被無理延宕、正當程序原則受到行政人員尊重、非經(jīng)法定程序和充分補償不得征收）、民事司法（包括民事訴訟的便民和廉價、杜絕歧視、廉潔、不受政府干預(yù)、不無理延宕、裁決執(zhí)行力、法院外解紛方式的便捷及公正有效）、刑事司法（包括偵查的效率、刑事審判及時而有效、矯正和減少犯罪、刑事系統(tǒng)的公正和廉潔以及避免政府不當干預(yù)、正當程序和被告權(quán)利保障）、非正式司法（包括及時而有效、公正而避免不當干預(yù)、尊重和保護基本權(quán)利）。

按照上述法治的概念框架，世界正義工程再通過十個步驟來設(shè)計問卷，進行電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查或面談?wù){(diào)查并采集、分析數(shù)據(jù)。

2015年的法治指數(shù)報告對評估方法做了進一步改進，最突出的變化是擴大了政府公開的外延和內(nèi)涵，把統(tǒng)計數(shù)據(jù)公開、信息質(zhì)量、信息獲取、信息更新都納入視野之中;關(guān)于知情權(quán)的設(shè)問特別強調(diào)了獲準的時限、信息披露的充分性、手續(xù)費的合理性等因素;關(guān)于公民參與的設(shè)問涉及言論和表達的自由以及集會和結(jié)社的自由;導(dǎo)入申訴機制的范疇等等。這樣就使得打分標準變得更加清晰和確定，當然也排除了某些似是而非的評價。

相比之下，中國有的地方或者部門推出的法治（司法）指數(shù)體系的很多評估標準或者設(shè)問內(nèi)容是多義的、曖昧不清的，導(dǎo)致問卷答案和測評結(jié)果難免主觀任意性較大。

社會環(huán)境影響制度運行

冷靜地對照法治指數(shù)的評估指標和中國大陸地區(qū)的現(xiàn)狀，可以說整體得分不高乃理所當然，根本就沒有必要刻意辯解或掩飾，更不可通過提高分值的方式來營造虛假的法治面子工程。相反，我們應(yīng)該以這樣的低分為鞭策，有針對性地彌補短板，進一步加強法治國家建設(shè)。

當然，這并不意味著世界正義工程的法治指數(shù)體系已經(jīng)完美無缺，毫無可以詬病的地方。

實際上，通過國家之間的比較可以發(fā)現(xiàn)，中國有些法治指標得分過低，是有悖人們?nèi)粘Ｉ铙w驗的。這就表明，世界正義工程的測量標準的確也存在著某種程度上的主觀性或者視覺上的若干盲點。

一般而言，法治指標體系的設(shè)立很難考慮不同的社會結(jié)構(gòu)特征。然而社會環(huán)境勢必影響制度的設(shè)計和運行，又不容人們忽視。在這里，存在方法論上的困境。

中國及其他特別重視家族團結(jié)和人際關(guān)系的社會，都具有網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)特征。在網(wǎng)絡(luò)社會，各種平面互動比較活潑、比較多樣化，并在縱橫交錯的各種通道中傳遞著復(fù)雜的漣漪效應(yīng)，甚至還有可能誘發(fā)混沌現(xiàn)象，因而某個指令對行為的影響很難進行單一維度的、確定的預(yù)測。

因此，法律也就很難采取“君臨天下”的支配者姿態(tài)，而必須融化到日常生活的場景之中，在人們的互動關(guān)系中進行滲透，并逐漸影響人們的行為方式。這就會使得行政過程勢必嵌入很多政治化的契機，使得規(guī)范體系本身復(fù)合化、多元化，使得自組織機制發(fā)揮較大的作用，使得不同情境中的具體秩序互相交錯和競合，最后自然而然會演化出一個綜合治理、辯證協(xié)調(diào)的模式。

由于網(wǎng)絡(luò)社會存在很多結(jié)構(gòu)上的空洞，需要借助權(quán)力來搭橋、整合，所以法律對權(quán)力的限制就變得比較困難。

