PPP“公私合營(yíng)”道遠(yuǎn)

11月3日，北京市交通委員會(huì)與中鐵建聯(lián)合體簽訂投資協(xié)議，這意味著興延高速公路PPP（Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目成功落地簽約。

興延高速公路PPP項(xiàng)目是財(cái)政部9月29日公布的第二批PPP示范項(xiàng)目之一。第二批示范項(xiàng)目共計(jì)206個(gè)，總投資6589億元。

如興延高速公路PPP項(xiàng)目一樣，大部分落地項(xiàng)目都是由政府方和國(guó)企央企合作，而民企和外企由于自身固有的劣勢(shì)，以及準(zhǔn)入門檻和規(guī)模要求等種種限制，經(jīng)常難以與財(cái)大氣粗的國(guó)企央企競(jìng)爭(zhēng)。

“PPP是指政府與社會(huì)資本合作，但目前實(shí)際上還是‘公公合作’。一方是政府，另一方是大型央企、地方國(guó)企，民企這個(gè)‘私’參與得還很少?！敝薪ㄕ行畔⒆稍冎行闹魅瘟号炋寡浴?/p>

由國(guó)企主導(dǎo)的PPP，難以實(shí)現(xiàn)推行PPP的初衷。PPP最初的推出是為了替代政府及地方融資平臺(tái)的直接投資，從而盤活社會(huì)資本、降低政府債務(wù)，以及降低運(yùn)營(yíng)成本和提高運(yùn)營(yíng)效率。

國(guó)企成為參與PPP的合作主體，這意味著參與者仍是以前那群人，資金池沒有明顯擴(kuò)大，盤活社會(huì)資本的效果并不明顯。此外，這也與公共基建負(fù)債及資產(chǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的初衷相違背。債務(wù)只是由政府部門轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)，而公共部門總體債務(wù)并未降低。

要想真正實(shí)現(xiàn)公私合營(yíng)，也恐怕并非一朝一夕能夠做到。從政策層面來看，需要進(jìn)一步出臺(tái)鼓勵(lì)民企參與的具體政策，更為關(guān)鍵的是，應(yīng)該規(guī)范PPP的項(xiàng)目操作使其公開透明，以及保障項(xiàng)目的合理穩(wěn)定回報(bào)，才能夠真正吸引民企外企。

“雙向選擇”

PPP市場(chǎng)中，政府方和社會(huì)資本方都在努力尋找最佳的合作伙伴。以財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目——興延高速公路——為例，對(duì)于政府方而言，關(guān)鍵在于通過良好的守約記錄及強(qiáng)大的財(cái)力保障和合理的風(fēng)險(xiǎn)及收益分擔(dān)機(jī)制，來吸引社會(huì)資本。此外，政府方也會(huì)通過有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合適的合作對(duì)象。

與此同時(shí)，社會(huì)資本方也會(huì)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握，優(yōu)選合適的項(xiàng)目和合作對(duì)象。

北京市交通委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處李飛向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，社會(huì)資本最為擔(dān)心和顧慮的問題便是政府的契約精神和財(cái)力保障。而北京在這方面相對(duì)規(guī)范，財(cái)力也有保證，而且在契約記錄上也有良好的表現(xiàn)。

不管是之前的4號(hào)線，還是近期的14號(hào)線和16號(hào)線，北京市政府與京港地鐵都配合得非常好。甚至在票價(jià)發(fā)生變化導(dǎo)致社會(huì)資本的利潤(rùn)發(fā)生變化時(shí)，政府方和社會(huì)資本方都愿意以補(bǔ)充協(xié)議的形式，再次進(jìn)行協(xié)商。

最近北京地鐵票價(jià)再次調(diào)整，面對(duì)調(diào)高票價(jià)導(dǎo)致的京港地鐵客流減少、收入降低，政府和企業(yè)均同意以補(bǔ)充協(xié)議的形式，再次進(jìn)行協(xié)商，以保障企業(yè)的合理收益。

“這是為什么從2013年底，大型央企開始回歸北京的原因?！崩铒w直言，參與這次招投標(biāo)的共有6家社會(huì)資本，都是央企和市屬國(guó)企。他解釋說，相比于外省的利潤(rùn)率，北京給出的利潤(rùn)率不算高，但大型央企之所以愿意重回北京，正是看重了北京良好的契約精神和強(qiáng)大的財(cái)力保障。

在風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)機(jī)制上，興延高速繼續(xù)著4號(hào)線的“保底客流、超額分成”的做法。興延高速將保底客流定在80%，即客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的80%，特許經(jīng)營(yíng)公司即可申請(qǐng)補(bǔ)償;但與此同時(shí)，興延高速項(xiàng)目還創(chuàng)新性地通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓企業(yè)自愿將這個(gè)數(shù)字往下降。最后企業(yè)都將保底客流降到75%，很好地將車流方面政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

在保障了企業(yè)收益的同時(shí)，北京市交通委還采取了超額分成的做法，合理分配政府和企業(yè)收入。最終確定的合理收益率是不超過自有資金的8%;同時(shí)設(shè)定了封頂收益率，即社會(huì)資本方的全投資，包括自有資金和銀行貸款，不得超過政府既定的收益率。

據(jù)悉，該項(xiàng)目131億的總投資額當(dāng)中，政府出資33億，社會(huì)投資人出資34億，剩下60多億通過銀行貸款融資獲得。合理收益率意味著社會(huì)資本自有資金34個(gè)億的收益率不超過8%，而銀行貸款的部分則是當(dāng)期利率是多少，政府就給社會(huì)資本方多少。

封頂收益率則意味著，對(duì)社會(huì)投資人可以獲得的最高收益做一定限制，即最多允許包括銀行貸款在內(nèi)的98個(gè)億獲得政府方定的收益率，這樣設(shè)計(jì)可以避免已經(jīng)有保底機(jī)制保障的社會(huì)資本獲得暴利。

李飛透露，興延高速項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方時(shí)，最看重的是他們的施工能力、運(yùn)營(yíng)能力，以及所需的政府補(bǔ)貼。

興延高速作為2019年世園會(huì)和2022年冬奧會(huì)的配套項(xiàng)目，必須在2018年底之前完工，因此該項(xiàng)目的絕對(duì)工期不超過40個(gè)月。與此同時(shí)，該工程有三個(gè)特長(zhǎng)隧道，其中最長(zhǎng)的是一條5.7公里的隧道。而目前北京最長(zhǎng)的隧道尚不超過3公里。

因此北京市交通委對(duì)社會(huì)資本的工程方面的能力特別看重，尤其是施工能力、建設(shè)能力、工期保障等等。

企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力也非常被政府所看重。在25年里雙方要有一個(gè)良好的合作，基礎(chǔ)就是社會(huì)投資人需要有一個(gè)良好的安全保障和運(yùn)營(yíng)能力。

政府對(duì)于競(jìng)標(biāo)價(jià)格也格外關(guān)注。北京的征地拆遷費(fèi)用很高，所以該項(xiàng)目的建設(shè)成本很高，按照北京市現(xiàn)行0.5元/標(biāo)準(zhǔn)車/公里的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即使25年一直收費(fèi)也收不回成本，因此不可避免地需要政府補(bǔ)貼。

“按照約定通行費(fèi)作為招標(biāo)標(biāo)的的方式，我們當(dāng)時(shí)設(shè)定了一個(gè)攔標(biāo)價(jià)，這當(dāng)中0.5元/標(biāo)準(zhǔn)車/公里是老百姓走高速時(shí)付費(fèi)承擔(dān)的，超出部分就是政府財(cái)政承擔(dān)。如果通過招標(biāo)把約定通行費(fèi)降下來，后續(xù)的政府財(cái)政補(bǔ)貼就會(huì)降低?！崩铒w透露。

據(jù)悉，該攔標(biāo)價(jià)是參考25年的運(yùn)營(yíng)成本、當(dāng)時(shí)的利率以及8%的社會(huì)投資人的收益率綜合測(cè)算的。由于近期利率的不斷下降，同時(shí)通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)的方式使得社會(huì)投資人的8%的收益率有所下降，最終形成的報(bào)價(jià)比攔標(biāo)價(jià)要低，節(jié)約了政府的補(bǔ)貼。

建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力，以及申請(qǐng)者報(bào)價(jià)之外，很多地方對(duì)企業(yè)的融資能力也相當(dāng)強(qiáng)調(diào)。根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲得的池州主城區(qū)污水處理和市政排水項(xiàng)目匯報(bào)材料，這個(gè)財(cái)政部公布的第一批示范項(xiàng)目當(dāng)中的明星項(xiàng)目，在選擇合作伙伴時(shí)，要求社會(huì)資本方必須“擁有良好的融資能力和較高的銀行授信度”。

