城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)憂思

1997年在改革原有退休金制度的基礎(chǔ)上，中國建立起了社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這個(gè)制度有三個(gè)原則，即廣覆蓋、?；?、可持續(xù)。

到2014年，這個(gè)制度的參保人口為3.4億，其中在職職工為2.5億人，8500萬退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金，制度的贍養(yǎng)比為2.9∶1。應(yīng)該看到，在一個(gè)發(fā)展中國家，養(yǎng)老保險(xiǎn)能覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人口的70%左右，已經(jīng)是很好的了。

制度建立時(shí)，政府希望人們退休后的養(yǎng)老金對社會平均工資的替代率能達(dá)到58%。但事實(shí)是這一指標(biāo)在1997年時(shí)為76%，從1999年后便開始迅速下降，到2003年降為57%，已經(jīng)到了政府設(shè)定的目標(biāo)以下。

此后，政府通過連續(xù)11年調(diào)整待遇來防止養(yǎng)老金替代率的大幅下降。盡管如此，由于工資增長水平高于養(yǎng)老金的調(diào)待，替代率還是下降的，直到近兩年才穩(wěn)定在42%。

從中國的負(fù)擔(dān)能力來說，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“?；尽惫δ芤菜闶菍?shí)現(xiàn)了，但制度的可持續(xù)性卻令人擔(dān)憂。

財(cái)務(wù)制度的近慮遠(yuǎn)憂

說一說美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的情形，就知道我們的問題了。美國的人口預(yù)期壽命是78.8歲，用于養(yǎng)老部分的費(fèi)率只有10%，雇主雇員各出一半。美國的退休金替代率一直在40%左右，除了退休者本人以外，沒有退休金的配偶可以終生拿其一半的養(yǎng)老金，殘疾人可以從中拿終生的年金，退休者的未成年子女可以拿年金至成年。

上世紀(jì)70年代，美國人天天說自己的養(yǎng)老制度要破產(chǎn)，90年代說到2032年養(yǎng)老制度要破產(chǎn)了，現(xiàn)在又說養(yǎng)老制度到2042年要收不抵支。而事實(shí)上從1983年美國將保費(fèi)提高到目前的水平后，年年都是收大于支的，養(yǎng)老金結(jié)余由1997年的390億美元上升到了2014年的2.8萬億美元，政府的補(bǔ)貼少到可以忽略不計(jì)。

中國的人口預(yù)期壽命是73.8歲，比美國年輕，可制度贍養(yǎng)卻同美國一樣，費(fèi)率則比美國高太多（企業(yè)繳費(fèi)20%，進(jìn)入社會統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)8%進(jìn)入個(gè)人賬戶）。中國的養(yǎng)老金替代水平與美國相仿，可養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支狀況卻是讓人憂慮。

許多人很樂觀，說養(yǎng)老保險(xiǎn)有滾存結(jié)余，所以近期財(cái)務(wù)狀況良好?？墒菂s忽視了制度希望積累起來的個(gè)人賬戶資金卻被挪用去發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金。

個(gè)人賬戶的負(fù)債，即所謂“空賬”，在2013年為3.1萬億元，當(dāng)年全國累計(jì)結(jié)余僅為2.8萬億元，制度整體為負(fù)債。這就好比說一個(gè)人口袋里有10元錢， 可他還有一張11元的欠條在別人口袋里。

2014年，不考慮中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，已經(jīng)有22個(gè)省市當(dāng)期養(yǎng)老金收不抵支。2014年保費(fèi)征收2.03萬億元，同比增長9.7%，而當(dāng)年養(yǎng)老金支出達(dá)2.18萬億元，同比增長17.8%，支出的增長速度高于收入增長速度8個(gè)百分點(diǎn)，即期收支缺口達(dá)1500多億元。

