戶籍改革賬該怎么算

說到2014年開始的新一輪戶籍改革，幾乎都會提到“人往哪去，錢從哪來，地怎么管”這三個問題。

國務(wù)院文件出臺前各方討論，文件出臺后各地實踐，不同層次、不同部門、不同區(qū)域的不同人，各有各的盤算，各有各的合計。

兩三年來，筆者參與其中，提出“不能把戶籍改革算成經(jīng)濟賬”等觀點。隨著社會實踐的深入，學(xué)術(shù)探討包括實務(wù)籌謀都似乎應(yīng)當(dāng)有所擴展，應(yīng)當(dāng)做更全面、深入的探討，例如從中國戶籍史的角度來看看，戶籍改革這本賬，究竟應(yīng)該怎么算。

乘法：戶籍捆綁諸多附著權(quán)益

世人對戶籍制度的最大誤解，并不針對戶口登記、統(tǒng)計、檔案管理等純粹戶籍業(yè)務(wù)，而主要針對戶口遷移審批。因此，境內(nèi)外各界要求戶籍制度改革的呼聲，主要來自于戶口遷移領(lǐng)域，而非住戶人口基本信息資料形成的過程。

30年的教學(xué)科研中，筆者把中國戶口遷移行政審批制度概括為：四層理論依據(jù)，四級調(diào)控格局，四類遷移形式，四類調(diào)控方式。

——四層理論依據(jù)。一是物質(zhì)與人口兩個生產(chǎn)必須相適應(yīng)的理論，該理論在越來越多方面、越來越廣領(lǐng)域，得到越來越多的證實;二是中國人口空間分布均衡理論，從胡煥庸先生1936年發(fā)現(xiàn)“漠河—騰沖”分界線以來，中國人口東南多、西北少的局面亟待改變就占據(jù)主導(dǎo)地位;三是“集中人財物力辦大事”的社會主義政治優(yōu)勢理論，它要求政府全面統(tǒng)籌人財物力資源，當(dāng)然也就統(tǒng)籌住戶人口的流動遷徙;四是國家、集體、個人利益相協(xié)調(diào)的理論，實踐中被解讀為“先國家、后集體、最后個人”的遷徙需求滿足順序，與首先滿足公民婚姻家庭遷徙的國際順序大相徑庭。

——四級調(diào)控格局。原有的戶口遷移審批制度，核心是擬遷入地的城鎮(zhèn)規(guī)模與人口容納能力，京津滬等特大城市人口規(guī)模大、密度高，因而對擬遷入者實施“嚴(yán)格控制”;各省、自治區(qū)政府所在的大城市和其他一些市區(qū)戶籍人口一二十萬、二三十萬的中小城市，對擬遷入人口實施“適當(dāng)控制”;人口規(guī)模不大的小城鎮(zhèn)和廣大鄉(xiāng)村，對擬遷入人口實施“不予控制”政策;對從特大城市遷往大中城市、大中城市遷往中小城市、中小城市遷往普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政策不僅不予控制，而且采取多方面政策“鼓勵流動”。

——四類遷移形式。一是計劃保障遷移，指國家中長期規(guī)劃、年度國民經(jīng)濟計劃等所需要的遷移，主要是大型工程移民安置、人力調(diào)度遷移，軍人服役、退伍遷移，大中院校學(xué)生入學(xué)、畢業(yè)遷移等;二是工作調(diào)動遷移;三是親屬投靠遷移，主要指城鎮(zhèn)干部職工夫妻相互投靠、未成年子女投靠父母、老年父母投靠子女等三類，生活不能自理的近親屬一般也可以納入親屬投靠范疇。在政策條文和指標(biāo)控制下的逐人申請、審批的復(fù)雜過程，是公眾批評意見的主要發(fā)源地;四是安置處置遷移，主要是因受到各類行政處罰、刑事處罰而需要安置、處置者的戶口遷移，例如罪犯依法服刑和刑滿釋放，干部、職工、學(xué)生辭職、退學(xué)、開除等，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，基本是回原戶口地、到直系親屬現(xiàn)戶口地、到愿意接納者戶口地等三類情況。

