莫讓國(guó)企變成國(guó)有私產(chǎn)

國(guó)有企業(yè)是否從管子治齊開始存在是有疑問(wèn)的，但是自漢武鹽鐵專營(yíng)之后，2000年的中國(guó)歷史上都存在著這一制度。官商合一在現(xiàn)代是一個(gè)理論上富有爭(zhēng)議的問(wèn)題，不過(guò)基于這樣的歷史傳統(tǒng)，再加上繼受蘇聯(lián)自列寧伊始的社會(huì)主義傳統(tǒng)影響，國(guó)企存在的正當(dāng)性，在中國(guó)法理上并無(wú)疑問(wèn)。

然而，經(jīng)過(guò)20多年的國(guó)有企業(yè)公司化，將國(guó)有企業(yè)從主體制度（法律表現(xiàn)是1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》）轉(zhuǎn)變成了財(cái)產(chǎn)（客體）制度（法律表現(xiàn)是2008年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》），國(guó)進(jìn)民退、圈地?fù)棋X、壟斷利潤(rùn)、排擠對(duì)手、貧富不均所引發(fā)的社會(huì)反感乃至于反對(duì)，已經(jīng)成為常見輿論，更不用說(shuō)因?yàn)樾实拖乱l(fā)的新一輪混改。

這樣的異化，可以從多種角度來(lái)解釋。單就法律層面而言，國(guó)有資產(chǎn)管理制度的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的公共屬性被忽略了，是法律上的直接原因。檢討這種公共屬性的丟失，揚(yáng)棄存在沖突的錯(cuò)誤目標(biāo)，是下一步改革的關(guān)鍵起點(diǎn)。

國(guó)資流失的制度變異

設(shè)立國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)顯然是為了公共利益，為社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品等。

盡管這些目標(biāo)是否一定要采用國(guó)家專營(yíng)的、壟斷的方式去完成，在理論上可以爭(zhēng)論。甚至，這種爭(zhēng)論在中國(guó)2000年前就有完整、充分的討論文本——《鹽鐵論》，更不用說(shuō)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)理論。

治國(guó)本就不易，凡有組織必有代理成本，姑且先忽略理論上的反對(duì)，諸如公共選擇理論（私人利益）、尋租理論、政府失敗、信息傳遞成本和扭曲等，這些反對(duì)都是從實(shí)然角度出發(fā)。從應(yīng)然的角度，國(guó)企存在的正當(dāng)性是公共的，法律表現(xiàn)是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的第一條和第七條。國(guó)有企業(yè)公司化改革的目標(biāo)是激活企業(yè)活力，用市場(chǎng)之手引導(dǎo)其競(jìng)爭(zhēng)，但為什么國(guó)有資產(chǎn)管理制度最終卻備受束縛和矛盾重重，新的制度變成更多枷鎖？除了資本投入之外，效率持續(xù)低下，借助其國(guó)有身份，不斷主張政策保護(hù)、特殊地位，乃至破壞了其在社會(huì)公眾心目中的正當(dāng)性。

從行政管理的角度而言，這一制度變異的最重要原因在于國(guó)有資產(chǎn)管理部門受制于“私”的解讀，曲解了國(guó)有資產(chǎn)管理，將“國(guó)有資產(chǎn)流失”當(dāng)成除了公共目標(biāo)之外的獨(dú)立原則，最終將公共利益和國(guó)家利益對(duì)立起來(lái)。這種轉(zhuǎn)變甚至可以具體到2003年的宇通客車案。在該案之前，國(guó)有資產(chǎn)流失更多是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十條的“國(guó)有資產(chǎn)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵害”的狹義概念，僅僅是和侵占、化公為私具體到個(gè)人等相同的含義。受到民粹主義的捕獲，國(guó)有資產(chǎn)流失的命題擴(kuò)大到了所有的市場(chǎng)交換，之后，則成了國(guó)有資產(chǎn)管理的“帝王”原則，舉凡對(duì)外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置、合同簽訂都可以因?yàn)閮r(jià)格是否符合現(xiàn)值之下的等價(jià)交換，而被扣上“國(guó)有資產(chǎn)流失”的帽子。為了防止這種容易產(chǎn)生的指責(zé)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門創(chuàng)造了層層新規(guī)，“管人、管事、管資產(chǎn)”，再次捆死了國(guó)有企業(yè)。

是的，公有財(cái)產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)被個(gè)人侵占、中飽私囊，這其實(shí)適用于所有組織。這個(gè)問(wèn)題并不難解決，按照成熟的《公司法》等法律運(yùn)作就可以了。最簡(jiǎn)單的對(duì)比就是，只需要遵守《公司法》私人企業(yè)的資產(chǎn)流失，還是除了需要遵守《公司法》還需要遵守國(guó)有資產(chǎn)管理制度的公共企業(yè)的資產(chǎn)流失？不難看出，加上一層管制，得到的效果并不能自圓其說(shuō)。