網(wǎng)絡(luò)社會很容易引起法律秩序的碎片化、特殊化，變成多層多樣的，因此是集中而強大的國家權(quán)力、而不是統(tǒng)一的規(guī)則體系成為主要的整合機制。關(guān)系網(wǎng)造成的相對性、不確定性還會使得承包責任制以及對結(jié)果責任的嚴格追究成為最基本的秩序原理。

正是在這樣的背景下，中國的制度設(shè)計和制度運作呈現(xiàn)出綜合治理的特征，法律的適用也要考慮不同層面、不同維度的各種復(fù)雜因素，主要采取協(xié)調(diào)、擺平的方式，演化為一種調(diào)解藝術(shù)或者行政管理手段。

綜合治理方式勢必傾向于功利主義，而不是個人權(quán)利的保障。因此，嚴格適用規(guī)則的要求不得不放緩，“適當均衡原則”成為法律秩序的基調(diào)。法律實效也主要靠追蹤性監(jiān)控的方式來保障。這種狀況設(shè)定使得透明化往往被理解為監(jiān)控的可追蹤性，民主參與也往往被理解為決策者對民意的觀察、提前反應(yīng)以及臨機應(yīng)變的調(diào)整。

中國的法治指標體系

因為世界正義工程的法治指數(shù)沒有、也不可能考慮到上述特殊的社會結(jié)構(gòu)對法律運作機制的重要影響，所以測量出來的某些數(shù)值難免顯得有些失真，與人們的感性認識不太一致。

由此可見，我們在解讀這些調(diào)查資料時有必要把這些相關(guān)因素都考慮進去進行權(quán)衡，或者適當修改法治的概念框架和設(shè)問內(nèi)容。

即使純粹從技術(shù)的角度來看，世界正義工程的法治指數(shù)體系也并非無懈可擊。

例如僅就個人權(quán)利的司法保障而言，行政訴訟的原告申訴率和撤訴率、民事侵權(quán)訴訟的懲罰性賠償和行政罰款之間的比例之類的客觀數(shù)據(jù)對法治水準的評價是很重要的，應(yīng)該適當納入問卷調(diào)查之中。

在這個意義上，對法治指標體系進行適當?shù)暮侠砘倪M，以使評估結(jié)果更準確地反映法律秩序的實際情況并能有效促進改革，具有一定的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實可行性。

在中國，各種計劃指標和詳細的績效考核指標已經(jīng)存在幾十年，成為具有特色的治理手段;有些指標體系在不斷改變實務(wù)狀況，也在相當程度上扭曲了人們的行為方式——例如刑事案件破案率、公訴案件起訴準確率、上訴改判率、調(diào)解結(jié)案率等使得司法過程中的制衡機制在不經(jīng)意間蛻變成了互相庇護、推卸責任的誘因。

一般而言，中國既有的法治指標分別發(fā)揮著設(shè)定管理的目標值、落實承包責任的抓手、對績效進行考核和監(jiān)測的工具性框架、對職能部門及其人員獎懲的具體依據(jù)等功能。

在法治指數(shù)體系方面，比較著名的有浙江省的余杭法治指數(shù)和司法透明指數(shù)（由錢弘道、齊奇、王朝霞等提出）以及2015年推出的司法文明指數(shù)（由張保生、張中、吳洪淇等提出）。

特別值得關(guān)注的是，司法文明指數(shù)體系有意識地借鑒了世界正義項目法治指標的概念框架和評估方法，由10個維度（一級指標）、50個命題（二級指標）、97個賦值問卷題目以及190個變量組成。

仔細斟酌已經(jīng)存在的各種中國法治（司法）指數(shù)體系的概念框架和調(diào)查方法，可以發(fā)現(xiàn)，在問題的清晰性、客觀性以及關(guān)系合理性等方面還有不少有待改進之處。

也許我們需要在深入分析和整合的基礎(chǔ)上加強與世界正義項目的交流與合作，一方面可以改進法治中國的目標管理和地方政府法治的績效考核指標，另一方面也使中國的實際情況能更全面準確地反映到法治的國際評價之中。

至少，需要學(xué)者、法律實務(wù)部門以及整個社會更加認真地對待法治指數(shù)，加強跨學(xué)科的研究和對話，并且努力克服一知半解、華而不實、急功近利等流弊。

作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長