后二孩時(shí)代

11月3日，中共中央正式公布“十三五”規(guī)劃建議，對(duì)民眾而言最引人注目的莫過(guò)于“全面二孩”。建議提出促進(jìn)人口的均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，幫扶存在特殊困難的計(jì)劃生育家庭。

中共中央總書記習(xí)近平在對(duì)這條建議進(jìn)行說(shuō)明時(shí)表示，一方面，符合“單獨(dú)二胎”政策中實(shí)際申請(qǐng)生育的夫婦占比僅為15.4%;另一方面，中國(guó)人口老齡化態(tài)勢(shì)明顯，老年人口比重已高于世界平均水平，勞動(dòng)年齡人口開(kāi)始減少。

10月29日，“全面二孩”政策在十八屆五中全會(huì)公報(bào)中公布之后，迅速成為全民熱議的中心，多個(gè)省份在緊接著的幾天內(nèi)先后表態(tài)。

“相比過(guò)去的取消生育間隔、雙獨(dú)二孩、單獨(dú)二孩，全面二孩是目前為止計(jì)生政策的調(diào)整中最重要的一步，也將會(huì)是影響最大的一步。這一調(diào)整意味著生育政策開(kāi)始回歸到全國(guó)城鄉(xiāng)一致、各省統(tǒng)一的政策軌道上去?！敝袊?guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院教授翟振武說(shuō)。

翟振武表示，此前“單獨(dú)二孩”時(shí)，情況比較復(fù)雜，各省規(guī)定的條例在生育年限、“單獨(dú)”夫婦的認(rèn)定方面都有具體差異?！叭娑ⅰ睂?shí)現(xiàn)后，差異會(huì)縮小，使生育政策變得簡(jiǎn)單明了。

計(jì)劃生育政策自誕生之日起就一直在動(dòng)態(tài)調(diào)整、小步漸變。從實(shí)施初期提出“晚、稀、少”的彈性政策，到1980年緊縮為“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)”的剛性政策，再到1982年成為基本國(guó)策。

上世紀(jì)80年代以來(lái)，計(jì)劃生育政策逐漸在部分人群和部分地區(qū)小幅放松，1984年開(kāi)始城鎮(zhèn)一孩、農(nóng)村“一孩半”的差別化生育政策，2000年以來(lái)6個(gè)省區(qū)市的農(nóng)村開(kāi)始普遍二孩。

“全面二孩”的呼聲由來(lái)已久，此前也多有消息稱將在近年內(nèi)放開(kāi)，此次“提早到來(lái)”的政策讓各界感到興奮。據(jù)了解，決策層原計(jì)劃今年底前不會(huì)有什么動(dòng)作，最后在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)啟動(dòng)，重要原因是單獨(dú)二孩政策啟動(dòng)后，學(xué)術(shù)界的討論增加，科學(xué)層面的爭(zhēng)論推動(dòng)了對(duì)“全面二孩”政策進(jìn)行更完善的論證。

論證中一個(gè)很重要的方面就是對(duì)當(dāng)前人口形勢(shì)的研判。

“全面二孩”和“單獨(dú)二孩”政策落地的時(shí)間在方式上也有不同。11月4日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長(zhǎng)楊文莊對(duì)媒體表示，“全面二孩”政策必須依法實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)將修訂《人口與計(jì)劃生育法》，配套的法規(guī)規(guī)章也需要做相應(yīng)修訂。在法規(guī)修訂之前，各地仍執(zhí)行現(xiàn)行的生育政策，不得自行其是，最終政策的落地時(shí)間將保持一致。

而之前的“單獨(dú)二孩”則是授權(quán)地方修改計(jì)生條例來(lái)組織實(shí)施，所以啟動(dòng)的時(shí)間各有不同。2014年1月，浙江成為第一個(gè)“單獨(dú)二孩”落地的省份，直到十個(gè)月后，西藏才宣布正式啟動(dòng)。

翟振武判斷，“計(jì)生法的修訂可能年底之前完成，然后各省修訂計(jì)生條例，明年才能執(zhí)行?！?/p>

人口形勢(shì)嚴(yán)峻

國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安在近期答記者問(wèn)中透露，今年3月以來(lái)，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委組織多個(gè)研究團(tuán)隊(duì)，就全面實(shí)施二孩政策進(jìn)行了多方案測(cè)算，先后召開(kāi)了近百場(chǎng)研討會(huì)，并前往20多個(gè)省份展開(kāi)調(diào)研。后來(lái)又會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)部門反復(fù)論證，形成了系列研究報(bào)告和有關(guān)全面二孩政策的建議，為科學(xué)決策提供了支撐。

“今天的人口形勢(shì)和30年前、15年前已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)折性的重要變化，這是計(jì)劃生育政策需要進(jìn)行重大調(diào)整的原因?！钡哉裎湔f(shuō)。

上世紀(jì)六七十年代，中國(guó)每年出生人口達(dá)到2000多萬(wàn)，60年代年均2300多萬(wàn)人，出生高峰時(shí)達(dá)到2900多萬(wàn)人，人口增長(zhǎng)過(guò)快過(guò)猛的形勢(shì)嚴(yán)峻，“所以實(shí)行計(jì)劃生育是一個(gè)不得不采取的措施”。翟振武說(shuō)，“當(dāng)時(shí)還有這樣一個(gè)預(yù)計(jì)，大概30年左右，人口過(guò)快過(guò)猛增長(zhǎng)的形勢(shì)發(fā)生變化，就可以實(shí)行不同的政策?！?/p>

不過(guò)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員鄭真真指出，由于城鄉(xiāng)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)的鋪開(kāi)、避孕手段的推廣、計(jì)劃生育的初期號(hào)召，70年代時(shí)中國(guó)的生育率大大降低。1982年以后，中國(guó)才有了文革以后的第一次人口普查，此前并未留意到這一趨勢(shì)。實(shí)際上，中國(guó)超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展把生育率降下來(lái)了。

經(jīng)過(guò)30多年的時(shí)間，人口形勢(shì)確實(shí)發(fā)生巨變。翟振武介紹，過(guò)去兩三年中國(guó)每年的凈增人口只有600多萬(wàn)人，與曾經(jīng)2300多萬(wàn)人年增長(zhǎng)率天差地別;人口自然增長(zhǎng)率只有5‰左右，而曾經(jīng)在25‰左右;總和生育率（即一個(gè)婦女一生生育孩子的數(shù)量）也從曾經(jīng)的5左右下降到現(xiàn)在1.6左右的水平。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授曾毅給中央高層提交的報(bào)告顯示，中國(guó)低生育率的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在開(kāi)放單獨(dú)二孩政策之前已經(jīng)形成。

“2010年人口普查等令人信服的最新數(shù)據(jù)證明，近十幾年來(lái)，我國(guó)大多數(shù)人口學(xué)者估算的排除漏報(bào)后平均每個(gè)婦女生1.5個(gè)-1.6個(gè)孩子的較低的生育水平，是客觀真實(shí)的?！痹阏f(shuō)。

另一方面，老齡化的速度不斷加快。2014年，中國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)超過(guò)15%，老年人口比重高于世界平均水平，14歲以下人口比重則低于世界平均水平。

從2012年起，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口就不再增長(zhǎng)，而是以每年兩三百萬(wàn)的水平持續(xù)下降，且這一趨勢(shì)還在繼續(xù)。此外，出生性別比失衡、家庭小型化等情況越來(lái)越突出。

人口政策的調(diào)整成為必然，翟振武說(shuō)，“不是為了完成30年一定要調(diào)的承諾，主要是因?yàn)槿丝谛蝿?shì)的變化”。2013年實(shí)施的“單獨(dú)二孩”政策是對(duì)全體人口生育政策的首次松動(dòng)，而“全面二孩”則是全國(guó)性的生育政策放松。

生育意愿已基本釋放

在兩種變化趨勢(shì)下，推動(dòng)生育兩個(gè)以上孩子的因素越來(lái)越弱，社會(huì)的生育意愿已經(jīng)基本得到滿足。

在農(nóng)村，集體所有制曾是激勵(lì)生育的一個(gè)因素，但其效用正在消解。清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授龍登高分析，人民公社時(shí)期，集體按人頭分配口糧;實(shí)施包產(chǎn)到戶的初期，多生孩子能多分土地，這些因素一定程度上都激勵(lì)了生育。但近十幾年來(lái)，“增人不增地，減人不減地”政策在多地推行，激勵(lì)作用消失;而且，隨著農(nóng)民進(jìn)城打工，土地不再是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。