這也是《財(cái)經(jīng)》記者觀察多個(gè)招標(biāo)公告中，諸多項(xiàng)目業(yè)主公開提出的要求。例如經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)為4億元的南京市城東污水處理廠PPP項(xiàng)目，就明確要求“申請(qǐng)人應(yīng)具有相應(yīng)的投融資能力，能夠提供合法有效的金融機(jī)構(gòu)授信證明或銀行資金證明，且額度不得低于人民幣10億元”。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平也在10月底舉辦的一次研討會(huì)上坦言，“政府之所以需要你，第一是你比政府做得好，第二是政府目前也需要解決融資問題。”

政府方有權(quán)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)選擇它認(rèn)為最為合適的社會(huì)資本方，社會(huì)資本方也同樣，有各自的原則來優(yōu)選合適的項(xiàng)目和合作對(duì)象。

柏林水務(wù)董事總經(jīng)理梁軍透露，其在選擇項(xiàng)目時(shí)，最看重三個(gè)方面的內(nèi)容，一是項(xiàng)目的可行性以及規(guī)模與實(shí)際需求的匹配，而不太參與純粹的政績(jī)項(xiàng)目。如果項(xiàng)目建成以后無法發(fā)揮環(huán)境效益，即使政府愿意支付，也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。這樣的項(xiàng)目缺少成功的PPP項(xiàng)目必須具有的基礎(chǔ)。

二是當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP項(xiàng)目的支付能力和支付意愿。支付能力要看政府可支配的財(cái)政收入，支付意愿則通過一些因素間接地來判斷。比如，當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP項(xiàng)目是否理解得比較透徹，在作決定時(shí)是否做了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)研并經(jīng)過了合法的內(nèi)部程序等。

三是政府在選擇PPP項(xiàng)目合作伙伴時(shí)的運(yùn)作程序是否規(guī)范。

太平洋第二十一建設(shè)集團(tuán)副總裁鄭立國(guó)則表示，在普遍關(guān)注的地方政府誠(chéng)信和守約問題上，太平洋建設(shè)集團(tuán)關(guān)注的不是某地政府某屆的官員誠(chéng)信與否，而是通過地方政府的守約記錄來選擇投資的方向，從而盡量將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

民企弱勢(shì)

在PPP市場(chǎng)中，政府與央企國(guó)企的聯(lián)姻更加常見，而民企和外企似乎相對(duì)弱勢(shì)。這與PPP實(shí)踐當(dāng)中，民企和外企因?yàn)闇?zhǔn)入門檻等不合理的限制導(dǎo)致無法參與息息相關(guān)。

在雙向選擇過程中，政府方出于信用好、實(shí)力強(qiáng)、文化更為相近等原因更愿意選擇央企。更重要的是，央企能夠有足夠的融資能力，讓政府少了很多后顧之憂。另外，許多PPP項(xiàng)目尤其是交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資額大，投資期長(zhǎng)，回報(bào)率低，也是民企沒有能力或者不愿意參與的重要原因。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》梁軍介紹，這輪從去年開始的PPP，明顯讓作為柏林水務(wù)董事總經(jīng)理的他感受到，很多項(xiàng)目外企連參與的資格都沒有了，而這種情況在之前很少碰到。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，平頂山市區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目，在資格預(yù)審公告中明確要求，“申請(qǐng)人必須是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依照中國(guó)相關(guān)法律注冊(cè)且具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)法人”。而貴州省凱里市城鎮(zhèn)供排水PPP項(xiàng)目則要求“申請(qǐng)人必須為依照其注冊(cè)地法律設(shè)立的獨(dú)立法人，如申請(qǐng)人注冊(cè)地為中華人民共和國(guó)境外的，其實(shí)質(zhì)控制人必須為中資企業(yè)”。

駐馬店第四污水處理廠建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交項(xiàng)目除了規(guī)定“投資申請(qǐng)人必須為在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的”，還明確提到“央企、國(guó)企、上市公司同等條件下優(yōu)先選擇”。

這些并不是孤例。據(jù)梁軍介紹，僅柏林水務(wù)關(guān)注到的就有近十個(gè)項(xiàng)目提出類似的要求。

梁軍稱，這不是在國(guó)家不鼓勵(lì)外企投資的領(lǐng)域，比如說像自來水，而是在國(guó)家完全放開的污水領(lǐng)域，出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象很難讓人接受?！斑@種現(xiàn)象尚且不算普遍，但是比前幾年明顯增多了。我們?cè)趪?guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)的20年時(shí)間里頭一回發(fā)現(xiàn)，很多的項(xiàng)目突然我們參加不了了?！绷很娭毖浴?/p>

參與資格之外，民企和外企還經(jīng)常遇到規(guī)模方面的限制，以至于無法參與到PPP競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中。

安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)劉義富對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹稱，在招投標(biāo)過程中，應(yīng)當(dāng)允許業(yè)主為了找到好的合作方，設(shè)定一些合理的條件，但是設(shè)定的條件要在相對(duì)的法律法規(guī)范圍內(nèi)，不能超出正常的邏輯范圍，否則就是人為刻意地提高準(zhǔn)入門檻，變相禁止民企、外企進(jìn)入。

例如，中部地區(qū)一城市的總投資額為10億元左右的道路PPP項(xiàng)目，就要求申請(qǐng)人注冊(cè)資本不低于10億元，近三年凈資產(chǎn)不低于20億元，銀行授信不低于200億元，還要求發(fā)布資格預(yù)審公告前一日銀行存款余額不低于10億元的存款證明，種種條件可謂苛刻。

“建設(shè)部原來有規(guī)定，所有項(xiàng)目投資額不能超過注冊(cè)資本的5倍。比如10個(gè)億的項(xiàng)目，你就寫注冊(cè)資本不能少于2個(gè)億，2個(gè)億以下注冊(cè)資本的企業(yè)你就別來了，這個(gè)是合理的。但是你不能寫注冊(cè)資本不低于10個(gè)億?！眲⒘x富如是介紹。

從融資角度看，劉義富表示，“10個(gè)億的項(xiàng)目，我能提供10個(gè)億的證明就可以了，你不能要求我提供20個(gè)億甚至更多的銀行證明?！?/p>

梁軍也認(rèn)為這樣的規(guī)定令人費(fèi)解。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，比如有些地方要做1個(gè)10萬噸的污水處理廠，投資也就1個(gè)億，或者是20萬噸的污水處理廠，投資也就兩三個(gè)億，但是這些項(xiàng)目往往要求申請(qǐng)人要有10個(gè)億的凈資產(chǎn)或者注冊(cè)資金。甚至還有一些項(xiàng)目寫著，注冊(cè)資金達(dá)到10個(gè)億，就給申請(qǐng)人加分。

這意味著，如果民企和央企報(bào)了同樣的價(jià)格，央企國(guó)企也能夠通過規(guī)模大拿到加分，從而更容易拿到項(xiàng)目。

梁軍認(rèn)為，這不是一個(gè)持續(xù)投資的項(xiàng)目，民企也罷，央企也罷，一般都是一開始就把投資義務(wù)完成了，所以只要要求社會(huì)資本方具備相應(yīng)的投資能力就好了，一味追求最大規(guī)模的企業(yè)對(duì)政府毫無意義。項(xiàng)目持續(xù)能否做好，更重要的是看行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。與其要求企業(yè)規(guī)模，不如考察是否做過幾個(gè)類似規(guī)模的污水處理廠項(xiàng)目，這些才是更有意義的約束條件。

不公平的游戲規(guī)則之外，民企和央企也存在天然的差別，這也是民企弱勢(shì)的重要原因。

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者總結(jié)，一個(gè)是國(guó)企信用好，民企信用不好，這是最根本的原因;二是國(guó)企實(shí)力強(qiáng)，民企實(shí)力弱;三是國(guó)企文化和政府文化相融，民企文化和政府文化沖突比較大。

“PPP是個(gè)新的事物，作為政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，肯定要找信任的、或者曾經(jīng)信任的合作伙伴?！敝薪ㄕ蠵PP專家委員會(huì)委員陳國(guó)強(qiáng)坦言。