——四種調(diào)控方式。一是國家計劃調(diào)控，國家中長期規(guī)劃和季度計劃都下達各級各類城市的人口、戶口規(guī)?？刂浦笜?biāo)，并全面細分融入各領(lǐng)域管理過程，嚴(yán)格督促達成目標(biāo);二是單位指標(biāo)調(diào)控，政府向各行業(yè)、各單位下達附屬有相應(yīng)戶籍指標(biāo)的勞動人事指標(biāo)，各單位、各層級必須嚴(yán)格遵循、不得突破;三是關(guān)鍵證件調(diào)控，入學(xué)通知書、畢業(yè)證、退伍證、釋放證明等，要么證明有國家指標(biāo)，要么證明符合國家政策，這些都沒有就只能申領(lǐng)逐個嚴(yán)格審批的《準(zhǔn)予遷入證明》;四是全程責(zé)任調(diào)控，從理論上說，任何一個需要審批的遷移，都不應(yīng)當(dāng)是一個層級、一個人就能完成的，特大城市甚至實行相當(dāng)繁復(fù)的四級申報審批制度，所有各環(huán)節(jié)的經(jīng)手人，都應(yīng)當(dāng)被及時記載，都必須負相應(yīng)責(zé)任。

這樣的戶口遷移行政審批制度，不是某一時期某幾個人拍腦袋想出來的，是特定歷史時期特定社會管理的特殊產(chǎn)物。

從1953年到1958年，在農(nóng)民不斷涌入城鎮(zhèn)又被城鎮(zhèn)不斷勸阻回鄉(xiāng)的多年糾結(jié)中，戶口遷移行政審批制度終于形成。

一方面，在當(dāng)時的特定社會環(huán)境中，戶口遷移審批制度是穩(wěn)定秩序、保障生活、促進生產(chǎn)和提升國力都不可或缺的重要制度;另一方面，經(jīng)過一段時期的特殊管控之后，公眾生活、單位生產(chǎn)、社會服務(wù)、政府行政和國家司法都步入正軌，應(yīng)當(dāng)在短缺經(jīng)濟有所緩解的情況下逐步調(diào)整管控范圍、力度。可惜的是，這一制度不僅沒有隨時間推移而逐步緩和，反倒因為相應(yīng)捆綁就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)享受而日益嚴(yán)格，戶口本價值虛高、一本難求，形成了“獲得戶籍就獲得本市的一切，沒有本市戶籍也就沒有本市的一切”的畸形格局。

這是原有戶籍管理的“乘法”，用“戶口本”這個“乘號”，把城市各種資源分配、權(quán)益享有疊加在一起，不斷增大人口吸附力而使城市不得不深溝高墻、只進不出，雖經(jīng)30多年的不斷改革也難根本消減人口涌入壓力。

減法：戶籍改革逐步減負

中國的戶籍改革與國家的改革開放同時展開、同步前行，從1979年開始，幾乎每三四年就有一項戶籍制度（其實主要是戶口遷移制度）改革，但為什么有人卻總覺得戶籍領(lǐng)域一直沒有改革呢？

以前的改革是現(xiàn)在與今后改革的基礎(chǔ)，因此，說某個改革破冰、某次改革起航、某地改革突破什么的，都既不客觀也不科學(xué)。

從1979年到2009年的30年里，中國戶籍改革總體上使用的是減法，在不造成社會動蕩和管理混亂的前提下，從多方面、多層次進行了長期持續(xù)的穩(wěn)步改革：