上世紀(jì)80年代初開(kāi)始的征收“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的政策，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入的依賴，大大降低了政策的剛性，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增收而采取“放水養(yǎng)魚”的做法。雖然農(nóng)村過(guò)去普遍執(zhí)行的是“一孩半”的生育政策，即第一個(gè)若生育女孩可以再生育第二個(gè)孩子，但生二孩的情況非常普遍。

同時(shí)，由于超大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，使基層政府對(duì)農(nóng)民生育行為的控制能力削弱。

鄭真真通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)下農(nóng)村家庭基本上生兩個(gè)孩子也就滿足了，特別想生兩個(gè)的其實(shí)都生了?！?/p>

隨著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平提高，生育意愿也在降低，“一兒一女”是最為常見(jiàn)的選擇，“多子多?！钡挠^念只存在于少數(shù)人印象中。

在城市中，一方面，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、婦女受教育程度和就業(yè)率提高等因素，生育意愿下降;另一方面，隨著非公經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，越來(lái)越多人在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)企之外就業(yè)，也使得行政部門對(duì)生育行為的控制能力下降。

龍登高稱，在體制外人士和流動(dòng)人口的沖擊下，此前通過(guò)單位、集體土地制度進(jìn)行的人口管制已經(jīng)逐漸減弱效用。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授胡湛調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在上海，有生育二孩意愿的人群往往已生育兩個(gè)孩子。在一線城市中，政策空間和個(gè)人家庭的操作空間非常大，不少人有出國(guó)生育或?qū)⒆优统鰢?guó)的機(jī)會(huì)，高收入者有能力支付社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，原本被政策限制的生育意愿在諸多政策空間下都被釋放了。

鄭真真認(rèn)為，為“全面二孩”政策歡呼者實(shí)際上未必是二孩的受益人群，這一政策的更大意義在于，讓生育決策權(quán)更多回歸了家庭。

在嚴(yán)格執(zhí)行獨(dú)生子女政策的時(shí)代，受到生育政策緊密管束的是體制內(nèi)人士。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員在超生后面臨著丟掉體制內(nèi)身份的風(fēng)險(xiǎn)，影響其職業(yè)發(fā)展，承受著社會(huì)中最高的超生成本。受新政影響較大的也是這一群體。

國(guó)務(wù)院參事、原中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任馬力也指出，“現(xiàn)在中國(guó)80后、90后進(jìn)城務(wù)工群體達(dá)1.5億，占進(jìn)城務(wù)工人群的60%，其中女性已超過(guò)50%。相對(duì)第一代農(nóng)民工，80后、90后第二代農(nóng)民工2008年后成為主體，他們向往城市生活，加上社會(huì)保障制度不斷完善，使得他們更加注重自我發(fā)展，更加愿意接受城市的生育觀念，生育意愿快速轉(zhuǎn)變，生育水平迅速下降。”

農(nóng)村現(xiàn)在和過(guò)去已有顯著不同，原來(lái)超生主要是“雙女戶”，但現(xiàn)在出現(xiàn)兩個(gè)男孩的家庭娶媳婦困難的現(xiàn)象，要在縣城買房、買車，意味著每個(gè)男孩要準(zhǔn)備十幾萬(wàn)的成家費(fèi)，所以，女孩不愿意嫁給“雙男戶”。她認(rèn)為，目前超生主要集中在兩頭：少數(shù)高收入人群和低生活水平人群。

“全面二孩”后多生多少人

10月30日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安表示，現(xiàn)階段全國(guó)符合全面二孩政策條件的夫婦約有9000萬(wàn)對(duì)，相較于每年出生近1700萬(wàn)人，今后幾年出生人口總量會(huì)有一定增長(zhǎng)，最高年份的出生人口預(yù)計(jì)超過(guò)2000萬(wàn)人，這是政策調(diào)整的預(yù)期效應(yīng)。

