“單獨二孩”政策實施一年進程調(diào)查

徐炯權(quán)

本刊2014年3月曾以《政策破冰，你準備再生一個孩子嗎》為題，引起社會廣泛關(guān)注，在讀者中產(chǎn)生巨大反響。

如今，“單獨二孩”政策實施近1年時間了，全國有多少符合條件的育齡夫婦提出了再生育申請并獲批準？一些想要第二個孩子的家庭真的都能如愿嗎？新政策實施過程中會遭遇到哪些現(xiàn)實問題，該如何解決？近日，本刊特約記者進行了再次追蹤。

新聞追蹤政策實施一年遭冷遇

2013年11月，十八屆三中全會決定實施“單獨二孩”政策。兩個月后，浙江省宣布修改該省《人口與計劃生育條例》第十九條，成為全國首個“單獨二孩”政策落地的省份。隨后各省紛紛修改計生條例，“單獨二孩”政策在全國逐一開始實施。

追蹤一：預(yù)計與實際情況相差甚遠

2014年11月5日，國家衛(wèi)生計生委發(fā)布消息稱，目前全國共有約70萬對符合條件的夫妻提出二孩申請，62萬對符合條件的夫婦拿到二孩準生證，與此前預(yù)計的每年200萬對左右相差較大。

據(jù)參與“單獨二孩”政策調(diào)研的人士透露，政策出臺前一份由20多名國內(nèi)人口學(xué)者編纂的《中國人口發(fā)展報告2011/2012：人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》報告稱，符合“單獨”條件的全國婦女總數(shù)有3300多萬人，實施“單獨二孩”政策后，預(yù)計3—4年后可增加1000萬—1200萬名新生兒。其中，峰值年份總新增人口將達到2600萬。專家測算，“單獨”夫婦生第二個孩子，一般會選擇在四年至五年內(nèi)，第一年可能有100萬人，第二年150萬人，第三年達到高峰250萬人，第四年又下降到200萬人，呈曲線波動。

然而，實際上，“單獨二孩”政策實施后前來申請準生證的單獨夫妻沒有預(yù)想的多。浙江省預(yù)計2014年多出生8萬人，上半年再生育申請只有4.73萬例，年底前出生人數(shù)僅2萬左右。南京市符合“單獨”條件的家庭約10萬戶，政府預(yù)計2014年將有9000名“單獨二孩”出生，但截至2014年7月中旬，僅受理4771例申請。截至2014年7月，湖北省符合“單獨二孩”政策的62.94萬個家庭中，只有1.74%申請了準生證。2014年，湖南省符合“單獨二孩”條件、且有意愿和生育能力的27.48萬家庭中，總共批準申請1.12萬個。山東省符合條件、且29歲以下的育齡婦女家庭127萬個，但到2014年6月底只發(fā)放出了8121張準生證。河南省以及北京、上海、廣州等地，符合條件夫婦的實際申請量都遠低于預(yù)期。

“刨去原本就打算生第二個孩子、以及受生育障礙等因素影響，按照實際申報量測算，2014年全國‘單獨二孩政策新增人口不過幾萬人?！北本┐髮W(xué)經(jīng)濟研究所副所長蘇劍說。

追蹤二：“辦證難”阻礙了政策順利實施

各地育齡夫婦再生育數(shù)據(jù)說明，影響“單獨二孩”政策實施預(yù)期目標的因素諸多。其中，辦理再生育準生證難是一個不容忽視的問題。

浙江省“單獨二孩”政策實施第一天，當?shù)匾患曳蠗l件的報社記者現(xiàn)場體驗了一番辦理準生證的難度：申報材料需提供7種證件，而且需要夫妻雙方到場簽字。其中戶口簿、身份證、結(jié)婚證不僅要提供夫妻雙方的，還要提供夫妻雙方父母的。如果“單獨”一方的獨生子女證是早些年手寫的，不具備防偽功能，還需要父母到戶籍所在地計生部門出具婚育證明，證明他們沒有離婚，且只有一個孩子。

浙江是這樣，其它省份也不例外。

2014年初，盡管事前做了充分準備，江西人葉蕾（化名）還是認為辦證過程“非常痛苦”?！熬游瘯?、父母單位、計生辦等等，各個部門需要的證明格式都不同，僅僅是獨生子生證明這一項，我們往父母單位就跑了六七趟?！比~蕾稱，由于她的父母已經(jīng)離異，要證明父母離異后都沒再生或抱養(yǎng)，得需要雙倍的證明材料。