可是，加上的這一層管制，完全是緣木求魚的做法。市場(chǎng)行為必然產(chǎn)生交換、合作、轉(zhuǎn)讓，那么如何衡量流失呢？國(guó)資部門的方法不過(guò)是程序控制加上現(xiàn)值評(píng)估。

首先，現(xiàn)值如何評(píng)估呢？客觀價(jià)值的判斷無(wú)非是，要么存在著市場(chǎng)價(jià)，但是企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力恰恰意味著和市場(chǎng)價(jià)不同，公共部門的許多資源本身無(wú)法定價(jià);要么用一個(gè)方法去估值，而這個(gè)價(jià)值就意味著取決于采用何種方法。只要交換價(jià)值合理就是正當(dāng)?shù)模@樣的規(guī)則，甚至給了有私心的人對(duì)方法上下其手的可能。其次，企業(yè)的核心價(jià)值不是現(xiàn)有資產(chǎn)的價(jià)值，在大學(xué)教科書中就有這樣的知識(shí)，是持續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值（going-concern value）。如果不能考慮未來(lái)價(jià)值——而這才是企業(yè)資產(chǎn)的特性，只考慮現(xiàn)有資產(chǎn)交換中的等價(jià)，純粹是一種賣現(xiàn)貨的買櫝還珠。一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的估值，不是現(xiàn)有多少資產(chǎn)甚至盈利與否，而是其未來(lái)的價(jià)值。一個(gè)制造大飛機(jī)的企業(yè)價(jià)值，不是其投入的價(jià)值，而是其市場(chǎng)的價(jià)值。第三，混合所有、公司融合更多是采用合作方式，國(guó)有資產(chǎn)管理部門創(chuàng)造的規(guī)則的直接漏洞是，當(dāng)一個(gè)現(xiàn)有企業(yè)增資的時(shí)候，如何判斷新加入的股東應(yīng)當(dāng)以多少對(duì)價(jià)取得“公平合理”的股權(quán)？

簡(jiǎn)單地將國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)界定為“多大程度上偏離了市場(chǎng)現(xiàn)值/公平現(xiàn)值”，簡(jiǎn)單地將國(guó)有資產(chǎn)流失界定為“誰(shuí)在這筆一次性交易中占了便宜”，是明顯錯(cuò)誤的。價(jià)值管理首先取決于如何理解價(jià)值，而以股權(quán)為載體的企業(yè)價(jià)值，至少存在著三個(gè)層面，值多少（What is it worth），比如入股或退股;能帶來(lái)多少（What can it bring），比如在市場(chǎng)中出售;能拿出來(lái)多少（What can it take out），持有所獲得的分紅。而國(guó)有資產(chǎn)管理部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的法律理解和控制機(jī)制，僅僅是現(xiàn)有資產(chǎn)的現(xiàn)值，連第一個(gè)層次都談不上。說(shuō)到底，就是一種賣白菜、賣現(xiàn)貨的方法對(duì)待持續(xù)經(jīng)營(yíng)而其價(jià)值在未來(lái)的企業(yè)資產(chǎn)。這樣的企業(yè)理解，即使是按照其自己宣稱的目標(biāo)，作為一個(gè)企業(yè)資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管者，也是不及格的。

在這種不合格的對(duì)待企業(yè)資產(chǎn)和股權(quán)的態(tài)度下，國(guó)有資產(chǎn)管理部門居然形成了一整套的監(jiān)管制度，壓倒了公共目標(biāo)，不僅造成了國(guó)有企業(yè)自主權(quán)的喪失，更為重要的是，改變了國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)——整套國(guó)有資產(chǎn)管理制度，變成了在涉及到國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)候，更多考慮的是在現(xiàn)有價(jià)值的交換中不吃虧。國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的“值”，變成了狹義的“國(guó)庫(kù)”的錢，但是上繳收益之低又與國(guó)庫(kù)的公共屬性脫節(jié)。

國(guó)有公產(chǎn)和皇室財(cái)產(chǎn)

從周朝開始，中國(guó)就有了府產(chǎn)和宮產(chǎn)的劃分，即朝廷的財(cái)產(chǎn)和皇室的財(cái)產(chǎn)，并一直延續(xù)下來(lái)。歷朝歷代，官職或有損益、更名，但這樣財(cái)產(chǎn)劃分的“軟憲法”始終存在。不用追那么遠(yuǎn)，以漢為例，朝廷的財(cái)產(chǎn)由大司農(nóng)管理，皇室的財(cái)產(chǎn)由少府管理，前者的來(lái)源包括田賦、鹽鐵、力役等等，后者來(lái)自于皇帝私人所有的山林海澤（采邑）。前者，用今天的話可以稱之為國(guó)有公產(chǎn)，后者則屬于國(guó)有私產(chǎn)，兩者之間服從于不同的目標(biāo)和規(guī)則。當(dāng)然，有規(guī)則就有背離，2000年間有守法、有違法，甚至有時(shí)候用這樣的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)判皇帝的好壞。

公產(chǎn)來(lái)自于民，用之于民，服從于公共目標(biāo)。政府養(yǎng)軍隊(duì)、治黃河、修城墻、舉實(shí)業(yè)、辟學(xué)堂、賑災(zāi)免稅濟(jì)民，何談等價(jià)與否？荀子曰，“故田野縣鄙者，財(cái)之本也;垣倉(cāng)廩者，財(cái)之末也。百姓時(shí)和，事業(yè)得敘者，貨之源也;等賦府庫(kù)者，貨之流也?！惫a(chǎn)的目標(biāo)是使社會(huì)中的百姓受益。今天我們的政府公共財(cái)政支出，也是如此。為了吸引外資在稅收上減稅免稅，為了發(fā)展西部進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，為了擴(kuò)大內(nèi)需家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼廠家，為了科技創(chuàng)新，為留學(xué)回國(guó)人員提供種子基金等等，采用的方式更多更細(xì)，所有這些都是以效率、分配的社會(huì)目標(biāo)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)衡量。這是公產(chǎn)的“公”的原則。

只有皇室財(cái)產(chǎn)，作為宮產(chǎn)，當(dāng)其進(jìn)入市場(chǎng)交換之時(shí)，才需要遵循等價(jià)交換的“私”的原則。

周代就確立的這樣的治理原則，其他國(guó)家直到幾百年前才跟進(jìn)。國(guó)企的公司制被稱之為現(xiàn)代企業(yè)，事實(shí)上來(lái)源于英國(guó)。16世紀(jì)的英國(guó)公司，實(shí)際上是皇室企業(yè)（crown corporation），即基于國(guó)王的特許而取得的地位，這樣的名稱今天在一些英聯(lián)邦國(guó)家還在使用。當(dāng)然，那時(shí)候成立公司，成為市場(chǎng)上具有壟斷地位的主體，雖然是國(guó)王頒發(fā)特許的權(quán)力，但是國(guó)王的身份是“最高慈父”（parens patriae），這也意味著這些公司帶有公益的特性。即便如此，1602年從科克（Coke）法官開始，英國(guó)議會(huì)就持續(xù)不斷地和王權(quán)斗爭(zhēng)，在法律上將頒發(fā)壟斷特權(quán)執(zhí)照的權(quán)力轉(zhuǎn)移到國(guó)會(huì)，直至光榮革命之后完全確定下來(lái)，頒發(fā)特許的權(quán)力完全歸屬于國(guó)會(huì)。這樣的權(quán)力最終從特許轉(zhuǎn)變成為核準(zhǔn)，從少數(shù)人取得壟斷的權(quán)力，成為人人依法就可以取得的權(quán)利。這就是一個(gè)皇室財(cái)產(chǎn)不斷轉(zhuǎn)變成為國(guó)有公產(chǎn)的過(guò)程。在當(dāng)前英國(guó)，皇室財(cái)產(chǎn)范圍只局限于英國(guó)女王伊麗莎白二世的諸如溫莎城堡之類很小的范圍。

了解這樣的傳統(tǒng)，就能更好地理解古典文本中璀璨的文字，“貨惡其棄于地也，不必藏于己;力惡其不出于身也，不必為己?！必?cái)產(chǎn)的運(yùn)用，不在于誰(shuí)所有，而在于不浪費(fèi)。君子的要求尚且如此，何況政府與國(guó)家？孟子更進(jìn)一步，希望連皇室財(cái)產(chǎn)也變成公共的，“王如好貨，與百姓同之，與王何有？”這就更不用說(shuō)我們的共和國(guó)了。用簡(jiǎn)單的政府歲入來(lái)衡量國(guó)有企業(yè)非常狹隘，這完全漠視了國(guó)有企業(yè)本身效率多元化的特性。尤其是現(xiàn)代政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)，其設(shè)立國(guó)有企業(yè)的最初動(dòng)機(jī)，恰恰更多地是出于對(duì)資本的揚(yáng)棄，而不是相反。

如果政府僅僅是獲得貨幣性收益，而不是考慮社會(huì)效率和公共利益，則無(wú)需通過(guò)持有產(chǎn)權(quán)或者資產(chǎn)的方式來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，通過(guò)稅收、征費(fèi)甚至沒(méi)收財(cái)產(chǎn)就可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。而通過(guò)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來(lái)獲得“保值增值”，在繁雜的層級(jí)組織下，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部人控制、監(jiān)督和激勵(lì)的困境，在組織擴(kuò)大之后的對(duì)物質(zhì)性資產(chǎn)的依賴和對(duì)人力資本的輕視，成本過(guò)于昂貴。政府持有國(guó)有資產(chǎn)的目的，和政府管理社會(huì)、進(jìn)行規(guī)制、經(jīng)濟(jì)管理的目的根本上一致，都要以社會(huì)效率和社會(huì)正義為目標(biāo)，而不是政府的歲入最大化。

現(xiàn)在，國(guó)有資產(chǎn)管理部門所創(chuàng)造的這些監(jiān)管規(guī)則，以不喪失國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)值為根本目標(biāo)本身仍然是一個(gè)削足適履、緣木求魚的規(guī)制，導(dǎo)致最終的目標(biāo)落空。這樣的具體管理制度，與我國(guó)的國(guó)體、政體毫無(wú)兼容之處。

國(guó)企應(yīng)當(dāng)回歸公共屬性

如果在下一步的改革之中，不能正確對(duì)待國(guó)企的公共屬性，回歸社會(huì)本位，拋棄民粹主義的表面上 “聚財(cái)”、實(shí)質(zhì)上“散民”的監(jiān)管制度，混改的社會(huì)代價(jià)將是巨大的。盡管按照新的改革方案要成立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，借鑒新加坡淡馬錫模式，主導(dǎo)管理權(quán)力從行政機(jī)關(guān)改變成為超級(jí)母公司，但沒(méi)有觀念和制度的變化，改革就會(huì)遲滯不前，或者適得其反。試想，仍然是政府歲入為目標(biāo)的話，這個(gè)超級(jí)母公司完全可以在低效率的國(guó)有企業(yè)管理下，年底在資本市場(chǎng)上拋售股票完成“保值增值”的“私”目標(biāo)，這樣的危險(xiǎn)不是沒(méi)有可能。

回到社會(huì)和公共目標(biāo)才是國(guó)有企業(yè)的應(yīng)然本質(zhì)。是的，在市場(chǎng)中運(yùn)動(dòng)的公共財(cái)產(chǎn)，按照公共商事的法律制度，也需要遵循“物有所值”（value for money）。

如何理解這樣的物有所值，其實(shí)和國(guó)有公產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別，種子基金、火炬計(jì)劃、平準(zhǔn)、減稅、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等等這些政府活動(dòng)，都需要評(píng)價(jià)其社會(huì)效率，都需要看是否符合“最大多數(shù)人的長(zhǎng)期利益”，都需要判斷是否達(dá)到了預(yù)期社會(huì)效果，都需要進(jìn)行相應(yīng)的成本收益分析。

沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的公共產(chǎn)品是單目標(biāo)純利潤(rùn)的。比如著名政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜舉了美國(guó)高速公路多元目標(biāo)的例子，包括保存歷史景點(diǎn)、減低損耗、鼓勵(lì)使用安全帶、控制戶外廣告、雇用印第安人。沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的公共企業(yè)改革，是以政府收入是否減少來(lái)衡量改革的成功與否，“政治家和政府官員們反復(fù)闡述的與自愿機(jī)構(gòu)簽訂合同的理由，包括成本—效益，促進(jìn)選擇、多樣性、富于彈性和革新，專業(yè)化發(fā)展和追求‘共同體’（community）和‘社會(huì)凝聚力’（social cohesion）”;也沒(méi)有一個(gè)學(xué)者是用這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷“國(guó)有資產(chǎn)流失”與否的，而都是用多元的指標(biāo)來(lái)衡量，包括消費(fèi)者、生產(chǎn)者獲得的收益，以及生產(chǎn)率的提高等。

這個(gè)物有所值，國(guó)有資產(chǎn)所對(duì)應(yīng)的等式的另一方，就是社會(huì)的多元需求和國(guó)有企業(yè)的組織生產(chǎn)效率。中共十八大提出的混合所有制改革，恰恰是為了這樣的公共目標(biāo)，否則就不用諸如采用公私合營(yíng)、混合所有等機(jī)制了。國(guó)有股權(quán)比例降低，其對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)是企業(yè)效率的提高;開放原本屬于公有壟斷的市場(chǎng)，其對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)效率的提高和多元治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)和國(guó)家的公共目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是國(guó)有資產(chǎn)流失的“私”的目的的統(tǒng)帥和標(biāo)準(zhǔn)，而不能將國(guó)有資產(chǎn)的流失當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立的原則和目標(biāo)?，F(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，其法律文本解讀的錯(cuò)誤，就在于錯(cuò)誤地將第八條的“保值增值”和第七條的公共目標(biāo)，形成了并列甚至上下關(guān)系。這個(gè)制度的本意，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)遞進(jìn)關(guān)系：公共財(cái)產(chǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)所要實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)，才是國(guó)有資產(chǎn)的流失。

作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中心聯(lián)席主任