2013年，單獨(dú)二孩政策出臺(tái)時(shí)，全國(guó)有1100多萬(wàn)對(duì)夫婦是該政策的目標(biāo)人群。“‘全面二孩’政策出臺(tái)時(shí)，目標(biāo)人群變成了9100萬(wàn)左右?！钡哉裎湔f(shuō)。

9100萬(wàn)何來(lái)？按照翟振武的計(jì)算，2014年全國(guó)只有一個(gè)孩子的已婚育齡婦女在1.45億左右，但政策對(duì)象要從中減去現(xiàn)行政策下已被允許生二孩的人群。其中包括“一胎半”政策的對(duì)象，即農(nóng)村頭胎生育女孩的家庭，以及符合單獨(dú)、雙獨(dú)政策的家庭，此外還要減去已有一個(gè)孩子但在離婚狀態(tài)的育齡婦女。

雖然這一群體聽(tīng)起來(lái)很龐大，但中國(guó)婦女的育齡范圍通常指的是15周歲-49周歲。9100萬(wàn)人中，35歲以上的占了約60%，40歲以上的占了約50%。年齡結(jié)構(gòu)偏大，未來(lái)的生育規(guī)模實(shí)際有限。

2014年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行了130萬(wàn)人口的調(diào)查，結(jié)果顯示：?jiǎn)为?dú)一孩婦女中，有43%打算生育第二個(gè)孩子。其中24歲-35歲的婦女中，有生育二孩意愿的占60%以上，40歲以上打算再生育的不到10%。政策實(shí)施第二年、第三年計(jì)劃生二孩的人最多。

翟振武預(yù)估，若“全面二孩”政策明年1月落地，按基本的生育規(guī)律，孩子基本上也要2017年才能出生，2018年、2019年生育高峰才會(huì)到來(lái)。政策實(shí)施一年以后，每年的出生人口大概能從目前的1600多萬(wàn)上升到2000多萬(wàn)，增量大概在五年內(nèi)釋放完，然后生育率再度下降恢復(fù)到平穩(wěn)水平。

馬力稱，人口決策的原則是：切忌大起大落。所以，總體政策導(dǎo)向是漸進(jìn)式，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、教育水平不斷提高、社會(huì)保障制度不斷完善，與時(shí)俱進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)生育政策調(diào)整“軟著陸”：即從一胎半、雙獨(dú)二孩、單獨(dú)二孩到全面二孩，再到未來(lái)鼓勵(lì)生育的漸放過(guò)程。

人口學(xué)界普遍認(rèn)為，全面二孩放開(kāi)后，短期內(nèi)或出現(xiàn)生育高峰，但長(zhǎng)期看來(lái)影響不大。

2007年公布的《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》曾提出，未來(lái)30年還將凈增2億人左右，2033年前后達(dá)到峰值15億人左右?！秷?bào)告》的判斷是：如果人口總量峰值控制在15億人左右，全國(guó)總和生育率應(yīng)保持在1.8左右。

“單獨(dú)二孩”放開(kāi)前，全國(guó)各地學(xué)界與官方的多次調(diào)查均表明，中國(guó)城鎮(zhèn)育齡婦女理想子女?dāng)?shù)為1個(gè)與2個(gè)孩子的比例分別為55%與43%左右，農(nóng)村育齡婦女理想子女?dāng)?shù)為2個(gè)孩子的比例在70%左右。在生育意愿最高的西部農(nóng)村落后地區(qū)，有多子女偏好的群眾只占13%左右。而生育意愿還高于實(shí)際的生育率。

根據(jù)河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)王金營(yíng)的測(cè)算，“全面二孩”政策的實(shí)施將推遲峰值人口到來(lái)三年，在2029年達(dá)到14.625億，之后人口逐年減少，到2050年人口規(guī)模為13.89億。政策實(shí)施五年后，目標(biāo)人群生育勢(shì)能釋放，育齡婦女生育水平將會(huì)大幅度回落。

王金營(yíng)認(rèn)為，在沒(méi)有改變由公共資源的限制主導(dǎo)當(dāng)前人們生育意愿的情況下，“全面二孩”也很難使總和生育率達(dá)到并維持在1.8-1.9的較理想水平，更談不上恢復(fù)到2.1的更替水平。在更替水平下，人口才能保持穩(wěn)定狀態(tài)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，國(guó)家發(fā)改委正在醞釀新一輪的《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》的編寫，2016年開(kāi)始組織，2017年撰寫，可能于十九大時(shí)公布。

對(duì)勞動(dòng)力和老齡化影響有限

人口政策的效果滯后是各界共識(shí)，對(duì)于“全面二孩”政策將如何影響勞動(dòng)力市場(chǎng)和老齡化水平，盡管需要長(zhǎng)期觀察，但研究者已給出諸多預(yù)測(cè)。

曾參與多個(gè)人口戰(zhàn)略研究的中國(guó)社科院副院長(zhǎng)蔡在國(guó)內(nèi)提出中國(guó)劉易斯拐點(diǎn)的理論，即從勞動(dòng)力過(guò)剩到短缺的轉(zhuǎn)折點(diǎn)在2004年，民工荒從那時(shí)開(kāi)始。

“民工荒從沿海城市迅速蔓延到內(nèi)地，此后再?zèng)]有停止過(guò)，工資從那個(gè)時(shí)候開(kāi)始上漲，也沒(méi)有再停止過(guò)，而且是低端勞動(dòng)者工資上漲。所以2004年肯定是一個(gè)起點(diǎn)。”蔡曾表示：“可以看到，從2010年開(kāi)始，中國(guó)15歲到59歲的勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。這是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)折，勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)不是減慢了，而是一路負(fù)增長(zhǎng)下去了，所以如果說(shuō)劉易斯拐點(diǎn)不是一個(gè)點(diǎn)而是一個(gè)區(qū)間，就是從2004年到2010年，這個(gè)區(qū)間總共才6年。這個(gè)區(qū)間在日本走了30年，在韓國(guó)走了40年，中國(guó)還是很快的。”

改革開(kāi)放35年，我國(guó)由廉價(jià)勞動(dòng)力到高成本勞動(dòng)力，使得農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)性變化所產(chǎn)生的效益，逐漸消失。馬力認(rèn)為，中國(guó)勞動(dòng)力成本上升的原因是國(guó)內(nèi)高投資增長(zhǎng)和超發(fā)貨幣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，導(dǎo)致勞動(dòng)力成本上升。勞動(dòng)力成本上升速度快于勞動(dòng)力素質(zhì)上升的速度，邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率遞減。因此，關(guān)鍵是“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”，核心是“提高勞動(dòng)生產(chǎn)率”，根本是“提高人口素質(zhì)”。

此前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員陸也做過(guò)測(cè)算，如果從目前的“單獨(dú)二孩”政策（假設(shè)總和生育率為1.6）過(guò)渡到“全面二孩”政策，甚至更大幅度的政策調(diào)整（假設(shè)總和生育率能夠達(dá)到1.94），對(duì)潛在增長(zhǎng)率產(chǎn)生的短期“負(fù)效應(yīng)”最多達(dá)到0.2%，但是產(chǎn)生的長(zhǎng)期“正效應(yīng)”卻能達(dá)到0.4%-0.5%。

“必須認(rèn)識(shí)到，即使進(jìn)一步放松人口生育政策，中國(guó)的總和生育率也很難有實(shí)質(zhì)性的改變，或者說(shuō)，即使放松生育政策也不能改變中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)?！?陸總結(jié)。

人口政策對(duì)老齡化人口結(jié)構(gòu)的影響也需要較長(zhǎng)的周期來(lái)觀察。2014年，中國(guó)60歲以上的老年人口為2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，2053年老齡人口將達(dá)到峰值4.87億，預(yù)計(jì)占到總?cè)丝诘?5%-36%。

南開(kāi)大學(xué)人口與發(fā)展研究所教授原新指出，“全面二孩”政策對(duì)近期的老齡化水平只有微弱的減緩作用，對(duì)遠(yuǎn)期的老齡化緩解較為明顯。

他認(rèn)為，全面放開(kāi)二孩的前五年可能每年出生人口約為2000萬(wàn)，之后回落至1800萬(wàn)左右。這意味著大概能在本世紀(jì)中期將老齡化水平降至34%-35%，降幅在1.5%左右。但到本世紀(jì)末，經(jīng)過(guò)三四代人的效果積累，“全面二孩”政策將促使老齡化水平相對(duì)降低5%-7%。

從具體的人口發(fā)展階段而言，生育政策的調(diào)整在“十三五”期間對(duì)老齡化的下降作用最為明顯，這是原新的判斷，因?yàn)?959年至1961年三年困難時(shí)期出生的人口相對(duì)較少，“十三五”期間他們步入老年，而“全面二孩”的生育效果恰在近五年內(nèi)最為顯效。此后，1962年至1975年出生的人口步入老年，他們出生時(shí)適逢年均出生2583萬(wàn)人的第二次人口生育高峰。同時(shí)，“十四五”以后，每年的出生人數(shù)降至1800萬(wàn)人左右。在該階段，“全面二孩”政策對(duì)緩解老齡化的作用又減弱。

在一些學(xué)者看來(lái)，“全面二孩”還有利于平衡目前過(guò)高的出生人口性別比。翟振武就指出，目前的出生人口性別比比較嚴(yán)重，為116-117，前幾年都在120的水平，全面放開(kāi)二孩后，農(nóng)村地區(qū)只有一個(gè)孩子的家庭都可以生第二個(gè)孩子，不像過(guò)去頭胎女孩才能生二胎，也就不用刻意追求第二個(gè)孩子再生男孩。

農(nóng)村、城市影響各異

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、觀念以及過(guò)往的計(jì)劃生育政策不同，“全面二孩”在農(nóng)村和城市將呈現(xiàn)出不同的政策效果。

雙獨(dú)、單獨(dú)二孩政策，主要的影響群體是城市家庭，因?yàn)橹袊?guó)的獨(dú)生子女主要集中在城市。但全面二孩政策在農(nóng)村也具有一定的影響力，按現(xiàn)行農(nóng)村生育政策，排除掉“一孩半”、6個(gè)可以生二胎的省份和“單獨(dú)二孩”中可以生二孩的人群，按生育政策測(cè)算，農(nóng)村大約還有四分之一左右人群在此次調(diào)整中受益。

翟振武也表示，9100萬(wàn)“全面二孩”的目標(biāo)人群中，城市人口仍占多數(shù)?！罢邔?duì)城鄉(xiāng)人口沒(méi)有差別，但累積效應(yīng)里目前暫時(shí)城市人口比較大。”

這其中，城市務(wù)工的外來(lái)人口成為生育政策調(diào)整關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)。復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授彭希哲提出，全面二孩政策的主要目標(biāo)人群是在城市務(wù)工的外來(lái)人口、落戶在中西部城市的原農(nóng)村人口、1979年以前出生的非獨(dú)生子女適齡生育人口，對(duì)東南沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)影響不大。

曾毅援引2014年7月-9月在安徽合肥市進(jìn)行的一項(xiàng)農(nóng)民工生育意愿調(diào)查，在515份有效問(wèn)卷中，54.7%的農(nóng)民工只想生育一個(gè)孩子，43.3%想生育兩個(gè)子女。有學(xué)者的研究也表明目前大約2億農(nóng)民工流動(dòng)人口的生育意愿與城鎮(zhèn)居民比較接近。

馬力提出，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員生育二孩的配套政策十分重要，尤其是留守兒童問(wèn)題，必須引起高度重視，加快推動(dòng)農(nóng)民工市民化改革。

“全面二孩”對(duì)不同地區(qū)的影響存在差異。對(duì)于受政策影響較大的中西部地區(qū)，未來(lái)公共服務(wù)將面臨很大壓力，尤其體現(xiàn)在教育領(lǐng)域。

目前中國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)基本是與地方政府的財(cái)政能力掛鉤。按照國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例4%這一標(biāo)準(zhǔn)，中西部地區(qū)本身GDP總量較低，即使嚴(yán)格按照GDP的4%標(biāo)準(zhǔn)投入教育經(jīng)費(fèi)也并不算充足，再加上“全面二孩”后主要的新增出生人口將集中在中西部，這對(duì)中西部地區(qū)未來(lái)的教育資源投入形成很大的壓力。

“對(duì)于這樣因生育政策調(diào)整造成的地區(qū)差異，中央政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或統(tǒng)籌的辦法，盡可能給予中西部地區(qū)更多的教育及其他資源支持，減少東西部之間本來(lái)就已存在的教育資源和教育水平差距。”彭希哲說(shuō)。

計(jì)生政策何往

站在中國(guó)近30多年來(lái)最寬松人口政策起點(diǎn)前望，在新的人口形勢(shì)下，未來(lái)的計(jì)生政策，是繼續(xù)控？還是鼓勵(lì)生？

北京大學(xué)人口研究所教授喬曉春認(rèn)為，“全面二孩”政策實(shí)施后，計(jì)生控制人口的對(duì)象將迅速減少，主要是已有兩個(gè)孩子準(zhǔn)備生三個(gè)孩子的對(duì)象，據(jù)他測(cè)算這個(gè)人群大體是600多萬(wàn)對(duì)夫婦，數(shù)量很少?！按罅康膶?duì)象不需要控了。”

多名學(xué)者提出，中國(guó)的生育政策應(yīng)該盡快從宏觀轉(zhuǎn)到微觀視角，在考慮國(guó)家利益的同時(shí)，也要考慮每個(gè)家庭的微觀利益，將生育權(quán)逐漸交還給家庭。

“過(guò)去我們?cè)谂袛嘀袊?guó)的生育率變化和走向時(shí)，總在強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特殊的政治背景，如果說(shuō)現(xiàn)在這個(gè)政策和絕大多數(shù)人的生育意愿相吻合，生育政策的特殊性在減弱，那么就應(yīng)該有國(guó)際視角，看看其他低生育國(guó)家和地區(qū)是怎么做的?！蹦祥_(kāi)大學(xué)人口研究所教授李建民直言。

按照國(guó)際普遍規(guī)律，生活水平、人均GDP的提高會(huì)使得生育率下降。眼下的政策松綁會(huì)在短期內(nèi)提高生育率，但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生育率會(huì)自然下降?？梢灶A(yù)期，未來(lái)將會(huì)有鼓勵(lì)在政策范圍內(nèi)多生育的辦法出臺(tái)，這也是邁入低生育率階段后全球各國(guó)普遍的政策選擇。

發(fā)達(dá)國(guó)家采取了各種方式來(lái)緩解低生育率的局面，韓國(guó)等一些國(guó)家甚至鼓勵(lì)生育“三孩”或更多。加拿大實(shí)行牛奶金制度，向符合條件的家庭每月支付一筆免稅費(fèi)用，減免他們?cè)趽狃B(yǎng)18歲以下青少年時(shí)的費(fèi)用，用于孩子的健康成長(zhǎng)。

減稅政策被多國(guó)采納，而在中國(guó)，由于稅收以個(gè)人所得稅的方式繳納，而非家庭制，若要提供此種激勵(lì)則須改革稅收制度。

對(duì)資產(chǎn)有限的年輕人而言，生孩子是一種成本，且婦女需要為此放棄很多機(jī)會(huì)。德國(guó)擁有嚴(yán)格的兒童照護(hù)政策，禁止6歲以下兒童獨(dú)自待在家中，鼓勵(lì)婦女陪伴在孩子左右，這對(duì)于兒童成長(zhǎng)、人力資本積累具有好處。與之相適應(yīng)的是配套機(jī)制，如幫助婦女在社區(qū)內(nèi)學(xué)習(xí)，幫助婦女在幾年的育兒期過(guò)后再就業(yè)。

反觀中國(guó)的勞動(dòng)者保護(hù)中雖有對(duì)女性的傾斜，但力度不夠，生育往往使婦女陷入家庭和職業(yè)的兩難抉擇。

胡湛在對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的80后群體進(jìn)行跟蹤調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一半的年輕人直接表示，若沒(méi)有老人帶孩子，不會(huì)選擇生育，目前撫育幼兒的責(zé)任很大程度上壓在老年人身上。盡管倡導(dǎo)開(kāi)發(fā)老年人力資本，讓老年人卷入社會(huì)發(fā)展、分享社會(huì)成果，但老年人實(shí)際上被家庭中的幼兒所牽絆，“很多家庭的生育計(jì)劃就是趕在老年人快退休的時(shí)候”。

產(chǎn)假政策方面，2007年，德國(guó)修改了產(chǎn)假計(jì)劃，希望將父親卷入孩子的養(yǎng)育，兩年內(nèi)休假的父親的比例從3%增長(zhǎng)到超過(guò)20%。中國(guó)的父親們雖享有男性產(chǎn)假，但鮮少有人使用，即便使用，還會(huì)由于只拿基本工資而收入降低。

通過(guò)直接補(bǔ)貼鼓勵(lì)生育也是一種方法。對(duì)此有人批駁，過(guò)度的直接補(bǔ)貼可能會(huì)促使一些婦女將生育視為謀生的工具，人力資本積累層次不高的人口反而會(huì)生育出更多幼兒，造成逆向淘汰。德國(guó)的一些地區(qū)在給予生育補(bǔ)貼時(shí)采取遞減的方式，越靠后的幼兒得到的補(bǔ)貼越少。

也有多名學(xué)者指出，生育受到財(cái)產(chǎn)、資源等條件的約束，政府出面的鼓勵(lì)生育的政策往往達(dá)不到想象中的效果。胡湛就認(rèn)為，生育率一旦下降就很難回升，社會(huì)的資源配備、制度配備、理念都在跟低生育率相匹配，大量的補(bǔ)習(xí)班、早教班都是催生出來(lái)的產(chǎn)業(yè)化力量。

隨著生育政策的調(diào)整，計(jì)生部門也面臨著職責(zé)轉(zhuǎn)換的矛盾——既要控又要放，甚至提出要鼓勵(lì)。

一直以來(lái)，計(jì)劃生育作為系統(tǒng)性制度，囊括了一票否決、一把手負(fù)總責(zé)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收、避孕節(jié)育的措施管理、生育審批等制度，以及現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、子女上學(xué)加分、就業(yè)優(yōu)先、異地分配等政策的執(zhí)行。

兩年來(lái)，計(jì)生政策的調(diào)整，也伴隨著機(jī)構(gòu)的重組撤并。

2013年，國(guó)家人口計(jì)生委被拆分，其計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)與原衛(wèi)生部合并，成立國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委。合并后，計(jì)生的職能部門精簡(jiǎn)到3個(gè)-4個(gè)，在國(guó)家層面只保留了基層計(jì)劃生育與指導(dǎo)司、計(jì)劃生育家庭發(fā)展司和流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理司，過(guò)去對(duì)生育和人口規(guī)劃的職責(zé)歸屬了發(fā)改委，人口計(jì)生部門的一些職權(quán)被削弱。

就基層來(lái)說(shuō)，縣一級(jí)的計(jì)生、衛(wèi)生部門合并基本完成，但最困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒(méi)開(kāi)始。全國(guó)40萬(wàn)計(jì)生干部中，一半以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層。

一位國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委人士透露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)生辦、計(jì)生專干和村級(jí)計(jì)生專干未來(lái)將如何歸屬，目前政策不明朗。城市一向享有計(jì)生工作中避孕、節(jié)育的自主權(quán)，農(nóng)村則是國(guó)家管，比如定期查環(huán)、保證生育間隔等，因而這支隊(duì)伍傾向于被保留。

據(jù)鄭真真介紹，過(guò)去計(jì)生機(jī)構(gòu)在管理方面做得過(guò)多，其職責(zé)應(yīng)回歸健康服務(wù)。

她建議，計(jì)生工作可提供咨詢，根據(jù)夫婦的身體狀況等條件幫助制定通盤的生育計(jì)劃。未來(lái)的夫婦將在育兒數(shù)量、育兒時(shí)機(jī)上擁有諸多選擇，避孕和節(jié)育需求更多樣化。

11月5日，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司司長(zhǎng)楊文莊在媒體答問(wèn)時(shí)表示，“全面二孩”政策落實(shí)后，國(guó)家婦幼資源建設(shè)能力特別是優(yōu)質(zhì)婦幼助產(chǎn)機(jī)構(gòu)的資源，在滿足群眾需求上還有一定的挑戰(zhàn)，衛(wèi)計(jì)委和各級(jí)衛(wèi)計(jì)部門及相關(guān)部門會(huì)把加強(qiáng)婦幼保健能力供給和能力建設(shè)作為下一階段工作重點(diǎn)。