長期看問題更嚴(yán)重。最近浙江大學(xué)的一項(xiàng)研究結(jié)果表明，如果中國不對養(yǎng)老制度作任何變革，2015年至2050年，全國養(yǎng)老金收入將從2.03萬億元逐步增加到24.31萬億元，年均增長7.36%，支出從2.18萬億元增加至45.07萬億元，年均增長9.04%，年度收支缺口將從1536億元擴(kuò)大到20.76萬億元。至2023年后，不再有滾存結(jié)余，到2050年，積累征收與支出缺口將達(dá)到當(dāng)年GDP的31.21%。這是一個(gè)龐大的數(shù)字，不能不引起我們的高度重視。

財(cái)務(wù)困境的內(nèi)外成因

只有了解了養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)困境的原因才能對癥下藥。

先說外因。造成這種狀況的外部原因，是政府沒有承擔(dān)經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及完全的代際轉(zhuǎn)移支付向部分積累制度轉(zhuǎn)型的成本，這些成本都由目前的參保人通過繳納保險(xiǎn)費(fèi)來承擔(dān)了。

當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，數(shù)以千萬計(jì)的國有企業(yè)職工以較少的義務(wù)進(jìn)入新制度并獲得保障，雖然財(cái)政對新制度給予了一部分補(bǔ)貼，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，所以當(dāng)下正在工作的一代人承擔(dān)了這一轉(zhuǎn)制成本。政府對“老人”和“中人”的責(zé)任邊界不清楚，本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，卻由養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)共有產(chǎn)品的主體在負(fù)擔(dān)，這是問題的部分原因。

上世紀(jì)50年代建立的退休金制度其實(shí)是企業(yè)內(nèi)部的代際轉(zhuǎn)移支付制度，而現(xiàn)行的制度是部分積累制度，即希望目前的工作人口既贍養(yǎng)已經(jīng)退休的老人，同時(shí)又為自己的老去做部分的準(zhǔn)備。

這種轉(zhuǎn)型是有成本的，而成本本應(yīng)該由政府承擔(dān)，但由于沒有很好的制度安排，當(dāng)繳費(fèi)不夠支付已退休人口的養(yǎng)老金時(shí)，預(yù)期積累的個(gè)人繳費(fèi)被用于當(dāng)期支付，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。個(gè)人賬戶沒有資金，所以只能記入一個(gè)很低的利息率（一年期銀行利息率），從制度建立以來，社會平均工資以14%左右的速度增長，而個(gè)人賬戶記息率只有不到3%，個(gè)人賬戶的資產(chǎn)相對社會其他資產(chǎn)越來越少，這是退休金下降的另一部分原因。

雖然財(cái)政從2000年就開始由少到多補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 2013年，財(cái)政的補(bǔ)貼達(dá)到當(dāng)年制度收入的13%，但是上述的兩個(gè)轉(zhuǎn)制成本已然是一筆糊涂賬，沒有人說得清這筆補(bǔ)貼是不是足夠履行政府的義務(wù)。

再說制度的內(nèi)因。在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)下，我們既想要公平，又想要效率，就將具有共有產(chǎn)品性質(zhì)的社會統(tǒng)籌和具有個(gè)人所有制性質(zhì)的兩個(gè)賬戶綁在一起，謂之“制度創(chuàng)新”。個(gè)人賬戶記息率過低，導(dǎo)致養(yǎng)老金水平下降，社會總福利也在下降，即有人受損，無人獲利。

這種混合制度模糊了政府和個(gè)人責(zé)任的邊界，當(dāng)退休人口早逝，賬戶還有資金時(shí)，子女可以繼承，相反，當(dāng)人還活著，個(gè)人賬戶資金發(fā)放完后，社會統(tǒng)籌將繼續(xù)補(bǔ)齊這部分養(yǎng)老金，公平和效率盡失。

另外，制度設(shè)計(jì)設(shè)置了高費(fèi)率，同時(shí)卻降低了其他門檻，強(qiáng)調(diào)一致性而忽視了中國初次分配存在較大的差距;忽視了城鎮(zhèn)正式部門和非正式部門收入在數(shù)量和穩(wěn)定性上存在差異性，希望用一個(gè)制度覆蓋全部就業(yè)甚至是非就業(yè)人口。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)原本是為有雇主的職工設(shè)計(jì)的。1997年時(shí)雇主雇員共繳費(fèi)為工資的20%，但因收不抵支，2005年費(fèi)率被提升到28%。同時(shí)為了“廣覆蓋”，鼓勵(lì)自雇者和靈活就業(yè)人員參保，另為他們設(shè)計(jì)一個(gè)費(fèi)用為20%。

