府院動(dòng)向

深化農(nóng)村改革頂層設(shè)計(jì)出爐

11月2日，一份關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)悄然出爐。這份由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（下稱《方案》），對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改革的總體要求、任務(wù)目標(biāo)，以及改革關(guān)鍵領(lǐng)域作出整體設(shè)計(jì)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊11月3日撰文指出，農(nóng)村改革綜合性強(qiáng)，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)。除了守住底線，還要打出“組合拳”，增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村改革的整體感，并加強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。必須把農(nóng)村改革作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌謀劃實(shí)施。集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制、農(nóng)村社會(huì)治理體系等五大領(lǐng)域的改革，對(duì)健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村制度體系框架來講，具有“四梁八柱”的作用。

《方案》指出，全面深化農(nóng)村改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和基層黨建等領(lǐng)域，涉及農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)主體。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等五大領(lǐng)域。

在這五大領(lǐng)域中，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革被擺在首位，而深化農(nóng)村土地制度改革更是被放在產(chǎn)權(quán)制度改革的第一位。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)研究室主任張?jiān)t表示，《方案》重在部署農(nóng)村的綜合改革，而土地制度影響深遠(yuǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等政策，短期可能會(huì)有變化，但一旦定下來，就會(huì)在較長時(shí)間內(nèi)不變。同時(shí)，農(nóng)村土地制度也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)支持政策等的基礎(chǔ)。

在張?jiān)t看來，與此前的一些文件相比，此次的《方案》在兩方面提得更明確：一是落實(shí)集體所有權(quán)，界定集體成員權(quán)，明晰集體產(chǎn)權(quán)主體;二是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，以及試點(diǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出。

這些年，我國的農(nóng)村改革在很大層面取得了成績(jī)，但農(nóng)村集體資產(chǎn)的相關(guān)改革相對(duì)滯后，歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、治理不嚴(yán)、扭轉(zhuǎn)不暢等問題制約了農(nóng)村很多項(xiàng)改革的進(jìn)一步深化。此次中央明確提出深化農(nóng)村集體資產(chǎn)改革，要確權(quán)到戶是核心，只有到農(nóng)民的身上，產(chǎn)權(quán)明晰明確，才能更多地行使他的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，所以，農(nóng)村集體資產(chǎn)改革是關(guān)鍵，而農(nóng)村集體制度改革一個(gè)取向就是要明晰產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是以明晰產(chǎn)權(quán)為核心。

《方案》指出，落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

“大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源，有利于建立農(nóng)民增收長效機(jī)制?！?國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部主任葉興慶認(rèn)為，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)、開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)、推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)到戶等都會(huì)成為今后改革的看點(diǎn)。

值得一提的是，這是中央文件首次提出“政經(jīng)分開”?！斗桨浮分赋?，在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田說：“中共中央文件首次提出‘政經(jīng)分開’，借鑒國企改革經(jīng)驗(yàn)，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化?！?/p>

葉興慶認(rèn)為，實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，由有經(jīng)營能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)保值增值，既可以提高經(jīng)營效率，也可以緩解矛盾沖突，提高農(nóng)村基層治理水準(zhǔn)。

葉興慶還表示，方案切中了當(dāng)前農(nóng)村改革的要害，下一步農(nóng)村改革將更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。未來土地承包經(jīng)營制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都會(huì)有進(jìn)一步推進(jìn)，與之相關(guān)的土地承包法、物權(quán)法等法律修改有望加快。

另外，《方案》還提出了一系列補(bǔ)貼制度和涉農(nóng)財(cái)政資金投入方式的改革，包括建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制等。對(duì)此，鄭風(fēng)田表示，近年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價(jià)持續(xù)走低的情況下，有人認(rèn)為國家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對(duì)“三農(nóng)”工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖。