立規(guī)境外NGO

5月5日，全國人大常委會(huì)法工委公布了《境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》（下稱草案），公開征集意見的日期截至6月4日。

這是中國第一次為境外非政府組織專門立法。在此之前，除了1989年的《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》以及2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對境外基金會(huì)在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)有所規(guī)定外，境外非政府組織一直未被正式納入中國現(xiàn)行法律體系。

因?yàn)槭玛P(guān)境外非政府組織未來在中國活動(dòng)的登記和管理規(guī)則，以及未來的在華活動(dòng)空間，此項(xiàng)立法引發(fā)了社會(huì)組織領(lǐng)域的空前關(guān)注。相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人紛紛搶在公開征集意見截止期前，提出各自的意見和建議。

至5月底，將有多個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人牽頭提交立法草案修改建議稿。知情人士透露，民間的意見可能無法影響立法的大方向和整體框架，但“表達(dá)聲音本身就是對輿論環(huán)境的塑造，由此也可以讓國際NGO更多地進(jìn)入公眾視野”。

立法背景

去年12月，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議首次審議了《境外非政府組織管理法》草案。草案規(guī)定境外非政府組織在中國境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)和開展活動(dòng)的申請登記許可程序，確立了政府有關(guān)部門及其授權(quán)的組織為境外非政府組織開展活動(dòng)提供的各種指引及法律義務(wù)。

此前媒體報(bào)道，4月20日全國人大常委會(huì)審議通過的二審稿相較一審稿部分放寬了限制。比如，在“境外非政府組織及其代表機(jī)構(gòu)不得在中國境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”之前，增加“除國務(wù)院另有規(guī)定外”的表述，允許例外情況。

此外，“境外非政府組織開展臨時(shí)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意”的規(guī)定后也增加了例外情況，提出境外非政府組織如果與中國國家機(jī)關(guān)或者經(jīng)公安部門確定的單位合作，“可以按照國家規(guī)定辦理審批手續(xù)”，即無需再申請業(yè)務(wù)主管單位同意。

“該法二審草案公開，只兩天間隔，《國家安全法》草案二審稿也公開征求意見，這不只是時(shí)間上的巧合?！?在清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津看來：《境外非政府組織管理法》是加強(qiáng)國家安全一系列舉措中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

去年10月，十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中就提出要“加強(qiáng)在華境外非政府組織管理”。

4月20日，全國人大常委會(huì)對《國家安全法》草案進(jìn)行二審，增加了“抵御不良文化滲透”的內(nèi)容。“從國家安全這個(gè)立法意圖和視角切入，決定了同時(shí)二審的《境外非政府組織管理法》的概念解讀和法則設(shè)置。”賈西津說。

“此次將‘境外非政府組織’提出來作為一個(gè)主體，而非按領(lǐng)域劃分的‘國際非政府組織’，并上升到立法的層面，是業(yè)界事先沒有想到的。”中國社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)說。賈西津介紹，此前國際上沒有單獨(dú)就境外NGO立法的慣例，一般是適用本國的《非營利組織法》，按教育、環(huán)境、醫(yī)療、宗教等劃分出不同領(lǐng)域。

5月12日和15日，中國國際組織合作促進(jìn)會(huì)（下稱民促會(huì)）召集了兩場研討會(huì)，30多家境外NGO、30多家本土NGO和六七家大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)的代表參會(huì)。“如嚴(yán)格按照這個(gè)法規(guī)定的話，國家安全的視角不僅牽涉到公益，還有整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，甚至影響到中國整個(gè)社會(huì)的開放性以及經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，所以它會(huì)對一個(gè)國家和國際關(guān)系層面的影響。”賈西津在會(huì)上表示。

“雙重管理”依舊

草案將境外非政府組織在中國開展活動(dòng)的登記機(jī)關(guān)確定為“國務(wù)院公安部門及省級人民政府公安機(jī)關(guān)”。對此，民促會(huì)在其匯總的建議稿中提出：是否能對境外非政府組織保持和國內(nèi)NGO同等對待，比如，由民政部門來對其進(jìn)行注冊登記。