——從賦予企業(yè)自主權(quán)、健全現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)制度入手，消減政府直接調(diào)控遷移配置人力的任務(wù)。1979年到1984的五年間，國家先后出臺了民航、鐵路、交通等十幾個部委所屬企業(yè)有權(quán)跨地區(qū)調(diào)動中層以上技術(shù)人才、管理骨干的戶籍制度改革，為全面展開的四化建設(shè)注入滾滾活力。這一思路，1985年以后移植到以深圳為代表的特區(qū)建設(shè)上，在全面打破人才的單位所有制、部門所有制、地區(qū)所有制的同時，推動了特區(qū)乃至整個國家各方面、多梯次的開放與改革。1985年，國家實施新的城鎮(zhèn)暫住人口管理制度，廢除暫住上限，使未遷入戶口者可以在本市無限期暫住而成為事實上的常住人口，20年之后，連北上廣等特大城市都有了總?cè)丝谌种簧踔粮弑壤姆菓艏Ｗ∪丝?，成為本輪戶籍改革“三個一千萬”中受益面最大的人口群體。1986年，國家實施全面的勞動就業(yè)制度改革，把鐘點工、季節(jié)工、輪換工等多種合同用工方式納入正式就業(yè)范疇。2003年，國家正式全面廢除了“外來務(wù)工許可證”以及相關(guān)的就業(yè)歧視，外來人口“進得來、留得下”乃至轉(zhuǎn)換為戶籍市民逐漸成為可能;

——從民事權(quán)益回歸入手，穩(wěn)步消減投親遷移方面的巨大壓力。1980年，國家出臺了關(guān)于積極解決夫妻兩地長期分居問題的戶籍改革政策，通過行業(yè)內(nèi)調(diào)劑、地區(qū)間交換等多種方式，在10年時間里消化了前30年累積的數(shù)百萬對夫妻因為戶籍分屬兩地而長期事實分居的巨大社會難題。1992年從一些地方開始，隨后推展到全國大多數(shù)地區(qū)的“藍印戶口”改革，在無法賦予進城農(nóng)民本市戶籍的既有制度框架內(nèi)，用本地政府認(rèn)可并保障實現(xiàn)類似于本地非農(nóng)戶籍的社會待遇的方式，一定程度解決了部分非戶籍常住人口的諸多生產(chǎn)、生活與管理難題。1998年7月，國務(wù)院再次發(fā)力，出臺四項改革措施，允許新生嬰兒隨父或者隨母登記戶籍（以前只讓隨母登記），加快夫妻投靠進程，減少父母子女間投靠排隊時間等四項改革舉措，明確地把婚姻家庭遷移需求放在首位，在少數(shù)幾個特大城市之外廣大城鎮(zhèn)實現(xiàn)了婚姻家庭遷移的基本自主化。

——從解決“三農(nóng)”問題入手，全面消減綿延數(shù)千年的戶籍、職業(yè)阻隔。1984年10月，因長江三角洲地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，國家出臺了支持農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶的政策，短短兩個多月時間里，進入集鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)民就達400萬人。從1997年的數(shù)百個城鎮(zhèn)到2001年全面推開，國家出臺了全面改革小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革措施，使全國2萬多個縣城關(guān)鎮(zhèn)及以下建制鎮(zhèn)基本實現(xiàn)了戶籍遷移的自主自由。2007年開始的“城鄉(xiāng)一體化綜合改革”，讓成都、重慶等十來個經(jīng)過國家正式批準(zhǔn)建設(shè)的綜合實驗改革區(qū)全面開始了以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、互通互補、共同發(fā)展的探索。

九折臂終成良醫(yī)，如此反復(fù)多次之后，可以發(fā)現(xiàn)中國戶籍改革前30年的一些問題：總是因應(yīng)時事，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，更缺乏理性推導(dǎo);總是局部舉措，缺乏全盤籌劃，更缺乏全局協(xié)調(diào);總是部門行為，受益范圍狹小，社會美譽度不高;總是內(nèi)部政策，公開與固化不夠，不能形成法律法規(guī)體系。

加法：新一輪戶改逐步增加權(quán)益

在國務(wù)院文件中，四層次、五段落的“改革戶口遷移政策”部分，無疑是本次改革的重點，也是公眾關(guān)注和學(xué)界討論的重點。更具體一些說，從媒體所反映的公眾關(guān)注與學(xué)界參與，并不是均衡分布于整個段落的全部，而是重點集中在本文前面所引用的“人往哪去，錢從哪來，地怎么管”三個問題上。筆者理解，要全面執(zhí)行好國務(wù)院文件、科學(xué)推動本輪戶籍改革，應(yīng)當(dāng)做好如下各方面的加法。