很多基建項(xiàng)目的投資規(guī)模較大，而很多民企實(shí)力跟不上。根據(jù)穆迪副總裁、高級(jí)分析師諸蜀寧的研究報(bào)告，在國(guó)家發(fā)改委推出的PPP項(xiàng)目庫中，交通類項(xiàng)目的平均投資規(guī)模高達(dá)人民幣74億元。以高速公路項(xiàng)目為例，政策要求的最低資本金比率為25%，意味著股權(quán)投資平均規(guī)模達(dá)人民幣19億元，而私營(yíng)部門若入股比例超過50%則需投資人民幣10 億元左右。

這一規(guī)模超過了大多數(shù)中國(guó)私營(yíng)企業(yè)的能力范圍，因?yàn)閲?guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)大多為仍處于發(fā)展前期的中小企業(yè)，如2013年中國(guó)私營(yíng)制造企業(yè)的平均凈資產(chǎn)僅為人民幣4180萬元。

這可能也是為什么中國(guó)民企500強(qiáng)中的企業(yè)僅有59家參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中的原因。

除了上述原因，更為突出的一點(diǎn)是，央企國(guó)企的融資能力遠(yuǎn)強(qiáng)于民企外企。

中建政研信息咨詢中心主任梁艦對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，經(jīng)濟(jì)下行以及地方政府財(cái)政收入下滑，地方在基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域直接發(fā)包工程量減少，主要采用PPP模式。這讓原來的施工單位面臨新的問題，原來它們可以投標(biāo)做施工，現(xiàn)在連投標(biāo)的資格都沒有了，因?yàn)镻PP模式必須帶著資金過來。

這也使得融資能力成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵因素。而大型央企國(guó)企銀行授信額度高、信譽(yù)好、融資能力強(qiáng)，自然更受政府方的青睞。

“我覺得民企做PPP，與央企國(guó)企相比幾乎沒有優(yōu)勢(shì)。PPP最大的問題不是專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，而是融資能力。因?yàn)閷I(yè)運(yùn)營(yíng)能力是后面的，前面錢才是最重要的。如果錢都沒有的話，業(yè)主不相信你能把項(xiàng)目做完?！眲⒘x富稱。

目前，對(duì)于落地簽約的項(xiàng)目中有多少是與民企外企合作，尚且沒有一個(gè)大范圍的調(diào)查數(shù)據(jù)。但根據(jù)世行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的數(shù)量為1000個(gè);而大岳公司則表示，其在實(shí)際業(yè)務(wù)中的統(tǒng)計(jì)已超過7000多個(gè)，其中大岳完成和進(jìn)行中的項(xiàng)目就有500多個(gè)。

根據(jù)大岳咨詢官方網(wǎng)站，雙方在見面時(shí)就這一問題進(jìn)行了澄清，稱其差異主要源于對(duì)PPP的統(tǒng)計(jì)范圍不同，世行統(tǒng)計(jì)的PPP項(xiàng)目不包括國(guó)有企業(yè)參與的項(xiàng)目，大岳統(tǒng)計(jì)的PPP項(xiàng)目包括了央企和地方國(guó)企做的PPP項(xiàng)目。

如果雙方數(shù)據(jù)與實(shí)際情況差距不大，則在7000多個(gè)落地項(xiàng)目中，民企外企參與的PPP項(xiàng)目只有1000多個(gè)，約占總落地項(xiàng)目的14%。

根據(jù)媒體今年4月對(duì)39個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目做的調(diào)查，僅有22%擁有來自私人控股公司的投資。

《財(cái)經(jīng)》記者也對(duì)財(cái)政部2014年底公布的第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，目前僅有4個(gè)項(xiàng)目是與民企外企簽約。

迄今為止，第一批30個(gè)示范項(xiàng)目有3個(gè)被調(diào)出，剩下27個(gè)項(xiàng)目中，僅能查到12個(gè)項(xiàng)目的簽約資料（不少項(xiàng)目尚未簽約落地）。而在12個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，只有4個(gè)項(xiàng)目是與北京源通熱力有限公司、桑德國(guó)際有限公司等民企、外企簽約，其余大部分項(xiàng)目均是與中鐵一局集團(tuán)有限公司、中國(guó)電建等類型的央企國(guó)企簽約的。因此，民企、外企簽約的項(xiàng)目約占12個(gè)簽約項(xiàng)目的33%。