除了費(fèi)率之外，其他進(jìn)入和獲取養(yǎng)老金的條件都很低，繳費(fèi)基數(shù)為社會平均工資的60%、繳費(fèi)年限為15年，退休年齡還是一如既往的女性50歲、男性60歲（在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的退休金工作年限要求是30年，更不用說發(fā)達(dá)國家除了美國外一般要求繳費(fèi)年限為30年-40年，退休年齡男女多為65歲）。這引發(fā)的問題是部分參保人義務(wù)太輕，與養(yǎng)老金權(quán)益嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致部分人主動(dòng)或者被動(dòng)以低門檻參保，道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生并影響了公平性。

由于管理水平不夠，費(fèi)率是透明的，但費(fèi)基是不透明的，高費(fèi)率引致人們在費(fèi)基上逃避，因?yàn)榇嬖趦蓚€(gè)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，一部分小微企業(yè)的雇員雇主合謀以20%的費(fèi)率而不是28%的費(fèi)率參保，這些行為不僅影響了保費(fèi)收入，也增加了制度的不公平性，老老實(shí)實(shí)繳費(fèi)的人是吃虧的，“搭便車”的人是占便宜的。所以政策費(fèi)率很高，實(shí)際繳納的保費(fèi)與工資基數(shù)比，大約只有18%左右。由于工資收入的不透明，非正式部門的參保人可以選擇最低的費(fèi)基，當(dāng)然還可以選擇最低的繳費(fèi)年限和退休年齡。

在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)下，當(dāng)有太多的人在繳費(fèi)環(huán)節(jié)有機(jī)會選擇較少義務(wù)，而在支付環(huán)節(jié)傾向于向上看時(shí)，制度的收不抵支是必然的。

在發(fā)達(dá)國家，道德風(fēng)險(xiǎn)相對較少，在中國，勞動(dòng)收入的非工資化和非正式部門勞動(dòng)收入的現(xiàn)金化，則使得這種道德風(fēng)險(xiǎn)成為普遍現(xiàn)象。

比如，北京是市級統(tǒng)籌（相當(dāng)于省級統(tǒng)籌），為了照顧郊縣的覆蓋率，其最低繳費(fèi)基數(shù)為社會平均工資的40%。一個(gè)郊區(qū)的數(shù)據(jù)顯示，2006年到2014年的退休人員中，60%以上的人是以40%以下的社會平均工資作為繳費(fèi)基數(shù)的，90%的人員繳費(fèi)基數(shù)在社會平均工資以下，這顯然不符合收入的實(shí)際情況。

同樣一批人，2006年那年退休的，平均繳費(fèi)和視同繳費(fèi)年限為28年，2014年退休的人這一指標(biāo)下降為24年。太多的人以過低的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限、最早的退休年齡獲得養(yǎng)老金，是在職一代負(fù)擔(dān)過重，退休一代養(yǎng)老金水平和財(cái)務(wù)不可持續(xù)的原因。

現(xiàn)有改革難治本

多年來，社會和政府意識到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)壓力，提出了種種解決之道，全國統(tǒng)籌、擴(kuò)大覆蓋面、劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社會保障基金等已經(jīng)實(shí)施，有些涉及“分蛋糕”的政策，如延長退休年齡、科學(xué)規(guī)劃待遇調(diào)整機(jī)制，經(jīng)過幾年的觀點(diǎn)碰撞，也慢慢達(dá)成共識，將會形成公共政策，對制度的可持續(xù)性將發(fā)生正面作用。

剛剛結(jié)束的十八屆五中全會進(jìn)一步明確要將養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行全國統(tǒng)籌，也就是將事權(quán)提高到中央政府層面。全國統(tǒng)籌有諸多好處，但從財(cái)務(wù)角度看，只能解決地區(qū)間余缺不均的問題，并不能解決制度收支總量不平衡的問題。而且長期看來，這會使制度的收支狀況惡化，原因是地方政府也會參加到與中央政府的博弈中來。

