教育領(lǐng)域應(yīng)大力簡(jiǎn)政放權(quán)

“今后事情成敗的一個(gè)重要關(guān)鍵在于人才，而要解決人才問題，就必須使教育事業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上有一個(gè)大的發(fā)展?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》開門見山地指出，對(duì)于今天很多人來說，這個(gè)論斷既熟悉又陌生。

因?yàn)檫@個(gè)《決定》是1985年5月27日發(fā)布的，它梳理了當(dāng)時(shí)中國教育的諸多問題，提出“必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”，由此開啟了新時(shí)期中國面向現(xiàn)代化的教育改革，其后曲折，一言難盡。

整整30年過去了，多數(shù)的分析和判斷認(rèn)為，中國教育規(guī)模突飛猛進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了九年義務(wù)教育和高等教育大眾化;但是另一方面，許多教育界人士也承認(rèn)，中國的各種教育問題重重，社會(huì)批評(píng)不斷，需要改進(jìn)和突破之處眾多。這種矛盾現(xiàn)象，被人們稱為“中國教育之謎”，看起來似乎令人費(fèi)解。

“《決定》至今仍然非常富有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性?！遍L(zhǎng)期研究教育問題的北京理工大學(xué)教授、國家教育咨詢委員會(huì)委員楊東平接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)說，“《決定》對(duì)今天的教育改革具有極大的啟示意義?！?/p>

在楊東平看來，上世紀(jì)90年代以后，中國一些具體的教育改革，事實(shí)上或多或少偏離了《決定》的方向，直到近年來才重新回到了教育體制改革的主題。

結(jié)合新的歷史時(shí)期，總結(jié)國內(nèi)外教育改革的得失，楊東平認(rèn)為，“教育領(lǐng)域也要‘實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化’，核心就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，改變高度集權(quán)、政府包攬過多的教育體制。”

中國當(dāng)代教育改革的起點(diǎn)

《財(cái)經(jīng)》：1985年5月27日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》。這個(gè)決定得到了教育界的高度評(píng)價(jià)，30年過去了，至今仍然不斷有人提起這個(gè)《決定》。作為一個(gè)教育家，你怎么評(píng)價(jià)這個(gè)《決定》？

楊東平：《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》是30年來中國教育史上的一個(gè)重要里程碑，也是中國當(dāng)代教育改革的起點(diǎn)。

《決定》系統(tǒng)地梳理了中國教育面臨的問題，有兩個(gè)基本判斷：一是“教育工作方面的‘左’的思想影響還沒有完全克服”，二是“教育工作不適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)”。

今天看來，這兩個(gè)判斷是非常具有針對(duì)性的。因?yàn)椤拔母铩苯Y(jié)束之后，教育界“左”的思想影響還很嚴(yán)重。鄧小平1983年提出教育現(xiàn)代化的綱領(lǐng)，“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”，不過直到上世紀(jì)80年代中期，教育界還是相當(dāng)保守的。盡管當(dāng)時(shí)武漢大學(xué)、上海交大、華中科技大學(xué)等少數(shù)幾個(gè)高校做了一些改革，但是就總體而言，教育還沒有清除“左”的思想影響，缺乏改革進(jìn)取的精神，跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

針對(duì)這些問題，《決定》提出，“必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”。

《財(cái)經(jīng)》：值得注意的是，在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》出臺(tái)前半年時(shí)間里，中共中央還先后發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》和《關(guān)于科技體制改革的決定》，都強(qiáng)調(diào)體制問題。

楊東平：強(qiáng)調(diào)體制改革，是上世紀(jì)80年代改革的一個(gè)突出特點(diǎn)。這三個(gè)《決定》形成了一種互相支持、互相配合的改革氛圍，也都反映了那個(gè)時(shí)代銳意改革的精神。

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出，“堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。我們今天回過頭來看，1985年提出來的這些目標(biāo)還沒有完全實(shí)現(xiàn)，有些方面還倒退了。事實(shí)上，這么多年來，教育領(lǐng)域很少觸及體制改革，提的往往是教學(xué)改革、培養(yǎng)模式改革、課程改革等微觀層面的改革。

《財(cái)經(jīng)》：《決定》出臺(tái)之后，教育改革的具體推進(jìn)情況如何？

楊東平：從1985年開始，教育體制改革推進(jìn)了幾年。由于眾所周知的原因，1989年以后停滯下來。進(jìn)入90年代，教育改革發(fā)生了方向性的變化。