草案將境外非政府組織的業(yè)務(wù)主管單位規(guī)定為省級以上政府有關(guān)部門。也有與會(huì)者表示，這可能會(huì)縮小地方政府的管理權(quán)限，一些小的、原來受地方政府歡迎的國際組織更難進(jìn)入。

樂施會(huì)中國部總監(jiān)廖洪濤表示：草案延續(xù)了中國社會(huì)組織登記注冊時(shí)‘雙重管理’的規(guī)定，找不到業(yè)務(wù)主管單位致使無法登記的老問題，是他們的主要擔(dān)憂。對此，民促會(huì)匯總的建議稿提出：“在業(yè)務(wù)主管單位清單中，除明確每個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)主管單位，還應(yīng)該有一個(gè)‘保底’主管單位，在無法尋找到具體對應(yīng)的主管單位時(shí)，可以轉(zhuǎn)向這個(gè)單位。這個(gè)單位應(yīng)該是民政部門。”

此草案還規(guī)定，“境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)通過依法登記的代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行;未登記代表機(jī)構(gòu)需要開展活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)事先取得臨時(shí)活動(dòng)許可。”

從草案來看，學(xué)校、醫(yī)院、藝術(shù)機(jī)構(gòu)等非政府非營利組織的活動(dòng)都會(huì)被涵蓋在內(nèi)。那么有學(xué)者舉例，比如哈佛教授來中國做一個(gè)學(xué)術(shù)交流、招生活動(dòng)，是否也要找中國合作方，找到業(yè)務(wù)主管單位、獲得公安部門許可等等？他擔(dān)心，這些繁瑣的程序可能對活動(dòng)產(chǎn)生影響。

賈西津認(rèn)為，草案在界定組織的時(shí)候是一個(gè)寬范疇，涵蓋了社會(huì)生活和公共事業(yè)的方方面面，而規(guī)制原則是一個(gè)窄視野，即聚焦國家安全原則，結(jié)果可能以國家安全的視角涵蓋了所有的境外社會(huì)組織，可以說將國家安全的維度提升為整個(gè)國際關(guān)系的主要維度，在全球性經(jīng)濟(jì)交融、社會(huì)交往、文化交流、開放互聯(lián)的時(shí)代，它的影響也將是全方位的。

對未來的改變

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在中國長期活動(dòng)的境外非政府組織大約有1000個(gè)左右，加上開展短期合作項(xiàng)目的組織數(shù)量，總數(shù)可能多達(dá)4000個(gè)-6000個(gè)。

每年通過境外非政府組織流入中國的活動(dòng)資金可達(dá)數(shù)億美元，其活動(dòng)范圍涉及扶貧、助殘、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等20多個(gè)領(lǐng)域。

“立法保證和規(guī)范境外非政府組織在中國境內(nèi)合法開展活動(dòng)，無可厚非，應(yīng)予以支持，可為促進(jìn)交流與合作提供法律保障。同時(shí)，現(xiàn)存境外非政府組織的項(xiàng)目覆蓋范圍及種類繁多，多年來在內(nèi)地的貢獻(xiàn)也很大?！毕愀蹣肥?huì)董事會(huì)副主席、香港特區(qū)政府行政會(huì)議成員、全國人大代表陳智思在今年全國“兩會(huì)”期間就草案提出建議案時(shí)稱。

2004年6月1日開始實(shí)施的基金會(huì)管理?xiàng)l例，將基金會(huì)分為三種：可以面向公眾募捐的公募基金會(huì)、不得面向公眾募捐的非公募基金會(huì)和境外基金會(huì)在中國內(nèi)地設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置給國際非政府組織合法進(jìn)入中國打開了大門。紅十字國際委員會(huì)、世界宣明會(huì)、比爾及梅林達(dá)-蓋茨基金會(huì)等非政府組織由此加快了其合法進(jìn)入中國的步伐。