擴(kuò)大覆蓋面是舒緩當(dāng)下財(cái)務(wù)壓力的有效辦法，但對制度的長期負(fù)債形成巨大的壓力。擴(kuò)大覆蓋率就參保的公平性而言，絕對是正確的，但就制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性而言卻是一把雙刃劍。從2005年開始，通過較低的費(fèi)率鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參保，或者通過補(bǔ)繳、躉繳等措施，覆蓋率得到大幅提高，當(dāng)期保費(fèi)收入也明顯改善。但這部分參保人員通常是以最低費(fèi)率、最短交費(fèi)年限參保，一旦進(jìn)入退休年齡，他們對制度的保費(fèi)貢獻(xiàn)在3年-5年內(nèi)就可以通過養(yǎng)老金拿回。在剩下的二三十年的生命余歲中，他們領(lǐng)取的養(yǎng)老金全部來自于在職人員的貢獻(xiàn)，加劇了代際間的再分配不平衡。

剛剛公布的五中全會公報(bào)中提出全民參保的目標(biāo)，人力資源和社會保障部部長強(qiáng)調(diào)，下一步的工作將是解決以農(nóng)民工為主體的1億多城鎮(zhèn)就業(yè)人口的參保問題。如果他們參加同一制度，制度又不做改變，未來的壓力可以想見。

國有股減持充實(shí)全國社保基金一直在做，五中全會更進(jìn)一步明確了這一政策。但許多人不知道的是，全國社保基金只是社會保障的一個(gè)準(zhǔn)備金，它的資金來源于國有企業(yè)股權(quán)的劃轉(zhuǎn)和一般財(cái)政，與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不是一回事，不到萬不得已不會動(dòng)用。目前該基金只有1.5萬億元，即使做到6萬億元，也解決不了養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口問題。更何況有一個(gè)根本性問題無法解決：并不是所有人都參加了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，用全體人民的資金來補(bǔ)貼該制度是有理論障礙的。

逐步延遲退休年齡，增收節(jié)支，加強(qiáng)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，同時(shí)也可以提高年長勞動(dòng)力的勞動(dòng)參與率。上世紀(jì)50年代規(guī)定退休年齡時(shí)中國人口平均預(yù)期壽命只有40多歲，到改革開放之初時(shí)，勞動(dòng)保險(xiǎn)法下的退休制度是37個(gè)人工作，一個(gè)人退休，老年人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)根本不是問題。

時(shí)至今日，中國人口的預(yù)期壽命達(dá)到73.8歲，養(yǎng)老保險(xiǎn)的贍養(yǎng)比為3∶1，但退休年齡卻一直沒有改變?；陴B(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)惡化，延遲退休年齡被提出討論，因?yàn)樯婕叭罕娎?，一時(shí)間爭論激烈。直到最近，相關(guān)部門才宣布將適時(shí)逐步延長退休年齡，以增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。延遲退休年齡可以從增加保費(fèi)收入和減少退休金支出，可雙向正面影響制度的財(cái)務(wù)狀況，在人口老齡化的情況下是必然的選擇，同時(shí)也可以增加勞動(dòng)力的供給，一舉多得。

但是細(xì)想一下，延遲退休年齡對制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的作用可能沒有想像中大，原因是它只能約束體制內(nèi)的雇員，而對體制外的參保者約束力較小或者根本沒有約束力。比如私營企業(yè)完全可以不雇年長的勞動(dòng)力，靈活就業(yè)人員完全可以選擇45歲或者更年長才參保，只要滿足15年繳費(fèi)要求即可。

建立正常的待遇調(diào)整機(jī)制，減少制度的支出也是一個(gè)辦法。為了滿足“?；尽钡哪繕?biāo)，在“分享”的理念下，過去11年每年都大幅提高養(yǎng)老金待遇，養(yǎng)老金替代率下降的趨勢穩(wěn)定了，退休老人高興了，制度的財(cái)務(wù)狀況卻日益惡化。批評調(diào)待是非理論的聲音多了起來，目前各界正在討論建立“合理的待遇調(diào)整機(jī)制”，可以預(yù)期未來的調(diào)待水平會有所下降。

