“發(fā)展型法治”的八大重點

中共中央提出關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議，其中有一個非常重大的理論突破，就是提出中國未來五年到十年的新發(fā)展觀。新發(fā)展觀強調(diào)完善發(fā)展理念，重點是破解發(fā)展難題，增強發(fā)展動力，厚植發(fā)展優(yōu)勢，提出堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的新理念，這是一個非常重大的理論突破，也是對于未來五年到十年的中國發(fā)展所構(gòu)筑的一個新的理論體系。

過去30多年的中國法治改革，是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的政策向市場經(jīng)濟法治轉(zhuǎn)型。根據(jù)新的發(fā)展理論，未來五年到十年，中國的市場經(jīng)濟法治也應(yīng)加速轉(zhuǎn)型為“發(fā)展型法治”。

筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟的“發(fā)展型法治”，包含八方面內(nèi)容。

一是“發(fā)展型法治”強調(diào)建設(shè)法治政府。

“十三五”規(guī)劃建議提出，在2020年法治政府基本形成，同時提出運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，建設(shè)法治經(jīng)濟和法治社會。這是新的法治發(fā)展觀。

中共十八屆三中全會《決定》專門提出要發(fā)揮兩個作用，一個是市場在資源配置中的決定性作用，一個是發(fā)揮好政府在市場當(dāng)中的作用。三中全會《決定》之后，四中全會《決定》提出建設(shè)法治國家。

這次“十三五”規(guī)劃的思想實際上是這個思路的延續(xù)，特別強調(diào)政府不要像以前那樣做全能政府，政府要扮演它應(yīng)該扮演的角色。

新的發(fā)展觀下更加強調(diào)政府依法行政、依法執(zhí)政，依照憲法和法律來治國理政，完善整個社會治理體系和國家治理體系的現(xiàn)代化?！笆濉逼陂g，要加快相應(yīng)的行政法律法規(guī)的完善與修改，重點要完善《行政訴訟法》及其司法解釋，同時把行政問責(zé)制落到實處并使其常態(tài)化。

第二，“發(fā)展型法治”強調(diào)保護產(chǎn)權(quán)就是保護發(fā)展。這次“十三五”規(guī)劃建議中關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護有多條論述，其一強調(diào)“十三五”期間的目標(biāo)是產(chǎn)權(quán)要得到有效保護，產(chǎn)權(quán)不僅要保護，而且要有效。推進產(chǎn)權(quán)保護法治化，依法保護各種所有制經(jīng)濟權(quán)益?！笆濉币?guī)劃建議特別提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新發(fā)展很大程度上就在于對知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的智慧產(chǎn)權(quán)如何保護的問題。發(fā)展型法治一定是保護智慧產(chǎn)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)的法治。

“十三五”規(guī)劃建議特別提出要依法保護企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益，這是新的提法。以前沒人注意企業(yè)家的財產(chǎn)權(quán)有什么重要性，實踐中，侵害企業(yè)家合法權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮，中國經(jīng)濟發(fā)展離不開企業(yè)家，如果不能激發(fā)企業(yè)家精神，不能保護企業(yè)家合法的財產(chǎn)權(quán)，那么中國經(jīng)濟發(fā)展的動力和后續(xù)勁頭是缺乏的。

“十三五”規(guī)劃建議里特別提出要構(gòu)建發(fā)展的新體制，加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度和人才培養(yǎng)引進使用的機制。“十三五”期間，在產(chǎn)權(quán)保護方面，下一步重點是要加快起草《民法典》的工作，并重點做好《稅收基本法》、《房產(chǎn)稅法》、《遺產(chǎn)稅法》的立法工作，修改《個人所得稅法》，使這些關(guān)系到公民及企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的立法充分博弈，反映民意。

第三，“發(fā)展型法治”強調(diào)優(yōu)化企業(yè)法治發(fā)展的環(huán)境?！笆濉币?guī)劃建議特別提出優(yōu)化企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，開展降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本行動，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，完善公平競爭，促進企業(yè)健康發(fā)展的政策和制度，激發(fā)企業(yè)家的精神，要優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，發(fā)揮消費對于增長的基礎(chǔ)作用、投資的關(guān)鍵作用和出口的促進作用。

其中優(yōu)化企業(yè)法治環(huán)境很重要的一點是限制政府對企業(yè)經(jīng)營決策的干預(yù)，減少行政審批事項。

另外，就是減少政府對價格形成的干預(yù)，全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務(wù)價格，放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)價格。

三中全會、四中全會也提出要建立保證交易履約的環(huán)境，現(xiàn)在市場的信用主要是對于合同合約的遵守?！鞍l(fā)展型法治”強調(diào)要建構(gòu)一個更加具有信用的法治環(huán)境。“十三五”期間，重點是修改《價格法》，完善《合同法》，讓市場的價格信號機制更加完善，發(fā)揮合約履行對商業(yè)交易的正向激勵功能。

第四，“發(fā)展型法治”強調(diào)構(gòu)建開放的市場法治發(fā)展體系?！笆濉币?guī)劃建議提出形成對外開放的新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，提出加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制，打破地區(qū)分割和行業(yè)壟斷的格局。提出全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，促進內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭。完善境外投資管理，健全對外投資促進政策和服務(wù)體系。有序擴大服務(wù)業(yè)對外開放，擴大銀行、保險、證券、養(yǎng)老等市場準(zhǔn)入。

一個開放的體系一定是反壟斷的經(jīng)濟體系，反經(jīng)濟性的壟斷和反行政性的壟斷。發(fā)展型法治很重要的一點，是要構(gòu)建一個更加開放的營商環(huán)境，更加統(tǒng)一的市場，更加便于自由交易的市場。“十三五”期間，重點是制定《自貿(mào)區(qū)法》，修改《外商投資法》，完善《反壟斷法》及其實施，對國企壟斷和價格壟斷要建立可訴機制。

第五，“發(fā)展型法治”強調(diào)要清掃發(fā)展過程中的市場垃圾?！笆濉币?guī)劃建議提出要更加注重運用市場機制、經(jīng)濟手段、法治辦法來化解產(chǎn)能過剩，加大政策引導(dǎo)力度，完善企業(yè)退出機制。中國經(jīng)濟經(jīng)過30多年高速增長后，近幾年經(jīng)濟增長率下滑比較快，現(xiàn)在經(jīng)濟下行壓力加大，在這一過程中，出現(xiàn)了一批“僵尸企業(yè)”，就是很多應(yīng)該退出市場的主體沒有退出市場，構(gòu)成對正常市場經(jīng)濟秩序的威脅。

對于這批企業(yè)，最近中央提出要依法、規(guī)范、有序地讓它們退出市場。三中全會、四中全會《決定》中提出要完善企業(yè)破產(chǎn)制度，“十三五”規(guī)劃建議提出要完善市場退出機制，都是要建構(gòu)一個有信用的市場經(jīng)濟，清掃發(fā)展過程中的市場垃圾?！笆濉逼陂g，重點是修改完善《企業(yè)破產(chǎn)法》，制定《個人破產(chǎn)法》，建立地方政府支持處理“僵尸企業(yè)”的機制，鼓勵法院受理破產(chǎn)案件，讓公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律發(fā)揮功效。

第六，“發(fā)展型法治”強調(diào)要構(gòu)建發(fā)展過程中的現(xiàn)代經(jīng)濟風(fēng)險，金融風(fēng)險控制的體制機制。“十三五”規(guī)劃建議中重點提出金融改革、金融開放的問題，要建立雙向的金融業(yè)的開放，要建立雙向的資本市場的開放，要健全商業(yè)性、開發(fā)性、合作性和政策性金融機構(gòu)體系。提出要加快金融體制改革，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟效率，擴大民間資本進入銀行業(yè)，要積極培育公開透明健康發(fā)展的資本市場，推進股權(quán)和債券發(fā)行交易制度改革。這是以前沒有提過的。

習(xí)近平在“十三五”規(guī)劃建議說明中特別提到原來的“一行三會”監(jiān)管制度，不適應(yīng)現(xiàn)在混業(yè)經(jīng)營格局，要改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司，尤其是負(fù)責(zé)對這些金融機構(gòu)的審慎管理。

“十三五”期間，有兩項重點工作，一方面是要推進金融改革深度開放，另外就是要防止金融風(fēng)險。

防止金融風(fēng)險，很重要的兩點，一是建構(gòu)一個現(xiàn)代金融監(jiān)管的體系，包括混業(yè)監(jiān)管體系?！笆濉逼陂g，重點是建立混業(yè)金融監(jiān)管委員會，加強和改善金融宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu)等，維護金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運行，并防范金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定。

另外一點就是要推動一些金融法的完善，同時加快修改《貸款通則》，起草《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》。包括目前正在推進的利率市場化、匯率市場化、人民幣國際化的法律問題，以及“十三五”規(guī)劃建議專門提出來讓民間資本進入銀行業(yè)，應(yīng)做相應(yīng)的法律修改。

存款保險條例實際上是為未來銀行業(yè)的市場競爭，為銀行業(yè)的開放，為利率市場化與劣質(zhì)市場主體商業(yè)銀行退出市場打下一個法治的基礎(chǔ)。發(fā)展型法治要建構(gòu)一個現(xiàn)代的經(jīng)濟風(fēng)險金融風(fēng)險防控體系。

第七，“發(fā)展型法治”強調(diào)要啃下中國發(fā)展中的硬骨頭，就是國企改革、國資改革，這是中國發(fā)展中不得不邁過的一道坎。我們30多年的改革，一直把國有企業(yè)、國有資產(chǎn)的改革作為改革的難點、重點、焦點問題，“十三五”規(guī)劃建議專門提出要深化國企改革，分類推進國企改革，完善國資管理體制，以管資本為主加強監(jiān)管，防止國資流失，健全國有資產(chǎn)合理流動的機制，推進國有資產(chǎn)布局戰(zhàn)略性的調(diào)整。

現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理體制更加強調(diào)國資委要歸位，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，不僅是國資委，還有財政部和發(fā)改委，相應(yīng)的政府部門要權(quán)力歸位，不能既當(dāng)婆婆又當(dāng)老板。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門就是一個管資本的老板，不要再當(dāng)婆婆了。鼓勵民營企業(yè)依法進入更多領(lǐng)域，引入非國有資本參與國有企業(yè)改革，更好地激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力?！笆濉逼陂g，重點工作是修改《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，落實深化國企改革指導(dǎo)意見及發(fā)展混合所有制意見的政策。

第八，“發(fā)展型法治”強調(diào)要為發(fā)展提供司法保障?！笆濉币?guī)劃建議中也有一些新提法，如要“完善對權(quán)利的司法保障，完善對權(quán)力的司法監(jiān)督”，這是對應(yīng)的關(guān)系。

前面提到的改革，包括十八屆三中全會《決定》中提出的360項改革任務(wù)和四中全會《決定》提出的180項改革任務(wù)，“十三五”規(guī)劃中涉及到的許多非常具體的任務(wù)，都要靠公正獨立的司法體系來發(fā)揮它的功能和作用。

“十三五”期間，重點是整體推進司法改革，完善法官員額制改革，全面推進以完善司法責(zé)任制為核心的司法體制改革，推動解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，切實提高司法公信力。

作者為中國政法大學(xué)研究生院院長、教授、博士生導(dǎo)師