更令人哭笑不得的是，新政策剛實施，一些政府部門甚至不知道該怎么出具證明，葉蕾只能自己找文件、翻報紙地給政府工作人員解釋。在居委會更是碰了釘子，葉蕾說：“大媽們怎么講都不行，最后還是我媽托人找關(guān)系，居委會才蓋章放行?！?/p>

“從頭到尾差不多跑了一個月，已經(jīng)算是速度很快的了，多虧我媽跑得勤和熟人幫忙，不然能否辦下來還真不知道?！比~蕾形容自己辦證經(jīng)歷是“心力交瘁”。

另一名江西籍80后準媽媽，為辦“單獨二孩”生育證，冒雨騎著自行車來回奔跑，最快在一天半內(nèi)拿到了準生證。她得意地在“二胎”媽媽論壇里曬出了自己的“拿證攻略”：總行程22公里，先后蓋章12個。

追蹤三：育齡婦女生育意愿轉(zhuǎn)向

辦證雖然辛苦，但真正決定是否再要一個孩子，卻更是一個艱難的決定。實際中不乏心生猶豫或干脆放棄的案例。

在武漢一所高校任教的陳因，與前夫育有一子，目前已快上中學(xué)。再婚后，對方是“單獨”家庭，陳因一度希望再生個女兒?？稍敿毩私饬讼嚓P(guān)政策后，她一直下不了決心去辦證。

“再生一個，算一下細賬，工作得停一年半載，家庭收入下降，此外還要請人幫忙照顧小孩，養(yǎng)育孩子的花費加起來可不是一個小數(shù)目?！标愐蛘f想再等等看。而她的一個大學(xué)同學(xué)在當?shù)匾患颐襟w工作，至今連一個孩子都不想要。

事實上，從2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)來看，類似武漢的全國城鎮(zhèn)育齡婦女的生育意愿及生育行為，已多年持續(xù)走低。2010年，北京、上海分別年出生11.6萬人、12.9萬人，總和生育率只有0.71%和0.74%，與實現(xiàn)代際更替水平的2.1%差距甚大。尤其上海自1993年以來，其戶籍人口一直呈負增長趨勢。廣東省2010年調(diào)查的人口生育率也僅為1.06%；東北三省生育率則長期徘徊在0.75%左右。

除了城市，農(nóng)村育齡婦女的生育意愿也已發(fā)生變化。中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員鄭真真3年前對江蘇2萬多名農(nóng)村婦女的生育意愿進行了連續(xù)調(diào)研。結(jié)果顯示：18歲—43歲的育齡婦女總體生育意愿并不高，平均理想子女數(shù)為1.65個，平均希望生育子女數(shù)為1.42個。三年后她回訪發(fā)現(xiàn)：符合生育二孩政策、且三年前表示會“再要一個孩子”的育齡婦女，只有44%生了第二個孩子。

鄭真真的同事王廣州、張麗萍則在另一份研究報告中通過時間縱比，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)育齡婦女的生育意愿已逐漸趨同。研究顯示，1985年，受調(diào)查的鄉(xiāng)村育齡婦女的平均理想子女數(shù)為2.58個，城鎮(zhèn)為1.98個；1987年，上述兩個數(shù)字分別為鄉(xiāng)村3.17個，城鎮(zhèn)2.15個；2011年，農(nóng)村的平均理想子女數(shù)降到2個，與城鎮(zhèn)的差距縮小到0.16個。

記者調(diào)查為何放棄再生育

實施“單獨二孩”政策，無疑給符合條件的育齡夫婦帶來了一次再生育機會，可為什么政策實施一年來，一些原本打算生第二個孩子的育齡夫婦放棄了再生育計劃？

原因—：父母年老體弱，不能幫忙帶孩子

簡微微（28歲，公司職員）：我和老公已經(jīng)有了一個一歲半的男孩，想再生一個女孩。老公家有三姊妹，但我是獨生女，符合再生育條件。因為與父母住得近，每天我和老公上班前都會把孩子送到父母家照看，下班后再把孩子接回家。所以，在考慮是否再生一個孩子時，我不得不考慮父母的身體狀況。征詢父母意見時，他們說幫我們帶一個孩子已經(jīng)夠累了，不想再帶第二個。

劉祥龍（29歲，公務(wù)員）：我們家“四代單傳”，老婆2010年生下女兒后，我就一直想再要個兒子，但因是單獨家庭無法實現(xiàn)。新政策出臺，我興致勃勃地宣布啟動再生育計劃。沒想到母親卻不樂意了，說已經(jīng)幫3個兒子帶了3個孫子，現(xiàn)在快70歲了，身體吃不消了，不能再幫我?guī)У诙€孩子。岳母娘也說，她以前既帶孫子又帶外孫，兩個孩子讓她累得夠嗆，如果我們再生一個，她肯定帶不了。權(quán)衡再三，我和老婆只好放棄再要一個孩子的計劃了。

原因二：撫養(yǎng)兩個孩子，生活壓力太大

方冬冬（36歲，公司高管）：由于是“單獨”家庭，我和老公一直無法圓生第二個孩子的夢?！皢为毝ⅰ闭叱雠_后，我們又蠢蠢欲動?？紤]雙方父母年事已高，我打算生第二個孩子后在家當全職媽媽。但如此一來，沉重的房貸、全家吃用開銷、兩個孩子的教育費等經(jīng)濟重擔都將壓在老公身上。而我即便要回歸職場，起碼也要等孩子上幼兒園以后，那時我已年過四十，找工作更難了。再說，如果第二個還是男孩，以后還要準備兩套房子，壓力太大了。

張悅（26歲，教師）：“單獨二孩”政策出臺后，我和老公開始也有再生一個的想法。但孩子不是生出來喂飽就行，還要考慮以后的教育成長開支?，F(xiàn)在我們一個孩子，每月除了保姆2000多元工資，給孩子買奶粉要800元，買紙尿布要400元，買衣服、玩具等要1000多元，加起來一個月要四五千元開支。隨著小孩慢慢長大，必要的早教、上幼兒園等開支更大了。仔細想想，還是放棄了之前的計劃。

原因三：做過剖宮產(chǎn)或結(jié)扎手術(shù)，難以再懷孕

唐靜（32歲，記者）：我和老公都在電視臺上班，每天早出晚歸，出差、加班是常事。為了保住這份還算體面的工作，兩前生完孩子后我和老公商量，果斷做了結(jié)扎手術(shù)?！皢为毝ⅰ闭叱雠_后，我打算再生一個。因為我已轉(zhuǎn)崗做編導(dǎo)了，工作壓力沒以前大，能為懷二胎做準備?？勺稍冡t(yī)生的結(jié)果是，即便通過手術(shù)把結(jié)扎的輸卵管再接上，也不一定就能懷上。晴天霹靂啊，真后悔當初的草率行動。

李杏花（26歲，農(nóng)民）：2012年生孩子時，為了圖個吉利，想要一個龍寶寶，我提前做了剖宮產(chǎn)手術(shù)?，F(xiàn)在雖然符合再生育條件，但產(chǎn)科醫(yī)生提醒我，剖宮產(chǎn)留下的子宮疤痕會給再次分娩帶來危險，因為懷孕中期隨著胎盤占據(jù)的空間越來越大，會將子宮撐大上拉，如果胎盤植入子宮疤痕，容易發(fā)生子宮破裂。安全第一，我還是放棄吧。

專家觀點好事還需多磨

好事多磨。任何一項新政策的實施并非都能一帆風(fēng)順，“單獨二孩”也不例外。相關(guān)專家表示，符合條件的家庭要想實現(xiàn)再生育愿望，社會各界應(yīng)協(xié)同配合，給予足夠的關(guān)懷重視。

觀點一：采取便民措施，簡化申報手續(xù)

從目前情況看，在“單獨二孩”再生育申報審批過程中，還存在手續(xù)過于繁雜、耗時過長的情況。比如一些地方規(guī)定，獨生子女需提供其父母沒有離婚或再婚后沒有再生育子女的證明。而且申報時僅提供獨生子女證還不行，須到戶籍所在地開獨生子女證明，開這些證明材料要提供身份證、戶口簿、結(jié)婚證等原件和復(fù)印件，這不僅耗費申報者的精力，而且拖延了拿準生證的時間。

應(yīng)該盡量簡化申報審批手續(xù)，可采取網(wǎng)上申報等便民措施，避免老百姓來回跑。有獨生子女證的，沒必要再要求開獨生子女證明；獨生子女父母是否再婚再生育子女，也沒必要要求提供證明，因為各地計生信息網(wǎng)上都能查到。申報也沒必要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）去，村委會、居委會便民服務(wù)點應(yīng)該提供這樣的服務(wù)，再統(tǒng)一上報。

觀點二：做好相關(guān)服務(wù)工作，解除后顧之憂

除了簡化繁雜的申報手續(xù)，還要做好一些相關(guān)的服務(wù)工作，解除再生育夫婦的后顧之憂。一方面，要解決好育齡夫婦的就業(yè)、養(yǎng)老、住房和孩子的教育問題，提高他們的工資收入，使其能養(yǎng)得起第二個孩子；另一方面，要落實好產(chǎn)假、年休假、探親假等國家法定帶薪假，讓育齡女性有時間、有精力撫養(yǎng)照顧孩子；同時，要整治人才招聘工作中排斥獨生子女的現(xiàn)象，使育齡婦女不因工作問題放棄再生育。

對于符合再生育條件，做過剖宮產(chǎn)和結(jié)扎手術(shù)可能出現(xiàn)再次懷孕難和分娩危險性的育齡婦女，衛(wèi)生和計生部門應(yīng)對她們進行再生育咨詢、指導(dǎo)和各項身體檢查，提供優(yōu)惠或者免費的診療服務(wù)。

觀點三：加快實施步伐，全面放開二孩政策

“單獨二孩”政策醞釀之初，決策層擔心出生人口會大幅波動，總和生育率短期內(nèi)可能反彈到更替水平以上，出現(xiàn)新生兒出生堆積現(xiàn)象，給各項基本公共服務(wù)帶來很大壓力。一些人口學(xué)者認為，從政策實施第一年的情況看，這種擔心顯然是多余的，今后也不會出現(xiàn)。

相關(guān)鏈接

廣西單獨兩孩政策

·符合單獨兩孩政策條件的，哪些對象可以在廣西申請辦理生育二孩的手續(xù)？

符合單獨兩孩生育條件，要求生育第二個子女的夫妻，可以根據(jù)以下三種情形進行申請：（一）夫妻雙方戶籍在廣西的，可以向女方戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提出書面申請；（二）女方戶籍在廣西，男方戶籍在外省區(qū)的夫妻，可以向女方戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提出書面申請；（三）男方戶籍在廣西，女方戶籍在外省區(qū)的夫妻，如女方戶籍所在地未實施單獨兩孩政策的，可以在廣西申請辦理；如女方所在地已實施單獨兩孩政策的，應(yīng)當在女方戶籍所在地申請辦理。

·辦理單獨二孩生育證需經(jīng)過哪些程序？

符合在我區(qū)辦理二孩生育證的夫妻，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處計生部門提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處對提交的材料進行審查，并將審查意見及材料報送縣級人民政府計劃生育部門。

縣級人民政府計劃生育部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處提交的審查意見及材料，進行審核。對符合生育二孩條件的，通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所轄村民委員會或者城市街道辦事處所轄居民委員會進行公示，公示期滿無異議的，發(fā)放二孩生育證；不符合生育二孩條件或者公示期內(nèi)有異議，經(jīng)查證屬實的，不予發(fā)放二孩生育證，并向申請人書面說明理由。對符合生育二孩條件，在2014年3月1日零時前已懷孕尚未生育的，經(jīng)批評教育，可以按相關(guān)規(guī)定補辦二孩生育手續(xù)。

·符合單獨兩孩政策條件的，申請辦理二孩生育證需要哪些材料？

①《二孩生育證申請審批表》；

②夫妻雙方的戶口簿、身份證、結(jié)婚證；

③夫妻雙方所在單位或者村（居）民委員會出具的本人婚育和收養(yǎng)狀況證明；

④符合法律法規(guī)規(guī)定可以生育第二個子女的其他有關(guān)證明材料。

·原來對獨生子女父母的獎勵還繼續(xù)執(zhí)行嗎？

新修訂的《廣西壯族自治區(qū)人口和計劃生育管理辦法》規(guī)定：

單獨兩孩政策實施前，符合當時規(guī)定的生育第二個子女條件，只生育一個子女，不再生育第二個子女的職工，繼續(xù)享受原獎勵規(guī)定待遇，即退休時增發(fā)退休金的10%。

但單獨兩孩政策實施后，符合生育第二個子女條件，只生育一個子女，不再生育第二個子女的職工，退休時增發(fā)退休金的5%。