更多改革需提上日程

僅有上述的方法是不夠的，必須有更多的改革才能保證制度的長期可持續(xù)。

首先是通過立法關(guān)注長期可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。社會保險(xiǎn)法通過已經(jīng)五年了，在法律指導(dǎo)下，政府在廣覆蓋和?；痉矫嫒〉瞄L足的進(jìn)步，現(xiàn)在是時(shí)候通過完善立法關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展了。

其次是明確政府對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型引起的養(yǎng)老成本的責(zé)任，計(jì)算政府責(zé)任總量并建立償付的機(jī)制，“明債明還”。養(yǎng)老保險(xiǎn)是參保成員的共有產(chǎn)品，政府與保險(xiǎn)制度應(yīng)該有清楚的責(zé)任邊界，參保成員不應(yīng)替政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌成本，政府也不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣成為無限責(zé)任人。

再次是建立二元制度達(dá)成多個(gè)目標(biāo)。以上的分析說明，在同一個(gè)制度里廣覆蓋、保基本、可持續(xù)不可兼得，要想同時(shí)獲得這三個(gè)目標(biāo)，我們可能需要建立健全兩個(gè)制度，一個(gè)是現(xiàn)行的為正規(guī)部門提供保障的“企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”，讓該制度回歸它最初的本意即“保職工”，提高各項(xiàng)參量，實(shí)現(xiàn)“高進(jìn)高出”，平滑職工終生收入，并保證制度可持續(xù)。另行建立一個(gè)國民養(yǎng)老金制度，放寬進(jìn)入和獲取養(yǎng)老金的條件，政府適當(dāng)給予貼補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)“低進(jìn)低出”，平滑低收入者的終生收入。客觀來看，制度二元或者“碎片”的負(fù)面影響比“保不住基本”和“制度不可持續(xù)”來得小。

再有是社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶分離，個(gè)人賬戶變成自愿性養(yǎng)老制度。這一建議不是直接增強(qiáng)制度的可持續(xù)性，但對社會總福利的增加卻是有利的。這個(gè)辦法一則可以消除個(gè)人賬戶的效率損失，增加社會總福利;二則可以降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率，有利于發(fā)展多支柱養(yǎng)老金體系;三則降低費(fèi)率有利于減少規(guī)避費(fèi)基的道德風(fēng)險(xiǎn)，有利于擴(kuò)大費(fèi)基并增加繳費(fèi)的公平性;四則有利于減輕正規(guī)部門中等收入者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

另外，提高職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)年限，增加繳費(fèi)人的義務(wù)，提高他們的養(yǎng)老金水平。延遲退休年齡只對部分人起作用，而提高繳費(fèi)年限則對所有人起作用。目前，繳費(fèi)年限對制度的收入以及對個(gè)人養(yǎng)老金水平的影響還沒有受到應(yīng)有關(guān)注。事實(shí)上，提高繳費(fèi)年限不只是對制度的財(cái)務(wù)有正面的影響，由于養(yǎng)老金的計(jì)算公式中繳費(fèi)年限的因素是重要的，所以提高繳費(fèi)年限直接與個(gè)人的養(yǎng)老金水平有關(guān)，同時(shí)提高繳費(fèi)年限可以避免部分“搭便車”的問題，提高制度的公平性。

最后是提高職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。如果制度是二元的，我們不必為了遷就低收入勞動(dòng)者而制定一個(gè)較低的繳費(fèi)基數(shù)。因?yàn)橹袊膭趧?dòng)收入是不透明的，管理手段跟不上，只要政策給予了選擇的余地，許多“聰明人”就會有辦法選擇少盡義務(wù)。提高繳費(fèi)基數(shù)同樣作用于制度的收入和個(gè)人的養(yǎng)老金水平，重要的是可以避免利用工資不透明的道德風(fēng)險(xiǎn)，還誠實(shí)繳費(fèi)人一個(gè)公道。

總之，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況堪憂，惟有多管齊下才能增加制度的長期可持續(xù)性。

作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、社會保障研究所所長