——難慢易快、分層次放開城市遷入限制的加法。一方面，有管理方色彩、背景的人探討“人往哪去”時，往往只注意北上廣等特大城市的“嚴(yán)格控制”，一些人甚至把“從嚴(yán)控制”從主城區(qū)擴展到整個行政轄區(qū)，根本不再提本地區(qū)其他區(qū)域中小城鎮(zhèn)的穩(wěn)步放開，如此誤解中央深化改革的戰(zhàn)略意圖，會讓改革戰(zhàn)略的整體效益難以展現(xiàn);另一方面，不同規(guī)模城市的人口涌入、遷入壓力不同，這是歷史形成的既定現(xiàn)實，主要來自民間因而有意無意漠視甚至忽視這一嚴(yán)峻現(xiàn)實的改革思路，必然是欲速則不達，最終結(jié)果會適得其反。

——由消化存量到擴展增量梯次推進城市化的加法。去年以來，各地積極貫徹國務(wù)院改革部署，各自根據(jù)本地實際出主意、想辦法，一時間風(fēng)生水起，相當(dāng)熱鬧。但在不少地方，政府對已經(jīng)進城尚未落戶的存量人口的戶籍化、基本公共服務(wù)均等化（也就是“完成市民化一個億”）不積極，倒是特別積極地想把目前仍在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民盡快弄進城來（也就是“中西部地區(qū)新增城鎮(zhèn)化人口一個億”）。走過地方越多，聽到消息越多，筆者越擔(dān)心，這些官員還沒有看到或者根本忽視在他們城市中的那些人的諸多合法生存難題，眼光卻一直沒有離開城邊農(nóng)民的土地。本輪改革，首先必須解決前30年改革所累積的民生難題與社會問題，為全面建成小康社會創(chuàng)造一個民心順、人心齊的社會環(huán)境;其次，才是通過科學(xué)加速城市化推動中國新一輪騰飛，如果置外出務(wù)工經(jīng)商辦服務(wù)業(yè)的兩三億人的諸多關(guān)切于不顧，置上億人口在城市奉獻卻未必能在城市體面生存、公平發(fā)展的社會問題于不顧，任何所謂的改革，其實都是添亂，甚至是在破壞深改大局。

——由低到高隨時間推移不斷提升公共服務(wù)均等化的加法。有權(quán)威的經(jīng)濟學(xué)研究機構(gòu)提出，要完成從一個農(nóng)民到一個市民的城市化轉(zhuǎn)變需要8萬元的社會投入，更有人提出，要完成克強總理提出的“1億非戶籍人口市民化”的任務(wù)，需要18萬億元的巨額投入。

這些結(jié)論不知是如何得出。什么樣的農(nóng)民、在什么地方、用多長時間、完成市民化，換算成貨幣值具體是多少？是否考慮七八年里滾動投入的不斷產(chǎn)出？其次，得出這樣的結(jié)論是要用來做什么？告訴管理方難度很大要謹(jǐn)慎從事，還是告訴公眾來之不易大家要珍惜？第三，一個農(nóng)民完成市民化的過程，最主要的是農(nóng)民自身辛勤勞動創(chuàng)造財富的過程，這更為主要的部分，專家們是否計算進去？如何計算的？公共服務(wù)改革的基本方略是低起點、廣覆蓋、穩(wěn)步提升，弄出個天文數(shù)字的社會投入“黑洞”來，沒有益處。

——調(diào)整城市定位、完善城市功能以提升民生水平的加法?！叭齻€一億人”中，“改善一億城市戶籍人口的生存狀態(tài)”似乎很少被人談及，或許是這任務(wù)沒有寫入國務(wù)院戶籍改革文件中的緣故。

除法：使戶籍回歸本位

前30年的戶籍改革，一方面做不斷消減計劃經(jīng)濟特殊附著利益的減法，一方面做不斷提升非戶籍常住人口基本公共服務(wù)水平的加法，兩條戰(zhàn)線協(xié)調(diào)互動、穩(wěn)步推進至今，徹底剝離利益糾葛，讓戶籍回歸本位——管理住戶人口基本信息的時機，日益成熟。

正因如此，國務(wù)院文件中明確規(guī)定，戶籍改革的發(fā)展目標(biāo)是，“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度”。

要實現(xiàn)建立新型戶籍制度這一戰(zhàn)略目標(biāo)，未來三五年甚至更長時期，中國戶籍改革應(yīng)當(dāng)做好除法，尤其是從如下三個方面做好除法。

——積極推進改革，盡快破除城鄉(xiāng)戶口分理的格局。一方面，根據(jù)2001年以來廣東等十多個省市先行先試的經(jīng)驗，國務(wù)院的戶籍改革文件提出，“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能?！辈辉賲^(qū)分城鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)村居民;農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，而是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，既是改革開放的成果也是深化改革開放的需要：人們的職業(yè)轉(zhuǎn)換、居住地遷移日益頻繁，計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)區(qū)隔管理、農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)分類管理的社會需求與社會基礎(chǔ)都不復(fù)存在，原有的分離隔絕管理事實上早已名存實亡。

——抓住有利時機，穩(wěn)步破除戶籍與非戶籍的壁壘。國務(wù)院文件提出，建立居住證制度，是要“以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制”，但是，一些戶籍業(yè)務(wù)人員沒看清建立居住證制度推動基本公共服務(wù)均等化這一歷史任務(wù)，還在因各種具體問題而繼續(xù)保持居住證與戶籍區(qū)別。

重新確立“居住半年以上”這一居住證申領(lǐng)門坎，就是一例。這一前置性條件，將使居住證面臨十分尷尬的境地：一方面，必須為居住半年以內(nèi)的人口另建一套登記管理制度，從而形成了“戶籍—居住證—暫住登記”三駕馬車并行局面，除了沿用“暫住”這早被污名化概念的問題之外，極大地增加管理難度、管理成本的同時，極大地降低了管理效能;另一方面，不能申領(lǐng)居住證自然與本市公共服務(wù)基本不相關(guān)，因而肯定不會有多少人主動申請登記，數(shù)量眾多的這部分人得不到登記，住戶人口登記管理的全覆蓋就無法實現(xiàn)，依賴相關(guān)信息實施的各項公共服務(wù)與社會管理也就無法全面嚴(yán)密，動態(tài)化社會的信息化管理也就殘缺不全而大失水準(zhǔn)。

——伴隨改革進程，繼續(xù)剝除附著在戶籍上的利益糾葛。國務(wù)院文件提出，在建立新型戶籍制度統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口管理體制的同時，與戶籍相關(guān)的各個部門，必須“建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度”。也就是說，新型戶籍制度建立，戶籍登記、管理不再區(qū)分城里人還是鄉(xiāng)下人、農(nóng)民還是市民，需要繼續(xù)區(qū)別管理的領(lǐng)域，就必須建立自身的相應(yīng)制度。相關(guān)的利益糾葛，自然也就不需要附加給戶籍。為此，國務(wù)院文件還在“健全人口信息管理制度”部分里提出，“分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)”，原先附加在戶籍上的這些領(lǐng)域所需要的提供數(shù)據(jù)、出具證明等任務(wù)，也自然就無需戶籍部門從事。

——推進信息共享，不斷排除社會治理的部門阻隔。針對“動態(tài)化”的社會特征，國家提出了“信息化”的管理方略。在戶籍改革文件中，這一方略體現(xiàn)為四個層次：一是“建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查，全面、準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等情況”，切實打破流出流入各自登記、重漏差錯各地并存的現(xiàn)有困境;二是“建設(shè)和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫”，把多部門共用信息，集中到國家人口基礎(chǔ)信息庫實施統(tǒng)一管理，方便共享;三是“分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)”，部門、行業(yè)自身社會服務(wù)、行政管理所需信息，由本部門自己建立健全信息管理系統(tǒng)，因而無需推諉、堆積到戶政部門;四是“逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供支撐”。

作者為中國人民公安大學(xué)治安系教授