一個(gè)是“左”的思想影響開始回潮，夸大教育的政治功能，把教育視為意識(shí)形態(tài)的工具。尤其是在高等教育領(lǐng)域，《決定》提出逐步擴(kuò)大高等教育規(guī)模，到本世紀(jì)末達(dá)到與國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)乃健５浅鲇谝庾R(shí)形態(tài)的考慮，從1990年一直到1998年擴(kuò)招之前，有關(guān)部門制定“穩(wěn)定規(guī)模，提高質(zhì)量”的方針，限制高等教育招生規(guī)模，致使高等教育發(fā)展嚴(yán)重滯后。

為什么會(huì)有1998年的高校擴(kuò)招？一個(gè)被人們忽視的歷史背景就是，高等教育的發(fā)展速度被人為地壓抑了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。如果那些年能夠穩(wěn)步擴(kuò)大高校招生規(guī)模，就有可能避免1998年之后“大躍進(jìn)”式的擴(kuò)招造成的一系列問題。

《財(cái)經(jīng)》：許多人認(rèn)為，高校擴(kuò)招是中國為了應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)而采取的應(yīng)對(duì)之策。

楊東平：亞洲金融危機(jī)是原因之一。當(dāng)時(shí)中國高等教育的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家的平均水平，甚至低于泰國、越南等比中國落后的亞洲國家，所以社會(huì)各界要求擴(kuò)大高等教育規(guī)模的聲音很強(qiáng)大，大學(xué)到了必須擴(kuò)招的時(shí)候。

上世紀(jì)90年代教育改革的另一個(gè)方向性變化，就是教育市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化。1992年6月，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，把教育列入第三產(chǎn)業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的背景下，教育市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化成為主旋律。

《財(cái)經(jīng)》：一方面強(qiáng)調(diào)教育的政治化，另一方面宣揚(yáng)教育市場(chǎng)化，這兩個(gè)趨勢(shì)放在一起顯得非常吊詭。

楊東平：確實(shí)匪夷所思，但確實(shí)發(fā)生了，而且產(chǎn)生了影響深遠(yuǎn)的后果。

1993年中國政府向世界宣布，2000年在全國普及九年義務(wù)教育。由于政府教育經(jīng)費(fèi)不足，于是提倡社會(huì)各界共同辦學(xué)。中國是“窮國辦大教育”，多渠道辦學(xué)本身并不是壞事，但前提是政府必須履職，不能推卸責(zé)任。問題是各級(jí)政府不愿意為教育多花錢，把教育的責(zé)任過多地轉(zhuǎn)移給老百姓，所謂“人民教育人民辦”，通過各種各樣的方法來普及九年義務(wù)教育。

基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的“普九”、高等教育領(lǐng)域的大學(xué)擴(kuò)招，帶來了一系列問題。尤其是在教育產(chǎn)業(yè)化的背景下，出現(xiàn)了兩個(gè)畸形的產(chǎn)品：一個(gè)是中小學(xué)的“轉(zhuǎn)制學(xué)?！?，就是把一批優(yōu)秀的公辦學(xué)校轉(zhuǎn)成民辦校，實(shí)行高收費(fèi)，極大地改變了義務(wù)教育的性質(zhì);另一個(gè)是高校出現(xiàn)了“二級(jí)學(xué)院”（現(xiàn)在叫獨(dú)立學(xué)院），其實(shí)和“轉(zhuǎn)制學(xué)?！币粯樱彩且环N假民辦，通過向?qū)W生收取高額學(xué)費(fèi)為母校輸血。教育產(chǎn)業(yè)化的兩個(gè)“成果”至今還沒有完全消化。

中國教育面臨三大問題

《財(cái)經(jīng)》：新世紀(jì)以來，教育成為公眾反映最強(qiáng)烈的社會(huì)問題，因?yàn)榻逃I(lǐng)域幾乎變成了腐敗重地，充滿銅臭味。在時(shí)間上，這是與所謂的“教育產(chǎn)業(yè)化”同時(shí)發(fā)生的。

楊東平：腐敗只是癥狀之一，教育產(chǎn)業(yè)化對(duì)教育品質(zhì)的傷害是非常大的，導(dǎo)致教育成為矛盾突出的社會(huì)問題。

因此，上世紀(jì)90年代是中國教育史上一個(gè)非常特殊的發(fā)展階段：一方面教育規(guī)模突飛猛進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育，高等教育也在很短時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了大眾化;另一方面，教育公平問題凸顯，民怨沸騰，教育甚至被列為21世紀(jì)初的“新三座大山”之首。

《財(cái)經(jīng)》：有教育官員說，老百姓那么多意見，主要原因是媒體炒作;另外一種解釋是，隨著基本教育需求的滿足，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求提高了。

楊東平：我不同意這些說法。教育問題是客觀存在的，指責(zé)批評(píng)者就是否認(rèn)問題、回避問題。至于將問題歸因?yàn)楣┣箨P(guān)系，其實(shí)是似是而非的。最典型的就是北京“小升初”亂象。2011年我們調(diào)查研究北京“小升初”問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，一方面入學(xué)人數(shù)大幅度減少，另一方面優(yōu)質(zhì)教育資源大幅度增加，怎么會(huì)供求關(guān)系越來越緊張，“小升初”成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)鍵就是規(guī)則和秩序出了問題，允許以分擇校、以權(quán)擇校、以錢擇校，義務(wù)教育的基本秩序和基本準(zhǔn)則被破壞了。

我們?cè)瓉硪詾楸本靶∩酢弊鳛橐粋€(gè)老大難問題，很難解決?？墒墙?jīng)過努力，北京市在去年一舉扭轉(zhuǎn)了“小升初”亂象?？梢姟胺遣荒芤玻遣粸橐病?，關(guān)鍵是主政者要有正確的價(jià)值觀，要有行動(dòng)力、領(lǐng)導(dǎo)力，敢擔(dān)當(dāng)。多年來對(duì)這些問題視而不見，或者繞著走，甚至形成利益集團(tuán)從中尋租，當(dāng)然就不可能解決問題。

《財(cái)經(jīng)》：是否可以總結(jié)說，上世紀(jì)90年代以來產(chǎn)生的諸多教育問題，在很大程度上是由于偏離了1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》？

楊東平：不是一般的偏離，而是走向了一種經(jīng)濟(jì)主義的發(fā)展模式，學(xué)術(shù)化的說法是“單純財(cái)政視角的教育改革”，就是說政府因?yàn)槿卞X或不愿為教育花錢，讓學(xué)校去經(jīng)營創(chuàng)收。整個(gè)教育系統(tǒng)圍繞著創(chuàng)收、營利、轉(zhuǎn)制、收費(fèi)等等，不亦樂乎，甚至出現(xiàn)了北大破墻開店的奇聞。哪個(gè)國家的教育能夠以經(jīng)營創(chuàng)收為主呢？

不過，2003年中國政府提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)教育來說是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這種理念是對(duì)經(jīng)濟(jì)主義路線的一種反撥，它更為強(qiáng)調(diào)教育公平的價(jià)值，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值。在具體政策上，采取了取消轉(zhuǎn)制學(xué)校政策、清理整頓二級(jí)學(xué)院、增加政府教育責(zé)任、實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育等一系列措施，教育的正常秩序開始逐步恢復(fù)，教育公平逐漸成為教育政策的基本價(jià)值。

由此，政府對(duì)教育功能的認(rèn)識(shí)和理解發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，從“人民教育人民辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗k好人民滿意的教育”?！拔母铩鼻暗慕逃且哉螢橹行模?0年代則是以經(jīng)濟(jì)為中心，從政治中心和經(jīng)濟(jì)主義路線回歸到以人為本，這當(dāng)然是一種社會(huì)進(jìn)步。

《財(cái)經(jīng)》：確實(shí)，從2003年以來，中央文件中對(duì)于教育的解釋完全不一樣了。和過去空洞地講教育的重要性不同，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)教育是民生事業(yè)，關(guān)系到每一個(gè)人的基本權(quán)利。

楊東平：在政府工作報(bào)告中，也不再把教育和文化放在一起討論，而是把教育放在民生事業(yè)的部分，和醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障相提并論。不再過分強(qiáng)調(diào)教育的國家主義價(jià)值，而是強(qiáng)調(diào)教育關(guān)系每一個(gè)兒童、關(guān)系千家萬戶的民生性質(zhì)，重視公眾的滿意度。這是一種返璞歸真，教育回到了它的原點(diǎn)。當(dāng)然，這只是在理論上，還沒有變成普遍的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