據(jù)清華大學(xué)NGO研究所所長王名等專家介紹，在國內(nèi)開展活動(dòng)的境外NGO，在注冊身份上大致分為幾種形式，一種是正式在民政注冊的基金會(huì)，如世界健康基金會(huì)、美國半邊天基金會(huì);一種是工商注冊的境外組織，如巴迪基金會(huì);還有一種是既沒有民政注冊也沒有工商注冊，而是依靠境內(nèi)的合法登記注冊的慈善組織來生存和開展活動(dòng)，如中華捐書會(huì)、美新路基金等。此外，還有以個(gè)人的名義設(shè)立賬戶或辦公室，以及以商會(huì)的形式注冊等多種形式。

王名表示，境外非政府組織有的在工商部門注冊為外資企業(yè)的代表處，有的以非注冊狀態(tài)與中國本地的合作伙伴開展項(xiàng)目。一個(gè)共通點(diǎn)是都尋求通過與中國各級政府合作來開展項(xiàng)目。

以香港為例，目前有三類NGO皆在內(nèi)地開展活動(dòng)：一種是香港注冊、成立董事會(huì)并在香港做籌款的國際NGO，如樂施會(huì)、宣明會(huì)、綠色和平、無國界醫(yī)生等。有數(shù)十萬甚至過百萬的香港普通市民是他們的定期捐款者;另外一種是支持社會(huì)服務(wù)的各類社工機(jī)構(gòu)，在過去十年以各種形式參與了內(nèi)地廣東、上海、北京等地的政府購買社會(huì)組織服務(wù)的試點(diǎn);第三種則是家族、企業(yè)基金會(huì)，往往會(huì)委托內(nèi)地的機(jī)構(gòu)和人員來執(zhí)行項(xiàng)目。

2009年，云南省出臺(tái)了《規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》，由國家授權(quán)展開立法嘗試。2010年，樂施會(huì)等13家在云南的境外NGO代表機(jī)構(gòu)獲得了首批《備案通知書》。廖洪濤介紹，樂施會(huì)中國部昆明項(xiàng)目辦公室作為機(jī)構(gòu)代表在省民政廳備案，省扶貧辦作為其業(yè)務(wù)主管單位， 在云南省與合作伙伴的項(xiàng)目在省外辦備案。在北京等各地則以與當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目伙伴簽項(xiàng)目合作協(xié)議的方式開展工作。“這種機(jī)制非常順暢?！绷魏闈f。

對草案的公布，香港的非政府組織們關(guān)心的是：新法是否會(huì)改變與內(nèi)地民間社會(huì)交流的現(xiàn)狀？廖洪濤介紹，從1987年到2014年3月，樂施會(huì)在中國投入的扶貧資金剛好是10億元，其中在汶川地震就花了超過1.6億港元。從早期的救災(zāi)和農(nóng)村發(fā)展，主要和政府部門合作，到從農(nóng)村走向城市，越來越多的NGO參與項(xiàng)目，2000年后機(jī)構(gòu)也在從社區(qū)層面的項(xiàng)目轉(zhuǎn)向更多的政策研究和倡導(dǎo)。

“當(dāng)年中國本土的NGO主要是靠國際NGO的資金開展工作，這些角色在未來可能是有變化的，比如在救災(zāi)與扶貧資金的投入方面，國際NGO的投入比例已經(jīng)遠(yuǎn)少于政府和國內(nèi)的基金會(huì)，但從可持續(xù)發(fā)展、參與式扶貧、性別平等等理念和方法上，還可以繼續(xù)引進(jìn)國際上好的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，中國的民間社會(huì)組織走向世界也還有很長的距離?！?廖洪濤相信，國際NGO在支持中國的民間社會(huì)組織走向世界，以至國家的國際形象的建立與改善方面將扮演很重要的角色。