不同的統(tǒng)計(jì)中民企在PPP市場(chǎng)所占的份額雖略有出入，但民企弱勢(shì)地位已由此可見。

逆襲艱難

國(guó)企主導(dǎo)的中國(guó)特色PPP市場(chǎng)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，尤其是難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)初推行PPP的初衷。一是難以盤活社會(huì)資本;二是增加國(guó)企債務(wù)，增加公共部門債務(wù)，從而很容易導(dǎo)致政府債務(wù)的上升，這也與減輕政府債務(wù)的初衷相違背。

即便如此，但民企想扭轉(zhuǎn)弱勢(shì)地位，也非一日之功，需要各種方面的努力。比如在政策層面加強(qiáng)對(duì)民企的扶持，以及加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的透明度，從而吸引民資參與;而在民企自身，則需要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，通過合作彌補(bǔ)自己的短板。

“國(guó)企大量參與PPP項(xiàng)目，可能會(huì)違背公共基建負(fù)債及資產(chǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移這一初衷，從而導(dǎo)致公共部門債務(wù)杠桿水平持續(xù)高企。”諸蜀寧稱。

他進(jìn)一步解釋，國(guó)企在PPP項(xiàng)目的參與度較高意味著相關(guān)債務(wù)僅僅是從地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企的資產(chǎn)負(fù)債表之上，而公共部門的總體債務(wù)杠桿水平并未降低。而且這可能造成國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上的PPP相關(guān)債務(wù)增加，并對(duì)作為國(guó)有資產(chǎn)持有者的相關(guān)地方政府產(chǎn)生一定影響。

財(cái)政部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015 年5月，國(guó)企的債務(wù)總額高達(dá)人民幣70 萬億元，相當(dāng)于全國(guó)2014年GDP總量的110%。國(guó)企龐大的債務(wù)規(guī)模引起廣泛關(guān)注，而這也是導(dǎo)致公共部門總體杠桿水平較高的主要原因。主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表亦因此承壓，進(jìn)而影響到地方政府，因?yàn)橹醒胝С质堑胤秸庞枚茸钪匾臎Q定因素。

對(duì)此，穆迪副董事總經(jīng)理、大中華區(qū)信用研究分析主管鐘汶權(quán)認(rèn)為，國(guó)企背后實(shí)際上還是有隱性的政府支持和擔(dān)保，因此假如國(guó)企出現(xiàn)違約或者債務(wù)出現(xiàn)問題，政府很有可能仍要支持，這部分債務(wù)繼而會(huì)繼續(xù)成為政府債務(wù)的一部分。

除了政府債務(wù)難以實(shí)際減少，國(guó)企大量參與還將導(dǎo)致民間資金難以被真正盤活?！巴俄?xiàng)目的資金池沒有擴(kuò)大，資金來源還是一樣，還是原有的那批參與者，只是用另外一種方式參與?！辩娿霗?quán)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，這會(huì)導(dǎo)致原來希望的借由PPP來吸引和盤活社會(huì)資本、擴(kuò)大資金來源和降低運(yùn)營(yíng)成本的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

即便國(guó)企大量參與PPP存在諸多可能的不良后果，目前卻尚未見到推動(dòng)民企參與PPP的具體鼓勵(lì)措施。而與此同時(shí)，PPP對(duì)于國(guó)企尤其是地方政府融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的口子卻有所放開。

2014年財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中規(guī)定，社會(huì)資本不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。

半年之后，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（42號(hào)文）出臺(tái)，其中規(guī)定對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式。

這意味著，原本被禁止的地方政府融資平臺(tái)，在滿足一系列前提條件后，可以重新被納入社會(huì)資本范疇之內(nèi)。

鐘汶權(quán)分析稱，這主要是因?yàn)槿谫Y平臺(tái)最近隨著地方債置換計(jì)劃在改革和轉(zhuǎn)型。比如一些融資平臺(tái)通過置換，財(cái)務(wù)狀況變得更好，慢慢更加市場(chǎng)化了，而且政府不再替它們兜底，因此才被允許參與PPP建設(shè)。

非但沒有明顯鼓勵(lì)民資參與的具體政策，對(duì)國(guó)企的限制卻在某種程度上放開，總體來看，這對(duì)民企逆襲似乎更加不利。

清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)和清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心政企合作（PPP）研究室主任、著名PPP專家王守清教授認(rèn)為，民企和國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)力還有差距，應(yīng)該加大對(duì)民企的扶持力度。