近些年來，整個(gè)中國教育的內(nèi)外環(huán)境、供求關(guān)系發(fā)生了一個(gè)轉(zhuǎn)折性的變化。多年來困擾中國教育的極端短缺、極端貧困的階段基本過去了。所以，我們比過去更有條件去追求理想的教育。

《財(cái)經(jīng)》：但是很多人并沒有感覺或意識(shí)到這些變化，十幾年來社會(huì)輿論對(duì)于教育的批評(píng)也并沒有減弱的跡象。

楊東平：毋庸諱言，中國教育的問題還很多。在我看來，最突出的是三大問題：第一個(gè)是教育公平問題，主要體現(xiàn)為教育資源不均衡，尤其是城鄉(xiāng)差距;第二個(gè)是應(yīng)試教育問題，就是教育品質(zhì)的問題;第三個(gè)是教育行政化，在高等教育領(lǐng)域表現(xiàn)最為嚴(yán)重，致使大學(xué)難以培養(yǎng)出具有創(chuàng)造性的杰出人才。

對(duì)于教育公平問題，這些年來國家的資源配置越來越多地向農(nóng)村地區(qū)、薄弱地區(qū)和弱勢(shì)人群傾斜，逐漸改善教育資源不均衡的局面。改變應(yīng)試教育、改善教育品質(zhì)，是更為困難的。在國家層面也有一些做法，比如新課程改革、高考制度改革等等，只不過還沒有變成普遍的現(xiàn)實(shí)，老百姓不太感覺得到。再加上教育腐敗等問題，導(dǎo)致社會(huì)怨言很大。

教育去行政化的問題也是長(zhǎng)期存在的老大難問題，涉及的問題更復(fù)雜，操作起來也很困難，迄今還沒有真正破題。

教育簡(jiǎn)政放權(quán)大有文章可做

《財(cái)經(jīng)》：在紀(jì)念《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布30周年的今天，如何認(rèn)識(shí)《決定》對(duì)當(dāng)前教育改革的意義？

楊東平：最主要的，就是要推進(jìn)以制度改革為中心的教育改革，把教育體制作為改革的核心。

2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，鄭重提出“實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，明確提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”、“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”等內(nèi)容。這對(duì)教育改革具有重大的指導(dǎo)意義。

總結(jié)起來，教育領(lǐng)域要“實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，核心就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，改變高度集權(quán)、政府包攬過多的教育體制。所以，在我看來，這意味著中國教育重新回到了體制改革的主題。

《財(cái)經(jīng)》：具體來說，教育改革的方向是什么？教育的簡(jiǎn)政放權(quán)有哪些內(nèi)容？

楊東平：簡(jiǎn)政放權(quán)的目的，一個(gè)是通過中小學(xué)辦學(xué)體制改革，使公辦學(xué)校恢復(fù)活力;一個(gè)是放開民間教育，使體制外的社會(huì)力量能夠成長(zhǎng)。

改變公辦學(xué)校辦學(xué)體制的關(guān)鍵，是擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)教育家辦學(xué)?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒國外辦學(xué)體制改革的經(jīng)驗(yàn)。西方國家的公辦學(xué)校，辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)保障都很好，但是學(xué)校平庸、缺乏活力。例如，美國公辦高中的畢業(yè)率只有40%左右，是我們難以想象的。所以上世紀(jì)80年代以來，西方國家一直在推進(jìn)學(xué)校改革，美國是實(shí)行“特許學(xué)?！保–harter school），英國叫作“自由學(xué)?！?，香港叫“直資學(xué)?！保床桓淖児k學(xué)校的性質(zhì)，政府全額撥款，通過契約管理的方式，將公辦學(xué)校委托給有理想、有理念的教育家或教育集團(tuán)承辦，同時(shí)賦予承辦者充分的自主權(quán)，從而把學(xué)校辦成有特色、有品質(zhì)的學(xué)校，政府會(huì)評(píng)價(jià)、驗(yàn)收辦學(xué)質(zhì)量。

中國上世紀(jì)90年代發(fā)展民辦教育的模式，實(shí)際上是請(qǐng)企業(yè)家辦學(xué)，教育家只能給企業(yè)家打工。西方國家的新模式相反，政府出錢，教育家辦學(xué)。英、美等國的實(shí)踐證明，這種模式是值得學(xué)習(xí)借鑒的。

《財(cái)經(jīng)》：很多地方政府不理解，上世紀(jì)90年代發(fā)展民辦教育是因?yàn)檎?cái)力不足，現(xiàn)在教育基本普及了，政府財(cái)力也很充裕，為什么要大力發(fā)展民辦教育呢？

楊東平：確實(shí)，現(xiàn)在許多地方的教育硬件已經(jīng)很好了，可政府只能提供單一的、傾向于應(yīng)試的教育，不能提供豐富性、多樣性的教育，不能滿足家長(zhǎng)選擇性需求和真正的高品質(zhì)教育的需求。

公辦學(xué)校是政府出錢、面向大多數(shù)人的教育，因此只能做正確的事而難以做創(chuàng)新的事，因?yàn)楦母飫?chuàng)新總是有風(fēng)險(xiǎn)的，國外也是如此。因此，創(chuàng)新往往發(fā)生在體制外的社會(huì)組織、民間教育機(jī)構(gòu)，如同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民營企業(yè)、小微企業(yè)的功能那樣。只要給民間放權(quán)，給它生長(zhǎng)的空間，教育領(lǐng)域就會(huì)出現(xiàn)各種教育創(chuàng)新。事實(shí)上，現(xiàn)在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了很多非常新銳的教育改革和創(chuàng)新。

公辦學(xué)校搞升學(xué)率競(jìng)爭(zhēng)的老路很難扭轉(zhuǎn)，可是體制外的教育機(jī)構(gòu)有動(dòng)力、也有能力去改革創(chuàng)新。所以今天重提簡(jiǎn)政放權(quán)，就要認(rèn)識(shí)到發(fā)展民辦教育的意義。民間辦學(xué)不但可以提供豐富性、多樣性的教育，而且可以推動(dòng)公辦教育的改革創(chuàng)新。

《財(cái)經(jīng)》：去年李克強(qiáng)總理要求國務(wù)院各部門制定權(quán)力清單，進(jìn)行自我革命。在你看來，作為教育工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，教育部應(yīng)該做什么？

楊東平：教育改革，教育部首先要改革，因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)的主體是教育部。有些人說，教育部能放的權(quán)力都放掉了，想不出來還有什么沒有放的了。其實(shí)不然。譬如有一個(gè)重要的問題：教育部直屬大學(xué)該不該放？

設(shè)立部屬大學(xué)，就是教育部直接辦學(xué)，是明顯的管辦評(píng)不分，不但造成大學(xué)的不平等競(jìng)爭(zhēng)，而且強(qiáng)化了大學(xué)的行政化，弊端越來越明顯。

全世界沒有一個(gè)國家的教育部是直接辦學(xué)，都是實(shí)行管、辦、評(píng)分離。按照十八屆三中全會(huì)提出的“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”的精神，教育行政機(jī)構(gòu)不應(yīng)該直接辦學(xué)，教育部就應(yīng)該下放直屬大學(xué)。

如果教育部不直接管大學(xué)，教育部的機(jī)構(gòu)設(shè)置就可以大幅度減少，因?yàn)楝F(xiàn)在教育部的許多司局都是圍繞著直屬大學(xué)設(shè)立的。

《財(cái)經(jīng)》：從世界各國來看，教育部應(yīng)該主要面向基礎(chǔ)教育，對(duì)高等教育做一些宏觀的規(guī)劃。

楊東平：對(duì)，因?yàn)榛A(chǔ)教育是國家應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。遺憾的是，從上世紀(jì)50年代開始，我國的教育部一直存在重視高等教育而忽視基礎(chǔ)教育的問題。

1986年，胡耀邦總書記在整黨的時(shí)候，對(duì)教育部的整改意見做了一個(gè)很重要的批示，他說，教育部要成為中華人民共和國的教育部，而不是你那幾所直屬院校的教育部。非常尖銳，一針見血。這個(gè)問題今天比那個(gè)時(shí)候更嚴(yán)重了，教育部的重心還是在高等教育上，把過多的精力用于75所直屬大學(xué)。

所以，教育領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)大有可為，現(xiàn)在某種意義上還沒有破題，不僅僅是取消部分審批權(quán)的問題。