他建議，比如可以規(guī)定政府和政府管控的國(guó)企在整個(gè)項(xiàng)目中不能超過50%。另外，或許可以把市場(chǎng)分兩個(gè)層面，比如央企可以做20億元以上的項(xiàng)目，國(guó)企可以做10億到20億元的項(xiàng)目，但像10億元以下的項(xiàng)目央企國(guó)企就不要去搶了，或許可以留給民企。

鐘汶權(quán)提出，更為關(guān)鍵的應(yīng)該是創(chuàng)造更加透明更加市場(chǎng)化的環(huán)境，讓符合條件的國(guó)企民企融資平臺(tái)都可以參與競(jìng)爭(zhēng)。

加強(qiáng)政策扶持力度的同時(shí)，民企也需要加強(qiáng)自身短板的建設(shè)。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在2014年底一次內(nèi)部座談會(huì)上，提到目前民營(yíng)企業(yè)做PPP有三個(gè)明顯的薄弱環(huán)節(jié)：一個(gè)是企業(yè)本身不夠大;二是資本市場(chǎng)的利用工具不足，比如保險(xiǎn)、股票、債券等等各種工具組織不足;三是民營(yíng)企業(yè)的抱團(tuán)不科學(xué)，這個(gè)抱團(tuán)不是小型企業(yè)同類項(xiàng)抱團(tuán)，而且民營(yíng)保險(xiǎn)、民營(yíng)銀行、民營(yíng)工商企業(yè)等互補(bǔ)型的企業(yè)抱團(tuán)，“這幾個(gè)東西聯(lián)合，各有各的長(zhǎng)處，我掌握行情、掌握技術(shù)，你掌握資金來源，他掌握資本市場(chǎng)的途徑，這樣組合抱團(tuán)，效益會(huì)很高”。

劉義富也建議，民企應(yīng)該搞清楚自己的優(yōu)勢(shì)，也發(fā)揮好自己的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)通過聯(lián)合方式與其他機(jī)構(gòu)合作，把融資能力短板補(bǔ)上。例如安徽路網(wǎng)就同基金、信托、銀行、擔(dān)保等各類金融機(jī)構(gòu)都各形成一到兩個(gè)戰(zhàn)略合作，投標(biāo)的時(shí)候就以聯(lián)合體的形式去投，這樣才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中搶占到市場(chǎng)。

民企的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在機(jī)制更加靈活，更能滿足地方政府的個(gè)性化需求上。

中西部某省會(huì)城市一領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，其在操作一項(xiàng)水利和生態(tài)綜合整治PPP合作項(xiàng)目期間感受到，民企機(jī)制更加靈活，擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)更強(qiáng)，知道地方政府的困惑所在，能量身定做一些解決的方案，更加切合實(shí)際。

“相對(duì)而言，央企內(nèi)部決策流程比較長(zhǎng)，而且談判的時(shí)候也感覺央企談判余地不大，雙方拉近距離需要花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng);但民企就知道我們作為中西部省份發(fā)展的迫切性，可以更加靈活地滿足項(xiàng)目的需要?！痹擃I(lǐng)導(dǎo)稱。

他舉例，在央行多次降息降準(zhǔn)背景下，按理說企業(yè)的財(cái)務(wù)成本會(huì)有所降低，但央企讓步空間比較小，民營(yíng)企業(yè)就相對(duì)靈活，隨著降息降準(zhǔn)，也會(huì)在財(cái)務(wù)成本上面有所降低。

鄭立國(guó)也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這是民企最為明顯的優(yōu)勢(shì)，即決策鏈較短，可以在地方政府需要立刻上馬PPP項(xiàng)目時(shí)，更快、更有效率地與地方政府對(duì)接，有時(shí)甚至能當(dāng)天作出決策，從而比決策鏈較長(zhǎng)的央企國(guó)企更快地獲得PPP項(xiàng)目。

民企參與PPP市場(chǎng)，遭遇了許多不公平待遇，也面臨自身諸多天然劣勢(shì)，也具備一些央企國(guó)企不具備的特殊優(yōu)勢(shì)。但PPP要想從當(dāng)前的“公公合營(yíng)”走到真正的“公私合營(yíng)”，仍需各方不懈努力。